關于黨內法規制度實施體系建設的思考和建議

張曉燕

(中共中央黨校黨的建設教研部,北京 100091)

關于黨內法規制度實施體系建設的思考和建議

張曉燕

(中共中央黨校黨的建設教研部,北京 100091)

全面從嚴治黨是黨的十八大以來黨中央抓黨的建設的鮮明主題，依規治黨是黨中央推進全面從嚴治黨的基本方略，注重黨內法規制定和執行并重是黨的十八大以來依規治黨的基本經驗。形成高效的黨內法規制度實施體系是黨中央提出到建黨一百周年時黨內法規制度建設的重要目標。黨內法規制度實施體系至少應當包括黨內法規發布制度、黨內法規學習教育制度、黨內法規解釋制度、黨內法規制度執行督查責任制和評估制度。要堅持目標導向和問題導向相結合，總結已有經驗，堅持黨的實事求是的思想路線和原則，善于發現問題，補齊短板，有針對性和富有成效地解決黨內法規制度實施理論和實踐中存在的突出問題。

黨內法規實施制度；實施制度體系；全面從嚴治黨

全面從嚴治黨是黨的十八大以來以習近平同志為核心的黨中央抓黨的建設的鮮明主題，依規治黨是黨中央推進全面從嚴治黨的基本方略，注重黨內法規制定和執行并重是黨的十八大以來依規治黨的基本經驗。形成高效的黨內法規制度實施體系是黨中央提出到建黨一百周年時黨內法規制度建設的重要目標。黨內法規實施制度體系，可以從廣義和狹義兩個角度來理解，從廣義上說，它包括黨內法規制度實施的所有制度要素，從狹義上說，它只關注和解決已經生效的黨內法規如何得到有效遵守和執行的制度體系建設，至于已經生效的黨內法規本身內容是否科學和完善及其對黨內法規執行的影響因素不在研究視野和范疇之內。這里，筆者僅從狹義的角度來思考。

黨內法規制度實施，實質上就是提高黨內法規的執行力，解決黨內法規“寫在紙上、說在嘴上、掛在墻上”的形式主義問題，讓廣大黨員特別是領導干部黨內法規意識明顯增強，黨規黨紀嚴于國法的要求有效落實，黨內法規制度得到嚴格遵守和執行，真正成為黨員干部的硬約束。黨內法規制度實施體系實質就是執行已經生效的黨內法規的一整套制度體系。換句話說，黨內法規制度實施體系本身也是一個制度體系，通過加強黨內法規制度實施體系建設，使已經生效的黨內法規制度得到貫徹、遵守和執行。黨內法規制度實施體系至少應當包括黨內法規發布制度、黨內法規學習教育制度、黨內法規解釋制度、黨內法規制度執行督查責任制和評估制度。要堅持目標導向和問題導向相結合，總結已有經驗，堅持黨的實事求是的思想路線和原則，善于發現問題，補齊短板，有針對性和富有成效地解決黨內法規制度實施理論和實踐中存在的突出問題。

一、建立健全黨內法規統一發布制度

黨內法規發布，是黨內法規制度實施理論的邏輯起點和實踐的第一個環節，也是全體黨員和黨員領導干部執行黨內法規的先決條件。黨內法規發布制度至少包括發布主體、發布形式、發布時間、發布平臺等制度在內，還涉及到黨內法規降密、解密制度創新問題。在此提出以下四點思考和建議：

1. 建議研究和明確哪些黨內法規適合和應當由中共中央辦公廳和省委(自治區、直轄市)辦公廳文件形式發布

從發布主體和形式上看，以往的實踐是黨內法規一般采用中共中央文件、中共中央辦公廳文件、中央紀律檢查委員會文件、中央各部門文件和省、自治區、直轄市黨委文件、黨委辦公廳文件的形式發布，并且寫入《中國共產黨黨內法規制定條例》之中，蘊含著“誰制定誰發布”的基本原則。可是，其中唯獨中共中央辦公廳、省(自治區、直轄市)黨委辦公廳不是黨內法規法規制定主體，卻是發布主體，因此，建議總結經驗，把實踐中已經清楚的適合和應當由中共中央辦公廳、省委(自治區、直轄市)辦公廳文件形式發布的那些黨內法規進行明示性規定。

