貴州省森林植被恢復費征收使用分析*

○貴州省林業基金管理站 劉 攀

貴州省森林植被恢復費征收使用分析*

○貴州省林業基金管理站
劉 攀

本文描述了“十二五”以來貴州省森林植被恢復費征收、分配和使用情況,總結取得的成效和亮點，分析了森林植被恢復費在征收、使用過程中存在的問題，并提出了加強森林植被恢復費管理的幾點意見。

貴州省 森林植被恢復費 征收分配 使用成效

一、森林植被恢復費征收分配情況

(一)林地征占用情況

“十二五”以來，貴州省充分發揮后發優勢，大力開展基礎設施項目建設，實現了縣縣通高速路、村村通公路，機場建設、高鐵建設如火如荼，城市規?？焖贁U大。同時，貴州省對林地征占用的規模也隨之增大。2011-2016年，貴州省林地征占用面積達到53.71萬畝，為2005-2010年間林地征占用面積25.49萬畝的兩倍多，林地征占用面積大幅增加。

(二)森林植被恢復費征收情況

“十二五”以來，貴州省共計征收森林植被恢復費28.56億元。按照《關于印發<貴州省森林植被恢復費征收使用管理規定>的通知》(黔財農[2007]114號)，所征收的28.56億元森林植被恢復費資金作為非稅收入直接上繳國庫。

(三)森林植被恢復費分配情況

貴州省征收的森林植被恢復費，由省級林業主管部門按照綜合預算改革要求，在編制第二年度部門預算時，將使用計劃納入部門預算進行統一編制。

貴州省森林植被恢復費每年按省、市(州)、縣(市、區、特區)三級財政 2 ∶2 ∶6的比例進行分配。2011-2016年省、市兩級林業主管部門各獲得5.11億元的森林植被恢復費使用權限，縣級林業主管部門獲得18.34億元的森林植被恢復費使用權限。森林植被恢復費的使用，由省級林業主管部門提出資金使用計劃，經省級財政主管部門審核后，按比例下達被征占用林地所在市(州)、縣(市、區、特區)級財政。

二、森林植被恢復費使用情況

(一)森林植被恢復費資金用途分析

1.營造林建設方面。森林植被恢復費資金主要用于經濟林、工業原料林、防護林等造林建設工作及部分低產低效林改造和森林撫育工作。2011-2016年，貴州省森林植被恢復費用于營造林的資金規模達到25.37億元，占森林植被恢復費總資金量的88.83%。

2.林區基礎設施建設方面。森林植被恢復費資金主要用于林區防火道路建設、森林巡護和日常管理設備配備、森林防火線、防火隔離帶、防火瞭望塔建設等林區基礎設施建設工作。2011-2016年，貴州省森林植被恢復費用于林區基礎設施建設等方面的資金規模達到1.98億元，占總資金的6.93%。

3.調查、設計等方面。2011-2016年，貴州省森林植被恢復費用于森林資源調查、林業規劃設計、林業宣傳培訓及檢查驗收等方面的資金規模達到1.21億元，占總資金的4.24%。

(二)森林植被恢復費使用成效分析

1.加快了森林資源增長速度。2011-2016年，貴州省通過森林植被恢復費的使用共完成營造林面積482.11萬畝(其中人工造林363.58萬畝，封山育林118.53萬畝)，完成補植補造面積22萬畝，完成森林撫育5.6萬畝。林地征占用與植被恢復比例為 1 ∶9，是植被恢復費征收使用規定“占一還一”要求的9倍。2011-2016年，通過森林植被恢復費造林建設項目的開展，森林面積凈增加428.4萬畝，使貴州省森林覆蓋率增長了1.6個百分點，森林植被恢復工作成效顯著。

2.推進了林業基礎設施建設步伐。2011-2016年，貴州省利用森林植被恢復費共新建和維修林業管護(管理)用房面積11.64萬m2，修建林區道路425 km，修建防火隔離帶(防火線)672 km，購置森林資源巡護管理用交通工具181輛(臺)，新建森林防火瞭望塔11座，建設完成森林防火視頻監控系統6套，完成5個單位森林資源管理林業信息化系統建設，此外還購置一大批森林資源管理辦公設備及專業器具。這些林業基礎設施的建設，有效地改善了基層森林資源巡防設施設備落后的狀況，對有效保護森林資源起到重要保障作用。

