我國公務員考錄制度功能性定位審視

鄧 帥

(中共山東省委黨校校刊編輯部，山東 濟南 250103)

我國公務員考錄制度功能性定位審視

鄧 帥

(中共山東省委黨校校刊編輯部，山東 濟南 250103)

公務員考錄制度是我國政府人力資源管理的起點，是國家治理的重要環節。功能是一項制度建立的根本，由制度的功能性定位入手，通過歷史和現實的分析，可將我國公務員考錄制度的功能定位為政治性、社會性和管理性，并以此為依據對當前我國公務員考錄制度制定和執行過程中存在的各種錯位和缺位現象進行分析，同時提出相應的解決措施，從而一方面為這一研究領域提供一種全新與獨特的研究視角，另一方面對我國公務員管理工作提供政策支持。

公務員；考錄制度；功能性定位；錯位現象；現實舉措

公務員考錄制度是當前我國國家治理中的重要環節，其主要功能在于服務于國家治理需要。縱觀歷史，考錄作為國家人才引進的主渠道，在我國歷來發揮著重要的作用，從隋唐時期興盛的“科舉制度”，到孫中山先生設立“考試院”并創立“考試之法”，一直到新中國成立實行的“干部人事制度”以及當前的考錄制度，其都在服務于當時及當下條件下的國家治理需求。我們看到，建國初期我國實行的“干部人事制度”在很大程度上是為了適應當時人才緊缺的現狀，其功能在于如何在人才稀缺的情況下快速進行人才引進，這一制度在當時條件下為我國迅速站穩腳跟進行國家建設作出了巨大貢獻。當前在國家全力進行社會主義現代化建設的大環境下，公務員考錄制度作為政府重要和主要的人才引進機制，其功能性定位應該是什么，我們應該如何對其進行準確的定位，將是值得深入思考的問題。

一、公務員考錄制度的功能屬性

在我國古代，科舉制度是封建社會中政府進行人才選拔的重要手段，于明朝年間發生的由于會試錄取名額嚴重分布不均而導致的“南北榜”案，可以說是關于國家人才選拔制度功能性定位的經典案例。在這一案件中，唯成績論的程序正義最終被唯結果論的政治邏輯所取代，拋開其孰輕孰重的問題，我們看到，考錄這一制度形式并不僅僅具有其本身所與生俱來的選拔功能，還具有重要的政治功能與社會功能。當前我國實行的公務員考錄制度雖然脫離了當時的政治社會背景，但是其具有的政治性、社會性以及管理性這三大功能屬性仍然存在。

(一) 公務員考錄制度的政治性功能

政治錄用作為政治體系進行人才吸納的過程，是國家政治的重要組成部分。阿爾蒙德認為政治錄用具有兩種途徑，“其一是基于普遍或一般標準的途徑，如抽簽、選舉或者考試；其二是基于特殊標準的途徑，如從特定的族群或者部落挑選人員”*G．A．Almond and G．B．Powell, Comparative Politics: A Developmental Approach, Boston: Little Brown and Co, 1966 .。公務員考錄制度屬于其第一種途徑，它通過維持政治秩序的穩定性以及政治權威的合法性來展現其政治性功能。

1.開辟進入國家政治體系的正式渠道。政治體系運用政治權力，借助政治制度與機制進行國家政務管理。按照馬克思經濟基礎決定上層建筑，而上層建筑又將反作用于經濟基礎的觀點，國家政治對整個社會的作用不言而喻，維系政治體系的正常運轉成為國家政治的第一要務。“無論是在傳統社會還是現代社會，政治錄用功能都是政治體系所必須執行的基本的功能之一。當專門的政治角色出現之后，政治體系就必須設計一種機制來完成所需的政治角色的錄用工作，從而決定誰來掌握政治資源。”*龐立昕：《論科舉制度的政治錄用功能》，《山東行政學院山東省經濟管理干部學院學報》2006年第 2 期。歷史上，政治體系維持運轉的方式各有不同，英美兩國在政黨政治建立的初期運用“分肥制”來維系政治體系的穩定，每次選舉之后都要重新進行一次政治職位的分配，成為政治體系進行“新陳代謝”的主要方式，從而也成為一種得到認可的制度被固定下來；我國在封建社會時期實行的科舉制度，運用科舉考試的方式將政治精英由社會各階層選拔至政治體系內，從而開辟了一條穩固的政治錄用選拔機制，不但擴大了政治基礎，同時增強了政治穩定性。當前，我國實行的公務員考錄制度，給予人民群眾進入政權核心的權利，打通了進入政治體系的正式通道，從而形成了良好的政治氛圍；同時作為國家政治秩序的一部分，正式渠道的建立相對于非正式渠道而言更加穩固，影響力也更加顯著，從而也更有利于國家的政治穩定。