2. 建議統籌考慮黨內法規執行效率和執行質量的關系

研究規劃和銜接協調黨內法規發布時間制度和生效施行時間制度，對于自發布之日起施行的黨內法規需要在黨內法規中直接明確規定發布日期，逐步實行黨內法規發布制度與生效制度分離并取消發布即生效的做法。

從以往黨內法規發布時間和生效時間的關系上看，存在兩種不同情況：

一是自發布之日起施行，即發布時間就是生效實施時間。比如《中國共產黨黨員權利保障條例》、《黨政領導干部選拔任用工作條例》、《中國共產黨黨校工作條例》、《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》等都屬于這種情況。可是，“發布之日”究竟是哪一天呢？這些條例里都沒有明確規定具體發布日期，通常人們在該條例發布時還能知道其具體發布時間，可是時間久了，就記不住究竟是何時發布的了，這不僅給理論研究者的研究工作帶來不便甚至造成困難，而且對執行黨內法規的各級黨組織和黨員領導干部來說，也是個模糊問題，特別是當遇到新舊之間規定不同，適用從新或從舊原則時對誰新誰舊都難以進行判斷或者作出判斷頗費周折的現實困擾。從提高黨內法規“立法技術”、確保黨內法規得到有效實施的角度，建議今后黨內法規制定和修改應當重視和解決這個問題，解決的辦法可以實行“三步走”策略。第一步是建議修改屬于“本條例自發布之日起施行”這種情況的黨內法規，改變過去“本條例自發布之日起施行”的籠統規定和做法，明確其發布具體時間(某年某月某日)，使得生效施行時間一目了然。第二步是對于今后新出臺的黨內法規，包括在推進全面從嚴治黨實踐中迫切需要制定的新的黨內法規，都應當在附則條文中直接明確規定其生效施行的具體時間。第三步是實行發布時間和生效施行時間適度分離制度，除特殊情況下需要“自頒布之日起施行”外，推廣和普及《中國共產黨廉潔自律準則》和《中國共產黨紀律處分條例》的做法和經驗，即一般在黨內法規發布和生效施行之間留出一段時間，通過黨內法規宣傳和學習，為正式生效實施后貫徹和執行黨內法規做好充分的輿論準備和思想組織準備，確保黨內法規實施和執行的質量。這樣做的好處還在于可以有效地防止和避免以往出現有的黨內法規生效時間早于發布時間的個別現象。

二是發布時間在前，生效實施時間在后，并在黨內法規里明確規定了生效實施的具體時間，但是具體時間欠缺規律性。比如《中國共產黨統一戰線工作條例》第四十六條規定“本條例自2015年5月18日起施行”；《中國共產黨黨組工作條例》第三十九條規定“本條例自2015年6月11日起施行”；《中國共產黨地方委員會工作條例》第三十三條規定“本條例自2015年12月25日起施行”等等。從提高規范性的角度上說，建議今后新出臺的黨內法規生效實施時間最好是從某年某月初或者月中起始生效施行，比如本條例從2017年4月1日起生效施行或者從2017年4月15日起生效施行。

3.關于建立健全黨內法規統一發布平臺的建議

建議建立“文件—文檔—文書”的“三文”權威發布平臺。在堅持誰制定就以誰的文件形式發布的基礎上，中央和地方黨內法規分別由指定權威網站(微信平臺)發布黨內法規文件的電子版(文檔)，由指定出版社印發黨內法規文件的單行本(文書)等。

4.關于做好黨內法規制度降密、解密工作的具體建議

做好黨內法規制度降密、解密工作，既是黨內法規發布制度迫切需要解決的一個重大現實問題，也是建立黨內法規學習教育制度和提高黨內法規執行力的必要條件和技術支持。這里提六點具體建議：

第一，貫徹落實黨內法規公開是原則、不公開是特例的基本原則。其依據是《中國共產黨黨內法規制定條例》第二十條規定：“黨內法規經批準后一般應當公開發布。”

第二，黨的中央組織制定和修改的黨章、準則、條例等黨內法規都能做到公開，需要降密、解密的主要集中在黨的中央組織和省(自治區、直轄市)黨委制定的規則、規定、辦法、細則及其規范性文件。

