大連市耕地破壞鑒定工作問題探討

文/大連市土地整理中心 周雨薇

探討資源國土

大連市耕地破壞鑒定工作問題探討

文/大連市土地整理中心 周雨薇

為有效遏制違法占用耕地行為，在國家和省內尚未出臺關于耕地破壞鑒定工作的相關規定的情況下，大連市國土資源和房屋局不等不靠、先試先行，在赴國內先進城市考察學習基礎上，于2012年研究出臺了《大連市耕地破壞鑒定暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）。這是遼寧出臺的首個關于耕地破壞鑒定工作的相關規定?！掇k法》的出臺，使耕地破壞鑒定工作有法可依，有章可循，填補了我市在耕地保護方面無政策法規的空白。

《辦法》的基本情況

在根據《中華人民共和國土地管理法》、《關于國土資源行政主管部門移送涉嫌國土資源犯罪案件的若干意見》、《非法占用耕地造成種植條件嚴重毀壞認定辦法（征求意見稿)》等文件規定并結合工作實際，《辦法》規定當事人非法占用耕地，涉及基本農田面積5畝以上或者基本農田意外的耕地10畝以上的，對于存在非法占用耕地上進行建筑物、構筑物建設；采用水泥或其它建筑材料固化（硬化）地面；挖沙、采石、采礦、取土等，致使耕地原有耕作層被破壞20公分以上；壓占耕地30公分以上致使種植條件被破壞等其它人為因素造成耕地嚴重毀壞情形的，可以申請耕地破壞鑒定。

申請鑒定的地類按照違法占地前一年度的土地變更調查成果認定，基本農田按違法占地時的土地利用總體規劃圖及相關基本農田保護圖件進行認定。耕地破壞程度主要是依據申請鑒定單位提交的申請文、申請材料中被破壞耕地的現場影像資料、踏勘表、違法占地地塊勘測定界圖等資料來共同界定。

耕地破壞鑒定工作遇到的主要難題

1.違法占用耕地移送公安機關行政程序問題

耕地破壞鑒定作為涉嫌非法占用農用地罪應當收集并妥善保存的有關證據資料之一，由市（地）級或者省級國土資源行政主管部門出具鑒定結論。同時，違法用地破壞農用地的行政處罰及移送手續同時也由國土資源行政主管部門行使，此舉涉嫌“既當裁判又當運動員”，耕地破壞鑒定會喪失公正性，有損政府公信力。

2.對《辦法》產生前的破壞耕地行為是否適用的問題

申請破壞耕地的面積是進行耕地破壞鑒定不可缺少的要素之一。在實際工作中，時常遇到破壞耕地案件實際破壞時間在《辦法》出臺之前，有的破壞耕地案件發生年代久遠，無前一年的土地變更調查成果可用。對于此類耕地破壞行為案件，無法判斷《辦法》是否適用、出具的鑒定意見是否可以作為移送公安機關的證據材料。

3.耕地破壞程度鑒定依據

質量方面?！掇k法》只界定了破壞耕地的數量、破壞形式及程度，并未對破壞耕地的等級及耕地類型進行界定，這就造成破壞保有量較少的水田或較高等級耕地與破壞一般耕地的破壞耕地行為無程度區別。

數量方面。 《辦法》只界定了申請鑒定的破壞耕地的數量條件，而對滿足鑒定條件的破壞耕地案件中破壞面積數量大小未作分級，造成認定大量破壞耕地面積與僅滿足條件的耕地破壞行為無級別區分。

破壞類型及修復難度方面。作為由市國土資源局各相關處室人員組成的耕地破壞鑒定委員會，對于建筑物建設、建筑材料固化、挖沙、采石、壓占等直觀物理性質的破壞能夠較為準確的判斷，而對于以上方式對耕地耕作層破壞程度大小及化學污染、鹽漬化等其他污染缺乏相關專業技術資質支持。同時，耕地破壞鑒定意見中無法對耕地耕作層破壞程度給出意見，造成現今情況下對于不同破壞程度的耕地破壞行為不能作區分對待。

