遼寧省棚改社區面臨的新問題及解決對策

◎劉玉梅

遼寧省棚改社區面臨的新問題及解決對策

◎劉玉梅

棚戶區是一種歷史現象，遼寧省棚戶區改造工程自2005年起至今已經有十多年時間，遼寧省棚改在取得成績的同時社區也出現了一些諸如棚改社區成為城市內新的貧民住區、棚改社區居民返貧現象嚴重、棚改社區逐漸被邊緣化等新的情況和問題，這些問題如果得不到及時有效的解決，勢必影響遼寧省的政治穩定和社會發展。基于此，本文提出了一系列的對策建議。

棚戶區 社區 新問題 對策

遼寧省作為中國老工業基地，曾經吸引了大批因遭受自然災害等原因無法謀生的外地農民工，他們當時的口號是“先生產后生活”，于是在工作場地邊搭建起十分簡易的平房以解決民工的臨時居住問題，結果他們一住就是幾十年。自2005年起，遼寧省率先啟動了棚戶區改造工程。到目前為止，已經基本完成了棚戶區的改造任務。據統計，遼寧省累計改造棚戶區2910萬平方米，改善了70.6萬戶、211.4萬棚戶區居民的居住條件。遼寧省在社區管理、城市規劃、土地使用、社會參與等方面積累了豐富且寶貴的經驗；在棚改社區治理方面形成了“政府推動、社區主導、市場運作、社會參與、居民自治”的創新運作模式，有效推動了地方經濟社會的協調發展，推動了新城區和基礎設施的建設。與此同時，最早的一批棚改社區自2005年改造起，距現在已歷經了十余年的時間，居民們居住條件得以改善的“幸福感”逐漸遠去，棚改社區也迎來了一些諸如棚改社區居民老齡化、生活成本逐年增加、房屋維護和維修資金沒有來源、棚改社區居民逐漸被邊緣化等一系列新問題。因此，解決棚改社區治理問題迫在眉睫。

一、遼寧棚改社區出現的新問題

1.棚改社區成為城市內新的貧民住區。棚改社區內的居民大多是棚戶區改造的回遷人員，大量的下崗工人、無業、失業人員集中于此。大多數的棚改社區居民自主就業的意識與能力比較弱，形成了特殊的貧困表現形式——“死要面子活受罪”，特別是“等靠要”的思想特別嚴重，缺乏市場意識，就業信息等著政府來發布，就業能力等著政府來培訓，生活保障和福利等著政府來提供。棚改社區居民雖有國家的最低生活保障，政府及社區也開展了大量的勞務培訓及就業幫扶，但也只能在一定程度上解決部分人的就業，無法滿足大量棚改社區居民的就業和生存需求。最早進行棚戶區改造工程的撫順市莫地社區共有3308戶8372人，其中75%的人口屬于月收入不足1500元的低收入群體，低保戶高達1000多戶。同樣經歷棚改的撫順市北厚社區居民具有“三多三低”的特點，即居民下崗多、特困戶多、老弱病殘多、文化素質低、人均收入低、就業能力弱。該社區共有3626戶10785人，其中低保戶605戶、低保邊緣戶195戶、各類殘疾人153名、下崗失業人員2729人，月收入不足1500元的低收入群體超過60%。棚改社區居民的貧困狀況實在令人擔憂，很多下崗職工家庭月總收入不足1000元，有的家庭甚至是夫妻雙下崗，這對他們的生活產生了重大影響。

2.棚改社區居民返貧現象嚴重，成為社會不穩定因素。棚改社區居民中，“4050”期的下崗職工占有極大比重。據統計，撫順市莫地社區就有800余人，北厚社區有近2000人之多，他們多是原撫順市礦務局、原撫順市鋁廠、鋼廠等單位的“大集體”工人。他們由于企業改制而倒閉或停產而被企業“遣散”回家。由于多方面的原因，他們沒有參與社會醫療保險、沒有采暖費補貼等社會福利，同時這部分群體的文化水平偏低、缺乏生存技術且在身體上又到了醫學診斷的“多發病”期的年齡，他們大多數患有如肺結核、糖尿病、骨瘤、心臟病等疾患，這無疑給他們原本質量不高的生活又雪上加霜，因此很多家庭因病致貧、返貧。他們沒有固定的收入來源，連基本的社會養老保險支出也無法負擔，很多到達退休年齡的人員也因不能繳納此前欠繳的養老保險金而無法辦理退休手續，享受退休金。

