耕地占補平衡發展趨勢與對策建議

文/遼寧省土地整理中心 李虹曄

耕地占補平衡發展趨勢與對策建議

文/遼寧省土地整理中心 李虹曄

一、占補平衡制度發展趨勢

1.拓展補充耕地途徑，實行耕地占補平衡“算大帳”

過去耕地占補平衡補充耕地渠道單一，主要通過開發未利用地補充建設占用耕地，隨著耕地后備資源數量銳減，一些地方為了開荒增地采取了上山、下灘、入海等方式，嚴重破壞生態環境，耕地質量也難以保證，甚至有些耕地開墾出來根本無法耕種，導致耕地占補平衡飽受詬病。2017年初，國家出臺重大舉措，拓寬補充耕地途徑，采取“算大帳”的辦法，把土地整治和高標準農田建設、城鄉建設用地增減掛鉤、歷史遺留工礦廢棄地復墾出的新增耕地，統籌用于占補平衡，以緩解后備資源不足的問題，使得補充耕地任務得以落實。

2.實施提質改造、補改結合，確保補充耕地數量質量

面臨我國耕地后備資源尤其是優質后備資源越來越缺乏的現狀，開墾補充同等質量的耕地和水田，許多地方都難以做到，為了緩解發展建設用地和保護耕地之間的矛盾，國家出臺提質改造、補改結合的改革措施，即在補足耕地數量的前提下，通過對現有耕地提質改造，以補充耕地與改造耕地相結合方式實現耕地占補平衡。它包含兩重含義，一是提質改造，二是補改結合。提質改造、補改結合打破耕地數量質量落實在同一地塊的思維局限，創造性地提出一種新的耕地占補平衡方式，既能保障經濟建設用地的需求，支持穩增長重點建設項目及時落地；同時又能落實好最嚴格的耕地保護制度，有利于耕地質量的保護和提升，確保補充耕地數量質量都能到位。

3.推行“備案制度”，運用信息化手段實現耕地占補平衡動態監管

所謂“備案制度”，就是補充耕地項目要將項目信息和坐標錄入農村土地整治監測監管系統備案，對補充耕地項目統一配號，“身份”識別，并在立項、實施、驗收等環節進行全程監管，項目驗收后，可用于耕地占補平衡的指標自動流入耕地占補平衡動態監管系統；當建設項目占用耕地需要補充耕地時，在用地審批環節，須在建設用地監管信息系統中備案，并在耕地占補平衡動態監管系統中掛鉤對應補充耕地項目，建設項目用地批準后，系統自動核銷補充耕地指標，該補充耕地指標不能再用于其他建設項目補充耕地。這樣依托于國土資源“一張圖”和綜合監管平臺，構建了占地和補地數據庫，運用信息化手段確保每一個建設項目占用耕地掛鉤不少于相應數量的補充耕地，達到耕地“占一補一”，實現耕地“占”、“補”數據化動態管理。同時利用實時、完整的耕地占補數據庫，實現耕地占補平衡動態監管。

4.推進建設占用耕地耕作層土壤剝離利用，確保優質耕地資源得到有效保護和利用

耕作層土壤是農業生產的物質基礎，是耕地的精華，失去了耕作層土壤，將永久失去耕地的糧食生產能力。往往建設項目占用優質耕地較為普遍，剝離建設占用耕地耕作層是十分必要的。當建設占用優質耕地時，通過工程手段對建設占用耕作層土壤進行剝離，將其覆蓋到中低產田改造、高標準農田建設、耕地開發、土地復墾等土地整治項目區，增加其耕作層厚度、改善土體構型、提高土壤養分水平。推進建設占用耕地耕作層土壤剝離利用有利于保護優質耕地資源，改善中低產田，增加有效耕地面積，提高糧食綜合生產能力，從而提高補充耕地質量。

5.耕地質量等別評價成果為耕地質量提供了可比的量化標準

如圖6所示，當冷凍時間小于2.9 h，漂燙時間小于4 min時，等高線較密集，表明在此范圍內，二者對馬鈴薯脆片標準化綜合得分影響較大。適當的冷凍時間和漂燙時間有利于樣品多孔性的形成，提高產品脆度，色澤和降低含油量，有利產品品質。

