淺談省以下建設(shè)用地批后監(jiān)管

文/遼寧省建設(shè)用地事務(wù)局 王闖

淺談省以下建設(shè)用地批后監(jiān)管

文/遼寧省建設(shè)用地事務(wù)局 王闖

隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平的不斷推進(jìn)，土地需求不斷加大，與此同時(shí)城鎮(zhèn)建設(shè)用地管理中的重審批、輕監(jiān)管問題突顯，地方政府為拉動GDP盲目圈地，用地企業(yè)囤積土地，土地利用粗放、低效甚至閑置，批而未供、供而未用現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。為實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，節(jié)約集約利用土地資源，加強(qiáng)建設(shè)用地批后監(jiān)管成為各級國土資源管理部門的一項(xiàng)重要而緊迫的任務(wù)，省以下國土資源部門負(fù)責(zé)建設(shè)用地批后監(jiān)管任務(wù)的具體實(shí)施。然而，責(zé)任不清、監(jiān)管缺位是建設(shè)用地批后監(jiān)管工作中需要解決的首要問題。

建設(shè)用地批后監(jiān)管中存在的問題

1.建設(shè)用地批后監(jiān)管的思想認(rèn)識不到位

隨著土地管理法制化進(jìn)程的深化，建設(shè)項(xiàng)目用地審批制度更加規(guī)范和完善，各級政府依法供地和用地的觀念不斷增強(qiáng)，建設(shè)用地審批步入程序化、法制化的軌道。然而，在審批之后尤其是供地之后，對用地單位的實(shí)際用地行為則跟蹤監(jiān)管少。為保障地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各級政府和相關(guān)職能部門把精力主要放在了項(xiàng)目用地的審批上，對用地單位后續(xù)開發(fā)利用土地進(jìn)行監(jiān)管的精力投入較少；有的注重對非法占用土地的監(jiān)管，而忽視對合法取得土地者的開發(fā)利用情況的監(jiān)管；有的認(rèn)為供地之后的開發(fā)建設(shè)是規(guī)劃、城建等部門的事情，與國土部門關(guān)系不大。從根本上轉(zhuǎn)變“重審批輕監(jiān)管”的觀念任重道遠(yuǎn)。

2.監(jiān)管的技術(shù)和人員力量不足

就國土資源部門而言，目前的管理體制和經(jīng)費(fèi)保障渠道還不能適應(yīng)全程跟蹤監(jiān)管的需要。監(jiān)管屬于行政職能，而在行政機(jī)關(guān)中，往往是承擔(dān)相關(guān)行政審批職能的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)同時(shí)承擔(dān)著批后監(jiān)管職能，由于公務(wù)員編制有限，很難滿足繁重的監(jiān)管任務(wù)。人員少、工作經(jīng)費(fèi)不足、技術(shù)設(shè)備落后、交通車輛難以保障等方面的問題嚴(yán)重制約著監(jiān)管工作的開展，而且越是基層這個(gè)問題越突出。

3.相關(guān)法律制度不健全，監(jiān)管實(shí)施難度大

雖然國家出臺了《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》、《閑置土地處置辦法》等規(guī)章制度，加強(qiáng)了對建設(shè)用地批后監(jiān)管法律制度建設(shè)，但在實(shí)際操作中，由于相關(guān)法規(guī)制度的法律地位較低或一些規(guī)定不切合實(shí)際，使建設(shè)用地批后監(jiān)管實(shí)施難度較大。比如《閑置土地處置辦法》為部門規(guī)章，法律地位較低，對國土部門以外的其他部門約束力不強(qiáng)。有的法律規(guī)定彈性很大，許多土地閑置行為在查處時(shí)都能找出規(guī)避處置的種種理由；有的規(guī)定又過于剛性，比如閑置土地行為滿兩年無償收回建設(shè)用地使用權(quán)，在實(shí)際操作中則很少見無償收回使用權(quán)的處罰。違約金、閑置費(fèi)等違法違規(guī)處罰金額較大，收繳難度大。往往土地閑置行為發(fā)生了，由于上述原因遲遲沒有給予認(rèn)定或處罰，在很大程度上弱化了法律法規(guī)的強(qiáng)制力。