在聯合國人居署《貧民窟的挑戰——全球人類住區報告2003》中寫道：“犯罪與貧困通常是相伴出現的，城市中的貧民居住區就像是‘犯罪的溫床’，通常被認為是反制度、對抗文化的地區，并廣泛地支持各種非法行為；這些貧民居住區中缺少有效的法律和秩序；不受懲罰的邊緣行為泛濫。”雖然棚改社區的居民大都是原回遷戶，由于傳統的鄰里關系、上了年紀的人居多等原因，犯罪現象并不明顯，但也產生了一定的社會不穩定因素。貧困的生活容易激發人們的不滿，尤其是在收入分配不均的情況下，他們會通過一些方式或途徑發泄這種不滿。一部分女性在到了50歲退休年齡后選擇離婚，沒有離婚的也時常在家庭生活中對男性發泄不滿。部分中老年棚改社區男性居民沾染上酗酒惡習，借酒發泄對社會和家人的不滿，如酒后滋事、打架斗毆等都會增加社會的不穩定因素。

3.棚改社區正逐漸被邊緣化。遼寧大部分的棚改社區位置比較偏僻且規模過大，棚改社區的區位價值不高，遠離市中心。通過對遼寧省撫順市、本溪市、阜新市的調查發現，三城市的12個棚改社區中，3個社區位置較好，其余9個社區在城市邊緣區，并且基本是大規模的集中布局。由于遠離中心地帶，棚改社區內居民在就業機會、信息獲取、出行交通等方面都是不利的，也增加了其生活成本。同時，棚改社區居民在空間上的被邊緣化也加劇了社區居民在社會網絡中的被邊緣化，空間的改造并未使棚改社區中貧困的社區居民與社會的高中產階級進行融合，反而棚改社區居民與其他社區居民的差距越來越大。與此同時，大量的棚改社區居民開始通過讀書就業、婚嫁、追隨子女等方式離開棚改社區，導致棚改社區住房或空置或低價出售。但由于最初棚改住房因建設時間緊、工程規模大等原因，棚改社區住房普遍存在“先天不足”的問題，再加上棚戶區改造已經有十多年之久，大量的棚改住房出現了房屋漏水、外墻脫落、供暖設備老化、道路失修等問題，導致大量的棚改住房即使價格低也無人問津的現象。

二、遼寧省棚改社區治理的對策

1.2014 年，中央確定了精準扶貧的戰略，核心內容是做到“真扶貧、扶真貧”。就是要運用科學有效的方法和程序，針對不同的貧困地區、不同的致貧原因，采用精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。我們把這種模式導入到棚改社區中，即結合棚改社區的實際情況建立全功能扶貧體系，將棚改社區的改造與勞動密集型產業園區的建設相結合，以產業帶動棚改社區居民就業以克服貧困問題。與此同時，利用已有的公益性崗位、政府購買社會服務崗位等提升棚改社區內殘困人口的就業比重，做到定向式扶貧、精準扶貧。

2.針對棚改社區出現的一系列新問題，加強政策的持續性并增加政策的配套及創新。同時，還要保障相關的政策能夠得到切實的執行，使棚戶區改造這一項惠民政策取得效益最大化。如認真研究棚改社區內年紀較大的下崗退休人員的實際情況，制定政策對其進行醫療保險保障，可以適當的減免這一困難群體的采暖費用以降低生活成本。同時，通過金融機構制定專項金融產品，提供棚改住房的抵押貸款等服務，使其能夠通過貸款等方式實現退休，再利用退休金進行貸款返還等創新政策。

3.面對棚改社區逐漸被邊緣化的現狀，應不斷加強棚改社區公共服務配套設施的建設，努力提升棚改社區社會公共服務能力，以展示棚改社區的正面形象。同時，應設置專項的維修資金對棚改社區設施進行保養和維護，建立健全棚改社區生活服務及居住環境。

4.棚改社區組織管理者負責棚改社區內幾乎所有的工作和事務，而這項工作既瑣碎、復雜，又辛苦、重要。因此，應該切實提高棚改社區工作者的待遇，通過提高社區工作人員收入、增加社區組織事業編制、延遲社區工作人員退休年齡等措施，有效地激發和調動棚改社區工作人員的積極性，進一步提升棚改社區工作的服務水平。

（作者單位：遼寧公安司法管理干部學院）

責任編輯：宋 爽