“多規合一”相關問題探析

文/大連市國土資源發展研究中心 安濟文 宋真真

“多規合一”相關問題探析

文/大連市國土資源發展研究中心 安濟文 宋真真

2014 年3 月，《國家新型城鎮化規劃 (2014－2020)》正式發布，明確提出“推動有條件地區的經濟社會發展總體規劃、城市規劃、土地利用規劃等“多規合一”。2014年 5 月，國務院批轉發改委《關于2014年深化經濟體制改革重點任務的意見 》，提出“落實國家新型城鎮化規劃，推動經濟社會發展規劃、土地利用規劃、城鄉發展規劃、生態環境保護規劃等‘多規合一’，開展市縣空間規劃改革試點，促進城鄉經濟社會一體化發展”。同年，國家發改委、國土資源部、環保部、住建部《關于開展市縣多規合一試點工作的通知》提出“開展‘多規合一’試點，是解決市縣規劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接協調等突出問題，保障市縣規劃有效實施的迫切要求”。國家層面的推動，極大地鼓勵了地方政府對“多規合一”的積極探索，“多規合一”在全國漸成熱潮。

空間規劃現狀

我國空間規劃體系是由多種空間規劃與多層級空間規劃共同構成的，不同類別、不同層級的規劃構成了一個復雜的“規劃矩陣”，主要包括主體功能區規劃、土地規劃、城鄉規劃、林地保護規劃、環境保護規劃等，各個規劃的空間管制手段各有不同。比如：主體功能區規劃根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類；土地規劃通過劃定規模邊界、擴展邊界、禁止建設用地邊界，形成允許建設區、有條件建設區、禁止建設區和限制建設區引導土地利用方向，管制城鄉用地建設活動；城鄉規劃劃定禁止建設區、限制建設區和適宜建設區，以及藍線、綠線、黃線和紫線四線規范城市規劃區內的建設活動；林地保護規劃劃定了四級保護林地；環境保護規劃劃定了自然保護區等。不同規劃各自為政、缺乏銜接等問題突出，難以實現空間集約、高效、可持續利用。

“多規合一”存在的問題

1. 空間規劃體系龐雜，缺乏效率

我國的規劃體系主要與行政層級和部門管理相配套，呈“多級多類”的格局。各類規劃編制主體主要為各行政主管部門，各部門基于自身的職責不斷強化其主導規劃類型的規劃體系建設，而每一規劃體系又包括諸多不同層次、不同深度的規劃類型，這就造成了空間規劃體系日趨龐雜。但各類規劃之間缺乏聯動協調機制，規劃技術標準又不盡一致，同一層級的規劃不協調、同一領域的規劃不銜接等問題突出，難以有效地配置資源。

2.空間規劃內容缺乏溝通，銜接不夠

不同部門的規劃編制各自為政，各有側重，缺乏協調，存在規劃邊界模糊、規劃內容交叉重疊等現象，彼此之間銜接難度較大。在規劃邊界方面，多種規劃的規劃基期及基數差異普遍存在，規劃期限不盡一致，邊界設定沖突在所難免；在規劃目標方面，人口規模、建設用地規模、城鎮化水平等規劃指標方面差異普遍存在，在用地規模方面，土地規劃與城市規劃差異尤其明顯，銜接難度較大。

3.空間規劃標準多樣，缺乏協調

空間規劃編制在基礎數據、分類體系、技術標準、編制要求等方面的差異，客觀上給實現規劃銜接與協調帶來一定技術障礙。如果這些差異不能得到解決，那么規劃之間的沖突就會凸顯，從而影響社會經濟的協調、穩定發展。在基礎數據方面，數據范圍、數據格式、投影方式等不一致，如土地利用現狀中的林地范圍與林業部門掌握的林斑范圍沖突明顯；在技術標準方面，土規采用的《土地利用現狀分類》與城規采用的《城市用地分類與規劃建設用地標準》在分類標準等方面差異明顯。

4.空間管理體制不順，規劃缺乏執行力

首先，各類空間規劃的法律關系尚未真正明晰，不同級別不同規劃之間以及編制過程中各個環節、各個方面的關系難以有效理順；其次缺乏統一有效的規劃管理機構，雖然法律層面上許多規劃都是以政府名義編制，但現實中各類空間規劃都是由專業性強的相關部門組織編制，這就難免摻雜了部門利益，而部門利益的博弈必然導致規劃缺位或越位，造成規劃體系混亂，從而影響規劃執行力。