4.各職能部門缺乏溝通配合，難以形成監(jiān)管合力

這里所說的職能部門既包括與國土資源部門同級的發(fā)改、城建、規(guī)劃等政府職能部門，也包括國土資源部門內(nèi)部征轉(zhuǎn)用、土地利用、地籍管理、耕地保護(hù)、執(zhí)法監(jiān)察等內(nèi)設(shè)職能部門。建設(shè)用地批后監(jiān)管工作，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及到政府相關(guān)職能部門和用地單位，一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的落地主要是地方黨委、政府及有關(guān)部門的決策，土地出讓合同中約定的各項(xiàng)指標(biāo)也主要由發(fā)改、經(jīng)信、規(guī)劃、建設(shè)等部門確定，國土部門作用有限，但后期的監(jiān)管責(zé)任卻很大，基本處于“單打獨(dú)斗”的狀態(tài)。在國土資源部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間，工作不銜接，數(shù)據(jù)不共享，也在一定程度上阻礙的批后監(jiān)管工作的開展。

5.人情關(guān)系復(fù)雜，監(jiān)管的社會氛圍不足

由于體制機(jī)制的問題，建設(shè)用地批后監(jiān)管的宣傳還不夠普及，相關(guān)人員對問題的重要性理解不夠，還沒有形成廣泛的社會氛圍。一方面，違法違規(guī)用地多涉及各方利益，依法依規(guī)監(jiān)管容易得罪人，很多執(zhí)法者不愿接手監(jiān)管任務(wù)，執(zhí)法時(shí)多存在僥幸心理，能拖就拖，沒有擔(dān)負(fù)起應(yīng)負(fù)的監(jiān)管職責(zé)，助長了違法用地行為的發(fā)生；另一方面，企業(yè)在取得土地后，一般不再理會國土部門，如不實(shí)地調(diào)查了解，國土部門對企業(yè)是否按約定開發(fā)利用土地情況不能掌握。

工作建議

1.堅(jiān)持“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”監(jiān)管原則

建設(shè)用地供應(yīng)后，僅憑國土資源管理部門一家難以有效監(jiān)管建設(shè)用地使用權(quán)人的開發(fā)利用土地的行為，必須建立多部門協(xié)調(diào)配合、齊抓共管的工作機(jī)制。“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”是市場監(jiān)管的基礎(chǔ)性原則，在建設(shè)用地批后監(jiān)管中同樣適用這個(gè)原則，有了這個(gè)原則就能厘清監(jiān)管職責(zé)。“誰審批、誰監(jiān)管”，是指行政審批部門對審批事項(xiàng)負(fù)有監(jiān)管責(zé)任；“誰主管、誰監(jiān)管”，是指依法享有行政管理權(quán)的行政主體，對其主管事項(xiàng)負(fù)有監(jiān)管責(zé)任。我們國家的行政機(jī)構(gòu)一般是按照國民經(jīng)濟(jì)每一個(gè)大的行業(yè)設(shè)置一個(gè)行政主管部門，行政主管部門對其主管的事項(xiàng)應(yīng)負(fù)有監(jiān)管責(zé)任，即“誰主管、誰監(jiān)管”。就建設(shè)用地批后監(jiān)管而言，“誰審批”確定了監(jiān)管的主體和主體級別，“誰主管”與“誰審批”共同確定了不同政府職能部門監(jiān)管權(quán)的界限問題。依據(jù)這一原則，可以確定國土部門與政府其他職能部門監(jiān)管權(quán)界限問題，解決國土資源部門“單打獨(dú)斗”問題。

2.建立政府多部門共同監(jiān)管責(zé)任機(jī)制

按照“誰主管、誰監(jiān)管”的原則，建立共同責(zé)任機(jī)制，由政府主導(dǎo)，國土資源部門牽頭，成立由國土、發(fā)改、財(cái)政、規(guī)劃、建設(shè)等部門組成的建設(shè)用地批后監(jiān)管工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。國土資源部門不僅要在竣工驗(yàn)收時(shí)與各部門進(jìn)行配合，在竣工之前的監(jiān)管工作中也應(yīng)組織各部門按各自職責(zé)對合同約定的事項(xiàng)提前進(jìn)行核查和預(yù)判，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)制止。工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)明確各級國土資源管理部門、發(fā)改、財(cái)政、規(guī)劃、建設(shè)等部門的職能分工，各司其職，并要求各市縣根據(jù)本地實(shí)際情況，細(xì)化制訂具體操作規(guī)則和程序。