第三，實行新規新辦法、舊規舊政策，新制定和頒布黨內法規一般都應公開發布，歷史上黨中央制定的、至今仍不宜公開的個別黨內法規不進行解密工作，可以采取通過制定和頒布相關新的黨內法規生效后自動廢止舊規定的辦法穩妥地處理。

第四，對一些黨內法規適時降密、解密。特別是一些需要全黨和黨的基層組織普遍貫徹和執行的黨內規范性文件迫切需要降密和解密。

第五，對于特定群體比如黨內法規研究人員可以降密以便查閱相關規定開展研究工作。

第六，先行試點的黨內法規也應當發布。根據是《中國共產黨黨內法規制定條例》第二十四條的規定：“實際工作迫切需要但還不夠成熟的黨內法規，可先行試點，在實踐中完善后重新發布。”重新發布就意味著先行試點初始時需要發布，才有“在實踐中完善后重新發布”之說，比如《中國共產黨黨組工作條例(試行)》、《中國共產黨統一戰線工作條例(試行)》等等，這方面黨的中央組織制定的試行黨內法規發布的公開度高，但黨的中央工作部門有的先行試點黨內法規規定沒有公開發布，相比較而言，地方先行試點的黨內法規基本上都能公開發布，不設密級。而先行試點本身就是需要破解的熱點重點難點問題，黨內和社會各界都熱切關注和期盼試點做法和成效，以便學習借鑒和推廣，因此，建議解密黨的中央工作部門下發的先行試點黨內法規。

二、 建立健全黨內法規學習教育制度

在黨內進行黨內法規學習教育，使廣大黨員特別是領導干部增強遵守、執行黨內法規的意識。主要包括堅持黨章黨規學習教育常態化制度化，建立黨內法規宣講解讀制度，建立和規范互聯網黨內法規宣傳工作制度，做好黨內法規編輯出版工作，探索建立黨員領導干部任前黨內法規知識考試制度，將重要黨內法規納入法治宣傳規劃內容。

1. 把黨內法規學習教育常態化制度化

將黨內法規制度作為各級黨委(黨組)中心組學習重要內容，納入黨校、行政學院、干部學院必修課程。這是黨的十八大以來運用黨內法規推進全面從嚴治黨的一條寶貴經驗，需要繼續堅持。

2. 建立黨內法規宣講解讀制度

建議堅持誰制定誰宣講原則，完善黨員領導干部帶頭宣講制度，同時發揮理論工作者的宣講解讀作用。除了宣講新出臺黨內法規的重大意義外，還要講清楚和說明白黨內法規做出一些重點亮點規定的緣由和道理，幫助廣大黨員和領導干部準確地理解和掌握黨中央的“立法”精神和目的要求。發揮理論工作者用學術講政治和宣講解讀黨內法規的作用，為黨內法規宣講解讀提升理論分析高度和提供學理支撐。建議建立黨政領導干部和理論工作者黨內法規宣講解讀激勵機制。

3. 建立和規范互聯網黨內法規宣傳工作制度

2010年8月18日中共中央辦公廳印發的《關于建立黨委新聞發言人制度的意見》提出：要充分重視和大力發揮互聯網在黨委新聞宣傳工作中的積極作用，開設門戶網站或開辦專題網頁、開通電子信箱，拓展黨的聲音的傳播渠道，介紹黨的重大方針政策、重要規章制度。但是，許多網站在宣傳黨內法規方面存在很多問題，“有的中央部門網站公布黨內法規不及時、不系統、不全面；有的黨內法規欄目很不規范，有的將表彰、通知、解釋、文章、白皮書等也放在該欄目中，缺少最起碼的黨內法規常識；有的存在著黨內法規數量少、內容陳舊、更新滯后；有的‘黨內法規’欄目在網站中是二級目錄，有的是三級目錄、四級目錄，有的甚至沒有‘黨內法規’欄目；有關網站中‘黨內法規’欄目的尺寸大小、版面設計、欄目導航等差異較大，很邊緣化、不醒目，難以查找”*參閱張曉燕教授指導的中央黨校進修部省部級領導干部“黨的建設科學化”研究專題班(第56期)二組專題研究報告《完善黨內法規體系建設的思考》。。另外，有的部門作為某一領域條例一級的黨內法規執行主體在本部門門戶網站上都沒有任何相關信息、內容和欄目；有的重要部門根本就沒有網站，宣傳黨內法規不沾邊。特提出三點建議：