3.實現了林業特色產業發展。2011-2016年，通過森林植被恢復費資金的重點投入，完成核桃、刺梨、獼猴桃、油茶等經濟林基地建設263萬畝，完成松、杉、桉等木材儲備林建設76萬畝，貴州省林業特色優勢產業基地建設進度明顯加快，助推了林業產業規?；?。

4.摸清了林業資源家底。通過森林植被恢復費資金投入，先后完成了全省林地年度變更調查、濕地資源調查、林業有害生物普查、第四次森林資源二類調查、森林資源連續清查、古大珍稀植物和野生動植物調查等林業資源調查(普查)工作，摸清了林業資源的家底，為今后精準把脈林業生態建設創造了條件。

5.促進了林業扶貧攻堅工作。森林植被恢復費項目建設有效地推進了林業扶貧攻堅工作。以2016年為例，共計5.7萬人次參加了森林植被恢復費項目，人均獲得勞務收入2720元，其中建檔立卡貧困人口1.46萬人次，人均獲得勞務收入2316元。

三、森林植被恢復費管理使用亮點

(一)下放管理權限，實現因地管理

在利用森林植被恢復費開展植被恢復工作時，貴州省因地制宜，先后下放安順市、畢節市、黔東南州、黔南州、黔西南州等5個市(州)的森林植被恢復費項目實施方案審批權限，使得以上市(州)可以根據本地區林業生態建設的要求，結合本地區產業發展實際，有重點、有計劃地開展森林植被恢復，并將森林植被恢復費項目與扶貧開發、少數民族地區發展相結合，實現森林植被恢復費的生態、經濟、社會效益最大化。

(二)開展統分結合，確保建設成效

貴州省森林植被恢復費按省、市(州)、縣(市、區、特區)三級財政 2 ∶2 ∶6 的比例分配，這樣既確保了被征占用林地開展森林植被恢復所需要的建設資金，又能在省、市兩級對植被恢復費資金進行統籌使用。對生態環境脆弱需繼續開展造林綠化的地區和需要重點打造的林業產業進行資金傾斜，實行統分結合，實現區域一盤棋、效益最大化。

(三)開展區域協調，實現資源整合

通過省、市林業主管部門協調，毗鄰基層林業主管部門合作，貴州省林業主管部門在林業產業集中連片地區(如畢節市核桃產業集中連片地區、六盤水市的刺梨產業集中產區等)、生態環境脆弱流域(赤水河流域、北盤江流域等)、林業特色資源富集地區(百里杜鵑森林旅游區、烏蒙山旅游區等)以森林植被恢復費為支撐，開展資金、項目、資源整合，集中發展林業產業、集中開展生態修復、集中打造森林旅游，取得一定成效。

四、森林植被恢復費征收使用存在問題

(一)未批先占林地情況時有發生

近年來，貴州省采取一系列措施開展專項執法行動，通過清理、排查、整頓，依法查處了違法使用林地的行政、刑事案件，嚴厲打擊了違法使用林地行為，取得積極成效。但仍有個別市、縣級政府在招商引資項目建設工作中，因建設項目時間緊、任務重，加之政府給有關部門施壓，導致未批先占林地的情況發生。

(二)項目建設前期準備不充分

個別縣在森林植被恢復費項目建設前期，對土地、種苗、勞動力等準備不充分，造成方案編制不及時、項目不能落地、種苗調運困難、項目建設勞動力不足等情況時有發生，錯失造林有利時機，造成項目建設進度緩慢。

(三)項目實施方案編制不嚴謹

個別單位在開展森林植被恢復費建設項目編制時，未充分開展實地調查和廣泛征求農民意見，項目實施過程中出現了實際地類與方案不符、部分建設地點土地不能落實、建設樹種與農民生產意愿相沖突等情況，造成項目不能如期實施、建設地點和建設內容變更頻繁以及項目建設效益不能及時、充分發揮。