2.合法分配政治資源。政治資源是國家政治的必然要素，公務員考錄制度之所以具備政治資源的分配功能，可以由兩個方面來理解：一方面，居于考錄核心的公共職位屬于政治資源范疇；另一方面，考錄過程是公共職位分配過程。首先，政治資源是指“能夠使政治行為主體對政治客體發生作用，從而影響政治變遷、維護政治穩定、推動政治發展的實體性與規范性因素的總和”*虞崇勝、陳文新：《關于政治資源配置的理論思考》，《探索》2006年第2期。。根據表現形式，政治組織和政治權力是政治資源的重要組成部分，而公共職位的本質屬性決定了它是政治組織的基本元素，其必然就成為政治資源的一種；同時，政府部門的唯一性和職位數量的穩定性又決定了其緊缺性，這就將公共職位變成了一種稀缺的政治資源。其次，客觀上來講，組織的形成需要滿足兩方面的要件：一是組織主體，二是組織載體。就政府組織而言，組織主體是指公務員隊伍，而組織載體是指公共職位，只有公務員占據公共職位之后才能發揮組織作用。“公共職位作為政府組織的基本構成要素，具有很強的滲透力和分析力，在政府內部組織與人事體系中，職位是填充政府組織的基礎構件，一切官員都被固定在一個又一個特定的職位上。”*王振海：《公共職位的意義與效應——以公共管理理論為視角》，《國家行政學院學報》2012年第6期。因此，公務員考錄制度可以理解為對公共職位的填充，公務員考錄過程即為人職匹配過程，從而使每一次的考錄過程都是將政治資源在社會中的合法分配過程。

3.培養公民政治忠誠感。政治忠誠是國家政治穩定的重要條件，缺失政治忠誠將造成“公民公共意識缺乏、個人權利得不到保護、國家利益遭受損失”*劉靈、李磊：《論民主制度下的政治忠誠缺失及其對策》，《倫理學研究》2013年第 3 期。，最終導致政治混亂。因此，古往今來，政治忠誠從來都是國家選人用人的第一標準，統治階級采用這一標準遴選“可靠的人”*房寧：《科舉制與現代文官制度——科舉制的現代政治學詮釋》，《戰略與管理》1996年第6期。，以此來穩固其政治統治。在我國，中國共產黨領導下的公民政治忠誠表現為“忠誠于黨、忠誠于國家、忠誠于人民、忠誠于共產主義事業‘四個忠誠’的高度統一”*徐霞、邵銀波：《中國共產黨政治忠誠觀的科學內涵及其社會功能》，《學校黨建與思想教育》2012年第2期。。在治理實踐中，政治忠誠又具體表現為公民對黨和國家路線、方針、政策的積極認同和執行，公務員作為國家工作人員，作為國家政權的代表者和執行者，政治忠誠是其應該具備的第一要件。公務員考錄中，無論是從招錄的資格條件還是從考試的實質內容中，都深刻滲透著對政治忠誠的考察，而由目前考錄的形式來看，這無疑會在全社會范圍內造成對政治忠誠意識的強化效應，從而更加有利于政治穩定局面的形成。

(二) 公務員考錄制度的社會性功能

“政治錄用是國家政權體系與社會聯結的重要渠道，它表現為吸納社會精英進入政治權力機構的過程。”*房寧：《科舉制與現代文官制度——科舉制的現代政治學詮釋》，《戰略與管理》1996年第6期。公務員考錄制度作為一項面向全體公民的人才制度，對我國的社會結構、人才流向、國民教育以及全民就業等方面都具有重要影響。