第一，建議由黨中央發文規定各級黨委和工作部門網站必須開設“黨內法規”專欄，黨章、準則、條例是“黨內法規”專欄的必有內容(黨內基礎主干法規)，尤其是本部門是黨內法規執行主體的黨內法規絕對不可缺位，其他內容可根據各級黨委和工作部門工作職責和部門特點自主選擇。

第二，建議學習和推廣中央紀委監察部網站做法和經驗。中央紀委監察部網站在欄目序列中第二項就是黨內法規欄目，點開黨內法規欄目后在頁面左側呈現分三大序列：第一序列是黨內法規，包括黨章、準則、條例、規則、規定、細則、辦法、規范性文件、解釋答復九類；第二序列是國家法律法規，包括憲法、法律、法律規范性文件、行政法規、部委規章、司法解釋、國際公約七類；第三序列是最常檢索的法規，呈現出的內容是《中國共產黨廉潔自律準則》、《中國共產黨紀律處分條例》、《中國共產黨章程》、《中國共產黨問責條例》、《中國共產黨巡視工作條例》等。這是一個帶有規律性的動態系統，這部分把黨內法規和國家法律法規統籌起來提供給大家，充分體現了習近平總書記對全國黨內法規工作會議所作出的依法治國和依規治黨、制度治黨統籌推進、一體建設的重要批示精神。在頁面右側呈現的《中國共產黨紀律檢查監督執紀工作規則(試行)》、《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》、《中國共產黨黨內監督條例》、《中國共產黨廉潔自律準則》、《中國共產黨紀律處分條例》等可以查閱的黨內法規內容。當然，若使欄目名稱和欄目內容相一致，可把目前的“黨內法規”欄目修改為“黨內法規和國家法律法規”欄目；考慮到黨內規范性文件的重要性和適用的廣泛性，可以單獨開設“黨內規范性文件”專欄。

第三，運用和宣傳人民網、中國共產黨新聞網“兩學一做”板塊里“黨內法規”資源庫。該欄目分五個時段公布了507件黨內法規和規范性文件(自1978年至今)，比較系統和全面地收錄了已經公開的黨內法規和規范性文件。其主要特點是按時間順序先后排序，包括已經廢止或失效的黨內法規和規范性文件，為研究黨內法規發展歷史和修訂變化提供原始文件支持。

4. 現行有效的黨內法規亟待及時編輯出版

做好黨內法規編輯出版工作，為廣大黨員和領導干部學、找、守、用黨內法規創造條件。長期以來，黨內法規編輯出版工作存在三個突出問題：一是缺少一套黨內法規匯編大全。中央有關部門編輯出版過《中國共產黨黨內法規選編》(1978年至2012年)四卷本，對于學習和研究黨內法規發揮了很好作用，但畢竟是選編。二是現行有效的黨內法規出版欠及時。有的黨內法規發布之后，及時出版單行本，但許多黨內法規制定之后，只發消息，沒有及時出版。一些出版社出版黨內法規周期較長，而且只是按時間順序出版了一個時期的黨內法規，沒有將現行有效的黨內法規及時出版。二是現行有效的黨內法規出版欠全面、欠科學分類。目前既缺乏現行有效、全面整體的黨內法規匯編(除反腐倡廉建設、組織建設外)，還缺乏分類科學的黨內法規匯編，更缺乏按省、市、縣、鄉鎮、村各級黨組織以及機關、企業(包括各類企業)、學校、社會組織等與各個層級、各個行業系統相適應的黨內法規以及黨內規范性文件匯編。因此，建議把黨內法規編輯出版工作納入年度國家哲學社會科學基金立項課題，鼓勵有關部門和黨內法規理論研究人員做好分類研究和編輯出版工作，編輯出版多種適合不同主體需要的黨內法規出版物，授權人民出版社、方正出版社、黨建讀物出版社、中央黨校出版社、法律出版社等編輯出版。