同時根據《辦法》規定，在市局出具鑒定結論前，非法占用耕地的當事人主動糾正違法行為并恢復耕地原狀，經立案調查的國土資源行政主管部門現場勘查，認定種植條件確已恢復的，可以終止鑒定。如何算作耕地破壞條件已恢復，相關法律條文并未作指導，造成該條文無實際操作性。

4 耕地破壞勘測資料

《辦法》并未對現場勘測資料做出具體要求，造成各申請單位上報的勘測材料存在以下問題：現場照片時間久遠、無法體現為照片拍攝為同一位置、沒有體現破壞范圍及實際破壞程度；踏勘資料沒有當事人在場確定或基層組織見證人確認、沒有詳細記錄現場踏勘內容等情況。同時，耕地破壞鑒定作為國土資源部門移送公安機關涉嫌破壞耕地的犯罪案件的證據之一，上報耕地破壞鑒定材料無法體現是否與執法監察機構立案調查材料信息一致。

完善耕地破壞鑒定工作的建議

1.明確界定耕地破壞類型

給出建筑材料固化、挖沙、采石、壓占等破壞類型給出明確的定義及確定的限定條件，增加土壤鹽漬化、各類土壤化學污染等我市常見土壤破壞類型，并給出每個破壞類型的參照案例給予鑒定工作參考。

2.建立耕地破壞鑒定相關技術規范

依據《土壤環境質量標準》、《農用地分等規程》、《農用地定級規程》等相關技術標準并請教業內專家意見，制定出一套科學詳盡、清晰、具有實際操作性的耕地破壞鑒定技術標準規范。將破壞耕地及基本農田數量及不同耕地破壞類型及破壞程度制定破壞數量及程度的等級標準，并對大量破壞我市優質有限耕地資源給予提高破壞耕地等級。

3.完善耕地破壞鑒定勘測資料

涉及現場勘察等資料應來自執法案卷，應符合執法和檔案管理相關要求，如：現場踏勘單應記錄現場踏勘內容，包括現場指界人、見證人、相關數據和意見，當事人在場的應予確認；踏勘圖片應有拍攝人、指界人，應對現場進行圈劃確定界限；相關查詢數據如測繪結果，應有當事人確認，對于當事人拒不到場配合拒絕承認實際破壞實施的情況，應有當地的執法監察部門及土地助理聯合做好破壞當事人不在場原因證明記錄。影像取證時間應及時更新。

4.成立耕地破壞鑒定專家庫或委托成立的耕地破壞鑒定機構

耕地破壞鑒定屬于物證類鑒定。根據《全國人民代表大會常務委員會關于司法鑒定管理問題的決定》、《國土資源違法行為查處流程》要求，國土資源部門可以成立專門的耕地破壞鑒定專家庫并實行登記管理制度，由專家庫中的專家成立評審小組，出具耕地破壞鑒定專家小組評審意見，為耕地破壞鑒定工作提供專業技術的支持；也可委托有資質的機構出具相應的鑒定結論或者鑒定報告，該機構由具有可以從事司法鑒定業務并具有相關專業技術人員組成。國土資源行政管理部門可依據委托機構出具的耕地破壞鑒定報告或評審專家出具的評審意見出具耕地破壞鑒定意見。依托專家評審及專業機構研究報告能夠提高國土部門在耕地破壞鑒定工作中的公正性，維護政府的公信力。

5.申請召開大連市查處國土資源違法案件聯席會議

根據《轉發最高人民法院行政審判庭關于如何計算土地違法行為追訴時效的答復的通知》要求，對非法占用土地的違法行為，在未恢復原狀之前，應視為繼續狀態，而追溯起效是從違法行為終了之日起計算，因此對于《辦法》前破壞耕地狀態一直未恢復的違法行為的理應查處。

對于發生在《辦法》之前及無前一年的土地變更調查成果可用的違法破壞耕地案件，可以根據《大連市查處國土資源違法案件聯席會議制度》，申請召開大連市查處國土資源違法案件聯席會議，會議中對涉及《辦法》之前的違法占地中涉及破壞耕地的案件能否按照《辦法》執行進行商討，并積極征詢市法院、市委政法委、市檢察院等部門意見。