1.塑造當前我國重要的社會流動機制。社會流動指的是“一個社會成員或社會群體，從一個社會階級或階層轉到另一個社會階級或階層，從一種社會地位轉向另一種社會地位，從一種職業向另一種職業轉變的過程”*何本方：《中國成人教育百科全書·社會歷史卷》，海口：海南出版社，1994年版，第534頁。。社會流動按流動的方向可以分為向上流動、向下流動以及水平流動三種方式，其中向上流動最能夠判斷社會的開放程度，從而成為衡量社會發展程度的重要標尺。在我國，由于歷史上遺留的人事制度的影響以及戶籍制度的阻礙，造成了在很長一段時間內，我國社會的向上流動渠道過于狹窄，機制建立缺乏科學性和合理性。公務員制度建立起來之后，考錄制度作為一種人才選拔制度，打破了代際流動的藩籬，加之戶籍制度的改革，每個中華人民共和國的合法公民都具有了通過努力改變自己命運的機會，越來越多的處于社會底層的人們通過這一途徑完成了社會角色和社會地位的轉變，從而實現了社會流動，促進了社會穩定。同時公務員錄取人員中具有農村戶口的人員呈現出平穩增長的趨勢，也是對其促進社會流動作用的有力回應。此一社會流動機制更重要的功能還在于，它打破了出身等先賦性因素的束縛，積極鼓勵人們發揮能力等后致因素的作用，從而營造全民積極向上的社會氛圍。

2.推動國民教育發展。公務員考錄制度對國民教育的推動作用主要體現在其對報考人員學歷條件的硬性規定。我國當前的公務員考錄制度在“揚棄的基礎之上延續了古代人才錄用中的多維度評價方法，重視錄用人員的‘德’與‘才’”*A．G．Walder，Li B．and D J．Treiman． Politics and Life Chances in a State Socialist Regime: Dual Career Paths into the Urban Chinese Elite，1949 to 1996．American Sociological Review, 2000, 65 (2).，其中“才”指的是勝任本職工作所應該具備的才能。縱觀古今中外，我們發現，無論何時，教育對人類的才能發展都具有巨大的推動作用。按照“精英政治”的觀點，國家政治體系由“精英階層”控制，而教育水平是現代社會評價其是否屬于“精英階層”的一個重要條件。以當前我國的國家公務員考錄為例，2016年國家公務員考錄擬招錄公務員職位15659個(包括參公人員)，在公布的職位表中，無一不要求學歷，其中最低標準為大專，要求大專及以上的職位為2092個，占比13.4%，其他86.6%的職位全部要求本科及以上，這充分說明了高等教育在當前公務員考錄中的重要作用。當然更為重要的是，公務員考錄中對教育程度的這種硬性要求造成了全社會對高等教育的重視，至少全國的青少年中有相當部分會受到影響，甚至是對高層次教育水平的追求，從而無形中推動了我國國民教育的發展。

3.提供就業機會，解決社會就業問題。公務員考錄制度對社會就業的貢獻主要在于，通過國家層面的制度和政策直接解決或間接影響社會人口的就業問題。就業問題是影響社會穩定和社會發展的大問題，其中“青年作為就業人群的主體，能否充分就業不僅事關經濟發展、 家庭和諧，而且嚴重影響到社會穩定”*袁金輝、劉琳娜：《基于社會穩定背景下的青年就業問題研究》，《北京行政學院學報》 2011 年第 4 期。。在我國，大學擴招之后大學畢業生的就業問題，直接關系到我國人才制度和教育制度的改革方向。公務員考錄制度每年舉行一次的制度形式，為人才提供了數以萬計的就業機會，一定程度上解決了社會就業問題。現實情況中，因“公考熱”而延伸出的“公考一族”以另外一種形式保持了社會的穩定。同時，公務員考錄制度在此一社會性功能中的另一層涵義在于，它利用自身的優勢打破了社會就業中的空間和地域問題，為人才提供了更為廣闊的就業前景(例如其中的“三支一扶”和大學生“村官”政策)，從而有利于社會的發展和進步。