5. 探索建立黨員領導干部任前黨內法規知識考試制度

對新入學的學員在開學伊始進行黨的基本理論和基本知識測試，中青一班(省級后備干部班)和中青二班(正廳局級后備干部班)測試成績進入學員個人檔案，是中央黨校長期堅持的做法，實踐證明，這一舉措對喚醒黨員領導干部學習意識，激發他們學習熱情，效果很好。建議由中央組織部牽頭成立黨內法規知識考試中心，聘請相關工作部門領導和專家學者組成黨內法規知識考試考題題庫工作組，建立黨內法規知識測試考題題庫，嚴格遵守保密制度和保密紀律；測試內容堅持“三為主一兼顧”原則，即以黨章、準則和條例知識為主；堅持以中央紀委、中央各部門制定的黨內法規為主；堅持以生效黨內法規知識為主，適當兼顧地方性黨內法規知識。

6. 將重要黨內法規納入法治宣傳規劃內容

這是中國特色社會主義法治體系建設的內在要求，是按照習近平總書記給首屆全國黨內法規工作會議重要指示要求，將依規治黨和依法治國統籌規劃、一體建設的一項重要舉措，是我國社會主義法治宣傳的一項創新。

三、建立和完善黨內法規解釋制度

提高黨內法規執行力，是黨的十八大以來運用黨內法規推進全面從嚴治黨取得成效的一條重要經驗。執行黨內法規，需要對黨內法規內涵和精神理解準確，需要黨內法規解釋工作跟進。

1.建議盡快建立黨章解釋制度和工作機制

鑒于黨章在全面從嚴治黨中的重要地位和作用，貫徹黨的十八屆六中全會精神，繼續推進全面從嚴治黨向縱深發展，加強和規范黨內政治生活，執行黨的紀律，強化黨內監督和黨內問責，都必須以黨章為根本遵循和根本依據。建議研究和解決黨章解釋權歸屬問題，具體建議是在黨章條文后邊增加“附則”，明確規定黨章由黨的中央委員會負責解釋，同時建議制定《中央委員會工作條例》并在其中規定黨章解釋的相關工作機制。事實上，黨的十八屆四中全會《決定》提出加強黨內法規制度建設的一項重要任務是加大黨內法規解釋力度，黨章是最根本的黨內法規，建立黨章解釋制度和工作機制是題中應有之義。

第一，盡快研究和建立黨章解釋制度和工作機制。建立黨章解釋制度和工作機制，主要任務是確定黨章解釋的主體，明確黨章解釋的內容，確定黨章解釋原則，制定和規范黨章解釋工作程序。黨章解釋的內容主要包括對黨章規定內容含義的解釋，以及黨內其他法規是否同黨章相抵觸和相沖突的解釋。

第二，建立黨章解釋制度和工作機制是推進全面從嚴治黨向縱深發展的迫切需要。推進全面從嚴治黨必須以黨章為根本遵循和根本依據。黨的十八屆四中全會把黨內法規制度建設納入全面推進依法治國的總體布局之中，強調黨內法規既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障；強調中國共產黨依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨；強調黨章是最根本的黨內法規，把全黨必須一體嚴格遵行黨章作為加強黨內法規制度建設的三大任務的首要任務。黨的十八屆六中全會專題研究全面從嚴治黨問題，審議通過了《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例》兩部黨內法規，加強和規范黨內政治生活，強化黨內監督，是當前推進全面從嚴治黨的重要任務，依據黨章規定管黨治黨工作力度前所未有，準確解釋和精當把握黨章規定的內涵和精神，對于黨委(黨組)在履行主體責任和紀委在履行執紀監督問責工作至關重要。

第三，跟其他黨內法規的解釋工作相比，黨章解釋工作嚴重滯后，需要改變這種狀況。隨著黨內法規“立法技術”的進步，近十年來出臺的一些黨內法規都明確規定了由誰負責進行黨內法規解釋工作，比如，2014年1月中共中央印發的《中國共產黨黨政領導干部選拔任用條例》第七十條規定：“本條例由中共中央組織部負責解釋”；2016年1月1日生效的《中國共產黨紀律處分條例》第一百三十二條規定：“本條例由中央紀律檢查委員會負責解釋”；等等。可是，作為最根本的黨內法規的黨章由誰來負責解釋呢？現行黨章里沒有這方面的規定。