“多規合一”的對策

1.優化空間規劃體系

在現行規劃編制、審批和管理體制下，為減少規劃“各自為政”的困境，規劃體系中需編制形成一個頂層規劃，作為地區國土空間合理開發利用的綜合規劃。規劃中需構建統一的空間平臺框架，使各類規劃主次有序，同時應明確規劃間的內容分工與銜接重點，以期實現“一張藍圖”的理想目標規劃。

“一張藍圖”并不代表只編制一種規劃，而是采取以一個綜合規劃為統領、以其他各類空間規劃為支撐的“1+X”的空間規劃體系。“1”代表空間綜合規劃，作為其他各類規劃的基礎性基本規劃；“X”代表保留現有主體功能區規劃、土地利用規劃、城市規劃、環境保護規劃等規劃。同時需要正確處理好主體功能區規劃、城鄉規劃、土地利用總體規劃、環境保護規劃等之間的關系，明確不同規劃的定位和內容，嚴格落實綜合規劃確定的戰略目標和空間布局，突出保護性空間的紅線管控，突出空間布局的細化落實。

2.梳理多規合一內容

空間規劃的矛盾多種多樣，核心是空間利益分配問題。而對于空間發展來講，最大的利益分配問題就是發展權問題，是建設和保護的問題。這就決定了多規合一的主要內容：建設和保護邊界的銜接。空間規劃既要明確建設空間的邊界，也要明確保護空間的邊界。邊界確定的關鍵是要樹立底線思維，注重在資環環境承載力評價基礎上，客觀研判自身發展，嚴格劃定永久基本農田、城市開發邊界、生態保護紅線等“三線”，設定空間規劃的“三條”底線，倒逼城鎮建設用地實現節約集約，提升空間利用效率和可持續性。

落實到空間規劃銜接中，建設空間的劃定應該融合主體功能區規劃的優化開發區和重點開發區、土地規劃的允許建設區和有條件建設區、城市規劃的適宜建設區等開發建設區域；保護邊界的劃定應融合土地規劃基本農田保護區、環境保護規劃的自然保護區、水源地保護區，林地保護規劃的一級保護林地等生態保護區域。多規合一出現的“斑塊”差異，應以保護資源和保障發展為原則，以現狀用地數據為基礎，制定差異協調原則和方法，提出分類差異處理建議，最終形成“一張藍圖”，確保空間的無縫銜接。

3.開展規劃標準對接

空間規劃標準的對接需要在基礎數據、用地分類、規劃期限等方面進行銜接。基礎數據方面需要采用統一口徑的人口、土地等基礎數據，以實現“多規合一”編制基礎的統一。空間數據坐標體系應統一轉換為1:2000國家大地坐標系，既滿足國家啟用新大地坐標系的要求，又便于更大空間尺度上的規劃對接；用地分類的銜接應確保同一類型用地在面積和空間布局上對應為前提，進而研究確定“多規”分類之間對接的標準，對于爭議部分，需要召集相關部門進行協商，必要時進行實地調研確定其分類；規劃期限需要統一，要明確規劃編制基期，并統籌考慮法律法規要求和相關規劃的特點，確定統一協調的規劃中期年限和目標年限，作為各類規劃銜接目標任務的時間節點，這樣有利于提高各規劃基礎數據的準確性和可靠性，確保規劃目標的統一。

4.改革空間管理體制

明確空間規劃的法律地位，確保空間規劃的權威性和有效性。積極推進空間綜合規劃的立法工作，將其作為空間規劃體系的依據，在法律層面上明確空間規劃的地位。明確空間規劃的協調機制，提升規劃執行力。規劃管理機構重組是推進規劃協調的一種有效的方式，通過將規劃銜接與政府規劃管理的組織架構改革相結合，采取職能調整、改組、合并等運作方式，最終形成一種“體制”上的融合。上海、武漢規劃部門和國土部門的整合屬于此類型。此外，還可以通過設計協調路徑，明確部門分工，建立一套完善的規劃協調制度。通過制度的調節來保障發改、國土、規劃、環保等職能部門的溝通與協調，確保規劃之間既不越位、也不缺位，實現空間的集約、高效和可持續利用。