國土資源部2016年4月通過中國國土資源公報公布了第三期全國耕地質量等別調查評價成果。評價結果顯示，全國耕地評定為15個等別，1等耕地質量最好，15等最差，全國耕地質量平均等別為9.97等，耕地質量等別總體偏低。耕地質量等別調查成果使耕地質量有了統一可比的量化標準，成果在耕地占補平衡提質改造、補改結合、指標掛鉤抵頂等工作中的應用，可避免“占優補劣”的問題，對補充耕地質量的提升發揮著重要作用。

二、占補平衡工作面臨的新問題

1.占補平衡補充耕地來源復雜化，管理相對滯后

補充耕地途徑拓寬后，補充耕地來源不僅包括使用耕地開墾費或自行投資開發的新增耕地，還包括使用新增費或其他資金實施的土地整治、高標準農田建設、城鄉建設用地增減掛鉤、歷史遺留工礦廢棄地復墾出的新增耕地。補充耕地來源增加了，如何確認新增耕地數量、質量，如何與建設項目掛鉤等相應的配套管理制度還需及時完善。

2.新增費管理方式轉變，給項目資金管理帶來新的挑戰

新增費轉列為一般公共預算后，新增費分配使用的不確定性有所增加，今后各級財政用于高標準農田建設等土地整治項目資金分配使用將與任務完成情況掛鉤，連續兩年未用完的結轉資金，將按照有關規定由財政收回統籌使用；還有就是有一些地方沒有按照國家要求，及時在地方財政預算設立“土地整治專項”，導致新增費主渠道作用無法發揮。

3.新增耕地后續管護乏力

補充耕地項目建設完成后，新增耕地往往交給當地基層了事，不重視新增耕地是否有效耕種，缺乏對項目后續利用與跟蹤管理，部分新增耕地再次撂荒，也存在部分補充耕地耕種不到兩三年或者尚未用于占補平衡掛鉤就被建設占用，成為隱形的耕地流失。

三、對策和建議

1.完善補充耕地數量、質量認定，確保補充耕地數量質量

為了保證補充耕地數量和質量，保住耕地紅線，首先，要進一步完善高標準農田建設統一建設標準、統一上圖入庫、統一監管考核工作機制，加強新增耕地數量認定、及時完成新增耕地地類變更。其次，推進耕地質量調查評價與監測工作制度化、常態化，建立健全耕地質量和耕地產能評價制度，完善評價指標體系和評價方法，及時對新增耕地質量和產能進行評價，確保耕地占補質量相當。

2.整合多股資金，形成合力，為補充耕地提供資金保障

一是充分用好耕地開墾費。建議研究制定差別化的耕地開墾費收繳標準，考慮耕地后備資源、土地整治新增耕地成本、資源保護補償、后期管護費用和易地調劑指標價格等因素，區分占用耕地質量等別，確保收取的耕地開墾費和補充耕地成本相當。二是統籌整合各類資金。主動適應財政預算體制改革要求，逐級制定細化土地整治規劃，按照“以規劃定任務、以任務定資金”的原則，整合各類涉農資金，足額保證土地整治和高標準農田建設。三是鼓勵引導社會資金參與。鼓勵采取政府和社會資本合作（PPP）模式、以獎代補等方式，完善土地整治多元投入機制，引導農村集體組織、農民群眾和新型農業經營主體，根據土地整治規劃投資，或參與土地整治項目，多渠道落實耕地補充任務。

3.運用信息化手段，加強占補平衡項目全程實時監管

加強占補平衡項目全程實時管理，運用遙感監測、國土資源管理“一張圖”和實地檢查等綜合手段，在項目立項、實施、驗收、指標掛鉤抵頂等各個環節，規范運作，強化項目實施日常監管和施工監理，做好項目竣工驗收，保證補充耕地質量和數量，同時要加強補充耕地后期管護，確保補充耕地能夠耕種并不斷改善質量。