事實上，在中國共產黨黨章演變和發展的歷史中，曾經有過黨章解釋權明確規定的，這就是在中國共產黨第一部黨章(1922年黨的二大通過的黨章)中，曾經在附則里規定黨章由黨的中央執行委員會負責解釋。建議盡快建立黨章解釋制度和工作機制，最好能在這個問題上形成共識，在黨章條文正文的后邊增加一個附則，在附則里明確規定由黨的中央委員會對黨章進行解釋。

2.確定和規范黨章解釋工作的原則和程序

考慮到黨章解釋和黨章具有同等效力，黨章解釋影響重大，建立黨章解釋工作機制，應當確定有權機關在解釋黨章過程中必須遵循一定的原則。至于黨章解釋的具體程序， 可以參照《中國共產黨黨內法規制定條例》“適用與解釋”一章的相關規定，進行研究、調整和細化。要把黨章解釋工作程序和黨內法規備案審查制度結合起來統籌考慮。

3.完善黨內其他法規解釋制度和工作機制

關于黨內其他法規解釋問題，主要有兩種情況：一種是黨的十六大以來特別是十八大以來新制定和修訂的黨內法規大多數都在附則里用條文專門規定該黨內法規的解釋主體，另一種是黨的十五大以前制定和出臺的很多黨內法規沒有關于解釋權的相關規定。這里提出三點建議：

第一，盡快建立黨內法規解釋主體履行職責常態化工作機制。明確要求各個黨內法規的解釋主體做到搭建解釋平臺，暢通解釋渠道，規定解釋答復時限，有專門機構和人員負責進行黨內法規解釋工作，以滿足各級黨組織、廣大黨員、黨員領導干部在遵守和執行黨內法規實踐中遇到問題需要解釋的實際需求，并把解釋主體對黨內法規解釋情況納入工作考核指標體系之中，監督解釋主體擔當起黨內法規的解釋責任。

第二，盡快解密相關規定文件，為建立和完善黨內法規解釋工作創造必要條件。

第三，認真總結和借鑒推廣中央紀委負責解釋黨內法規的做法和經驗。黨的十八大以來，中央紀委認真履行黨內法規解釋職責，積極探索，效果很好。比如，近年來，中央紀委在《中國共產黨紀律處分條例》、《中國共產黨問責條例》等黨內法規制定修改和出臺之際，充分利用電視臺新聞發布會、中央紀委監察部網站、領導干部在黨校和行政學院等帶頭宣講黨內法規等活動和平臺，把黨內法規宣講制度和解釋制度結合起來，在宣講中就普遍關注和關心的熱點難點問題進行重點解釋，通過重點解釋達到解疑釋惑和宣講的目的。

四、強化黨內法規制度執行督查

堅決維護黨內法規制度的權威性和嚴肅性，要求黨內法規制度一經形成，就必須嚴格遵守，堅持黨規黨紀面前人人平等，執行黨內法規制度沒有例外。堅決糾正有令不行、有禁不止的各種行為，使黨內法規制度真正成為黨員領導干部行為的硬約束。這是提高黨內法規執行力，推進全面從嚴治黨的治本之策。因此，除了要求從各級領導機關和黨員領導干部做起，以身作則，以上率下，嚴格要求，帶頭尊規學規守規用規以外，還必須強化黨內法規執行情況監督檢查。

1. 建議實行黨章遵守和執行情況專項督查常態化制度化

“兩學一做”首先是學習黨章、遵守和執行黨章，進行黨內法規制度執行督查，首先要強化對黨章遵守和執行情況進行專項督查，因為黨章是全面從嚴治黨的根本遵循和根本依據，黨章是最根本的黨內法規，黨章遵守和執行不好，黨內其他法規也遵守和執行不了。因此，建議實行黨章遵守和執行情況專項督查常態化制度化，用專項督查制度為提高黨員、領導干部特別是高級領導干部的黨章意識和維護黨章權威性和嚴肅性提供制度保障。

2. 實行重要黨內法規制度實施情況定期督查和專項督查

所謂重要黨內法規，主要是指準則和條例等基礎主干黨內法規。

所謂定期，可以考慮中央和地方黨組織五年任期期限內至少督查一次。定期督查的主要內容包括《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》、《中國共產黨廉潔自律準則》、《中國共產黨地方委員會工作條例》、《中國共產黨紀律處分條例》、《中國共產黨黨內監督條例》、《黨政領導干部選拔任用條例》、《中國共產黨問責條例》等黨內法規。