3.省級與市、縣級國土部門的監(jiān)管重點(diǎn)應(yīng)有所區(qū)別

根據(jù)現(xiàn)行土地管理制度，省級和市、縣級國土資源部門在土地管理上的職能權(quán)限是不同的，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的審批權(quán)限由國務(wù)院和省級人民政府行使，建設(shè)用地的供應(yīng)由土地所在地的市、縣人民政府行使。按照“誰審批、誰監(jiān)管”原則，基于市、縣級層面，一般沒有農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批權(quán)限，土地供應(yīng)是審批中的重要環(huán)節(jié), 批后監(jiān)管可側(cè)重于土地供后監(jiān)管，跟蹤土地開發(fā)利用等環(huán)節(jié)，由土地供應(yīng)部門具體負(fù)責(zé)各項(xiàng)組織協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌監(jiān)管工作，監(jiān)管重點(diǎn)是對具體土地使用權(quán)人履行出讓合同或劃撥決定書相關(guān)條款的監(jiān)管，監(jiān)管措施主要是土地利用動態(tài)巡查和建設(shè)項(xiàng)目竣工用地驗(yàn)收；基于省級層面，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批是審批中的重要環(huán)節(jié)，批后監(jiān)管可以從農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批監(jiān)管入手，跟蹤監(jiān)管市、縣人民政府具體組織實(shí)施土地征收、供應(yīng)、利用等環(huán)節(jié)，監(jiān)管的重點(diǎn)是市、縣人民政府及相關(guān)職能部門執(zhí)行相關(guān)法規(guī)、制度、政策的情況，而不是具體土地使用權(quán)人。

4.完善有關(guān)法律制度，增強(qiáng)有關(guān)法規(guī)的剛性約束力

國家層面，需完善有關(guān)法律制度，對法律法規(guī)中不完善的地方及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、修改完善，比如進(jìn)一步明確“凈地”出讓標(biāo)準(zhǔn)，完善閑置土地處置方式等，提高《閑置土地處置辦法》等有關(guān)法規(guī)制度的法律地位和法律效力，以國務(wù)院規(guī)章或多部委聯(lián)合印發(fā)的方式，提高對相關(guān)各方的約束力。省市層面，應(yīng)結(jié)合實(shí)際制定實(shí)施細(xì)則，同時(shí)要加大執(zhí)行力度，使建設(shè)用地批后監(jiān)管“有法必依”。

5.建立信息化監(jiān)管平臺，實(shí)現(xiàn)資源數(shù)據(jù)共享

跟蹤建設(shè)用地“批、供、用、補(bǔ)、查”等環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)批后全程動態(tài)監(jiān)管離不開先進(jìn)的信息化手段，加強(qiáng)監(jiān)管系統(tǒng)建設(shè)是改進(jìn)監(jiān)管手段、變革監(jiān)管方式的重要技術(shù)支撐。目前國土部的土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)是面向全國運(yùn)行的系統(tǒng)，不可能完全照顧到各省、市、縣批后監(jiān)管工作中的多樣化需求，并且沒有與其他相關(guān)系統(tǒng)（如征地批后實(shí)施信息系統(tǒng)）、相關(guān)部門的數(shù)據(jù)進(jìn)行有效對接。因此，必須在部監(jiān)管系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，根據(jù)省市縣各級批后監(jiān)管工作的實(shí)際需要，整合各方資源數(shù)據(jù)，全面建立起建設(shè)用地批后監(jiān)管的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集、更新、傳輸、監(jiān)測、監(jiān)管和預(yù)警的長效機(jī)制，對不同區(qū)域、不同時(shí)段建設(shè)用地批后實(shí)施、土地供應(yīng)及開發(fā)利用狀況的總體運(yùn)行態(tài)勢和局部特征變化做出準(zhǔn)確判斷，實(shí)現(xiàn)對建設(shè)用地批后的全程動態(tài)跟蹤監(jiān)管。