(四)后期管護不及時

部分林業建設單位存在重建設、輕管護的現象。營造林建設項目在工程實施完畢后、未達到成林標準前，因林業部門沒有很好地開展森林管護等工作，導致人畜破壞及因災受損嚴重。個別造林項目成活率低、達不到驗收要求，需要及時開展補植補造甚至重造。

(五)資金使用年限與項目建設期限不匹配

按照財政部門新的資金管理要求，資金使用超過2年將被財政部門收回。這與森林植被恢復費建設項目人工造林建設年限為3年，封山育林項目建設年限為5年的營造林建設要求不匹配。且林業建設資金多按照項目建設進度進行支付，造成項目建設未實施完畢、項目建設資金未全部支付完畢即被財政部門收回，影響了項目的實施進度和質量，造成部分建設項目無法驗收。

(六)森林植被恢復費效益不能充分發揮

部分森林植被恢復資金用于其他項目配套，影響森林植被恢復費資金使用效益。中央林業工程項目如農業綜合開發項目、森林防火相關建設項目等都需要地方財政配套20%資金，由于貴州省地方政府財力薄弱，為獲得中央項目支持，解決地方配套資金困局，只能用森林植被恢復費進行地方配套，沖減了森林植被恢復費單獨用于開展造林的資金比例，影響了資金使用效益。

五、意見和建議

(一)加大對非法征占用林地的查處力度

建議貴州省森林公安部門、森林資源管理等有關部門進一步采取措施，大力開展征占用林地執法專項行動，對違法征占用林地行為采取高壓態勢。通過清理、排查、整頓，依法查處違法使用林地的行政、刑事案件，嚴厲打擊違法使用林地行為，在社會中形成“要用先申請，批準再開工”的林地征占用意識，切實保護森林資源。

(二)切實加強森林植被恢復費項目的管理

1.切實做好項目建設前期準備工作。在項目建設前期，項目建設單位應加強土地準備、種苗儲備、勞動力資源評估等工作，為項目方案的及時編制和項目建設創造條件。

2.強化實施方案編制。項目建設法人單位要通過招投標等方式，委托資質合格、技術過硬、效率較高的規劃設計部門開展森林植被恢復費項目實施方案編制工作，并對造林地塊勘察、農民意見調查等方面作出詳細要求，確保編制的實施方案與項目建設實現無縫連接，以消除因實際地類與方案不符、部分建設地點土地不能落實、建設樹種與農民生產意愿相沖突等造成的項目建設地點、建設內容變更頻繁等問題，確保項目建設進度和成效。

3.加強建設項目后期管護?；鶎恿謽I主管部門要切實改變“重建設輕管護”的管理模式，強化營造林建設項目全程管理。造林建設實施完畢后，應及時將項目納入管護范圍并重點加強對未成林的管護，以防止人畜破壞，確保森林植被恢復費造林項目的建設成效。

(三)延長資金使用年限，確保造林成效

貴州省財政部門應從林業工程項目建設的特點和工作實際出發，將營造林建設資金使用年限由現在的2年調整為人工造林、封山育林資金使用年限分別為3年和5年，以使營造林項目資金與造林項目實施周期相一致，以確保項目的建設進度和質量，使項目建設成效最大化。

(四)建議國家取消對貴州林業建設項目配套要求

貴州省作為貧困程度深、財政實力弱、生態環境脆弱的欠發展省份，部分林業建設項目地方配套20%不僅造成了很大的地方財政負擔，削減了森林植被恢復費用于開展植被恢復的資金規模，也影響了開展林業生態建設的積極性。建議國家在下達中央項目時，取消對貴州林業20%地方配套的要求，以減輕地方財政壓力，提高森林植被恢復費用于植被恢復的成效。

責任編輯：姜洪云

*課題名稱：林業扶貧統計指標設置及統計學分析研究，課題號：黔林科合J字〔2016〕19號。

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