所謂專項督查，主要是立足于黨的事業和黨的工作實際，結合全面從嚴治黨的任務和要求，對某一領域或某一方面的重點黨內法規執行情況進行專項督查。比如在換屆選舉年，可對《黨政領導干部選拔任用條例》執行情況進行專項督查。

3.實行黨內法規制度實施責任制

做到一級抓一級，層層抓落實。黨的各級組織按照有關規定加強對遵守、執行黨內法規情況的督促檢查，對黨內法規意識不強、不按黨內法規規定辦事的要及時提醒，對嚴重違反黨內法規規定的行為要堅決糾正。黨的各級紀律檢查機關要全面履行職責，切實履行維護黨章和黨內法規之責。黨規黨紀是對黨章的延伸和具體化，要用嚴明的紀律維護黨章權威和保障黨內法規的遵守和執行。

第一，建立黨委(黨組)切實履行對黨章和黨內其他法規遵守和執行責任制。

一是明確督查的主體。黨委(黨組)負主體責任，書記是第一責任人，黨委常委會委員(黨組成員)和黨委委員在職責范圍內履行監督職責。

二是明確督查的對象。主要包括：檢查同級紀委監督執紀問責工作情況；對黨委常委會委員(黨組成員)、黨委委員、同級紀委、黨的工作部門和直接領導的黨組織領導班子及其成員進行監督；對上級黨委、紀委工作提出意見和建議，開展監督。重點加強對黨組織主要負責人和關鍵崗位領導干部遵守黨內法規情況的監督。

三是明確督查的措施。除了采取日常管理監督、嚴格黨的組織生活、黨內談話制度(提醒談話和誡勉談話)、干部考察考核制度、述責述廉、領導干部個人有關事項報告制度、領導干部插手干預重大事項記錄制度等督查措施外，將黨內法規制度實施情況作為各級黨委督促檢查、巡視巡察的重要內容，對重要黨內法規制度實施情況開展定期督查、專項督查。監督檢查結果要在一定范圍內通報，必要時可在新聞媒體公布，接受社會監督。暢通黨員群眾對違規違紀、執規不嚴等行為的反映和檢舉渠道。加大責任追究和懲處力度，嚴肅查處違反和破壞黨內法規制度的行為。

第二，紀委切實履行維護黨章和黨內其他法規的職責。重點是維護黨章黨規、嚴明政治紀律政治規矩進行專責監督，主要履行派駐監督、早發現早報告、受理檢舉控告、把好干部選拔任用黨風廉政意見回復關、約談函詢、執紀審查、通報曝光等制度以及加強紀委自身建設等方面履行監督職責。強調落實紀律檢查工作雙重領導體制，強化上級紀委對下級紀委的領導。

第三，把紀律挺在前面，運用監督執紀“四種形態”。經常開展批評和自我批評、約談函詢，讓“紅紅臉、出出汗”成為常態；黨紀輕處分、組織調整成為違紀處理的大多數；黨紀重處分、重大職務調整的成為少數；嚴重違紀涉嫌違法立案審查的成為極少數。“四種形態”是從黨的歷史和管黨治黨實踐中總結出來的經驗做法，是全面從嚴治黨的具體舉措，體現了紀嚴于法、紀在法前、紀法分開的要求，貫徹了懲前毖后、治病救人的方針，深化了對“樹木”與“森林”關系的認識。在運用“四種形態”時，要始終扭住“常態”，合理把握“大多數”和“少數”，緊緊盯住“極少數”。

五、加強黨內法規備案審查

黨內法規備案審查，對于保證黨內法規和規范性文件同黨章、憲法和法律相一致，維護黨內法規制度體系的統一性和權威性，維護憲法和法律的權威性，都至關重要。加強黨內法規備案審查，既要嚴把黨內法規備案審查的程序關，更要嚴把黨內法規內容關，還涉及到黨內法規執行情況、實施效果評估制度和清理制度。

1.建議強化黨內法規合章性備案審查

按照《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》，目前已經建立了黨內法規備案審查制度。在此基礎上，突出黨內法規審查工作機構對備案的黨內法規是否違反黨章進行專項審查，對出臺的每一項黨內法規的合章性進行嚴格審查和把關，以有效解決黨章與黨內其他法規之間的矛盾沖突問題，也是以黨章為根本遵循和根本依據推進全面從嚴治黨的迫切需要。經審查確有黨內法規的規定違反黨章規定和精神，黨內法規審查工作機構經批準可以建議制定機關自行糾正，制定機關應當在30日內作出處理并反饋處理情況，逾期不作出處理的，黨內法規審查工作機構提出予以糾正或者撤銷的建議，報請中央決定。

2.建議擴大黨內法規備案審查的開放性

除了黨的內部系統按照《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》和其他有關規定的內部程序進行主動備案審查外，建議借鑒全國人大常委會法制工作委員會法規備案審查工作機構的做法和經驗。2005年，我國開始借鑒違憲審查制度，即全國人大常委會法制工作委員會專門設立了法規備案審查工作機構，負責法規的備案審查，該機構“對收到的一些公民、組織對有關法規、司法解釋提出的審查建議都進行了研究，提出了意見。同時，還有重點地對法規、司法解釋進行了主動審查工作。對經審查研究，認為法規、司法解釋存在與法律相抵觸問題的，提出了處理意見。對其中有些問題，還與制定機關溝通，共同研究解決方案。對不屬于法規、司法解釋審查的來信，區別情況，分別轉送給有關國家機關研究處理”*中央紀委監察部法規室：《全國紀檢監察法規工作理論研討座談會論文集》，北京：中國方正出版社，2005年版，第129頁。。受此啟發，黨內法規備案工作機構可以考慮進行制度創新。一是有重點地對黨內法規進行主動審查，對經審查研究，認為黨內法規存在與黨章、上位黨內法規相抵觸問題的，提出處理意見。對其中有些問題，還可與制定機關溝通，研究解決方案。對不屬于黨內法規的來信，區別情況，分別轉送給有關黨的機關和工作部門研究處理。二是把黨內法規解釋納入黨內法規備案審查對象范疇，因為黨內法規解釋跟黨內法規具有同等效力。三是搭建平臺，暢通渠道，接收黨員對有關黨內法規、解釋、規范性文件提出的審查建議，對其進行合章性、合規性審查并將審查結果及時進行回復反饋。

3.建立健全備案審查銜接聯動機制

《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》第十四條規定：“建立黨內法規和規范性文件備案審查與國家法規、規章和規范性文件備案審查銜接聯動機制。”黨的十八屆三中、四中全會反復強調要加大黨內法規備案審查力度，加強黨內法規和國家法律法規的銜接和協調。習近平總書記在給全國黨內法規工作會議所作的重要指示中強調依規治黨、制度治黨與依法治國統籌推進、一體建設。目前已經建立起黨內法規備案審查工作機構和國家法規備案審查機構聯席會議制度，需要總結經驗，有針對性地解決遇到的難點重點問題，在實踐中不斷健全和完善。

4.建立備案工作考核評價制度

堅持黨內法規制度建設和依規治黨的實際情況和目標要求相結合，可以考慮分階段分步驟進行。一是對黨內法規備案工作成績突出的單位和個人，按照有關規定予以表彰；二是制定黨內功勛榮譽表彰條例，適當擴大表彰對象覆蓋范圍，把在黨內法規備案工作甚至黨內法規制定、執行等方面作出突出貢獻者給予黨內榮譽表彰，激勵更多人積極投入黨內法規制度建設；三是對備案審查中發現的黨內法規和規范性文件存在的突出問題，可以在一定范圍內通報。

5.建立健全黨內法規執行情況、實施效果評估制度。對準則、條例等黨內重要法規，要適時進行評估。建議把黨內法規評估制度體系納入年度國家哲學社會科學基金重大課題項目并給予研究經費支持，鼓勵黨委工作部門和研究機構專家學者進行專題立項研究，并進行研究成果的實踐應用轉化。

[責任編輯：譚 建]

張曉燕，女，中共中央黨校黨的建設教研部教授、博士生導師。

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1002-3909(2017)03-0036-08