(三) 公務員考錄制度的管理性功能

公務員考錄制度作為一種人才選拔制度，管理性功能是其具備的最基本功能，主要表現在為政府人力資源管理服務，保證政府機構高效運轉。

1.政府人力資源管理的重要基礎和保障。公務員考錄制度和黨政領導干部選拔制度，是當前我國政府人才選拔的兩條主要途徑，其中領導干部選拔制度目前來看還主要是從現有的公務員系列內部進行人員的選拔，因為我國建立的是“一套基于一般規則且層次分明的干部錄用和晉升體系。這種體系可以被視為一種階梯制: 即除了極少數特例之外，若要被錄用到更高級別的崗位上，必須達到一定的年齡標準并且具有相當的經驗和歷練， 以達到官階、年齡和歷練之間的相互匹配”*郝詩楠：《中西方政治錄用機制比較分析》，《嶺南學刊》 2015 年第 6 期。。所以，公務員考錄制度始終是政府人力資源管理的最初“入口”，直接關系到政府人力資源管理的整體質量。首先，公務員考錄質量是整個政府人力資源體系的基礎，具體而言，考錄質量較高，表明錄取人員的素質和能力較高，適應崗位的能力較強，說明整體政府人力資源系統的基礎較好；其次，按照我國政府人力資源的“金字塔”結構，初級公務員是領導干部的“備選庫”，只有在底層結構堅實、穩固的基礎之上才能夠選拔出優秀的人才來構筑更高層級，從而使得整個層級結構更加堅固，因此，考錄制度必然成為領導干部選拔的重要保障。

2.政府人力資源管理科學化、制度化的開端。我國公務員考錄制度的建立是伴隨著政府人事制度改革而進行的，建國以后考錄制度正式建立之前，我國實行的是“干部人事管理制度”，采取推薦選拔和統一分配的方式，到國家黨政機關工作的人員一般都是“一包三鐵”和“以工代干”人員，當然“他們中不乏優秀人才，但是由于人才選拔的視野過于狹窄，選拔的標準不夠客觀而且難以統一，選拔的程序過于簡單而且缺乏規范，不能保證選拔人員的質量，一些優質人才也因渠道不暢難于脫穎而出”*盧紹武：《歷史· 現狀· 展望——公務員錄用考試的回顧與思考》，《發展研究》2006年第9期。。20世紀80年代初，我國政府開始著手進行一系列的人事制度改革，在堅持“公平、公正、競爭、擇優”的原則下，逐步建立起以考試為手段的人才選拔方式。公務員考錄制度作為整個政府人力資源管理的開端，與以往的干部管理制度的最大區別就在于秉持科學的理念，同時輔以制度的形式，從而將我國政府人力資源管理引入到正規化、科學化、制度化的道路上來，為此后一系列的人力資源管理措施提供了堅實基礎和有力保障。

3.政府績效的重要保證。人是組織中的能動主體，任何組織績效的取得都離不開個人能力的發揮。“政府工作人員是政府管理活動的主體，所以對政府組織而言，擁有一支積極主動、盡職盡責、精明強干的公務員隊伍，是實現治理目標，提高工作效率的根本保證之一。”*徐雙敏：《政府績效的影響因素研究》，《行政論壇》2007年第6期。公務員考錄制度作為政府選人用人的基本制度，其資格審查、筆試、面試、考察、體檢等一系列環節，對報考人員各個方面的素質進行深入考察從而層層篩選，最終達到錄取優秀人才的目的。其中作為核心環節的面試，在近幾年中從形式改進、考官管理、試題選擇等眾多方面進行了深入改革，例如即興演講面試形式的采用、人職匹配面試理念的試行等，在確保面試效度的基礎上提高了人員選拔的質量，從而保證了整個政府人力資源的使用環境，為政府績效提供了重要保證。

二、 公務員考錄制度功能性缺位現象及其成因

公務員考錄制度作為一種為黨政機關選拔人才的全新的制度形式，建立時間較短，還存在一些不足，其中社會大眾、制度制定和執行部門以及招錄單位作為與此制度有緊密聯系的各方，普遍認為其制度效果存在一定的上升空間。究其原因，就在于他們缺少對公務員考錄制度功能的統籌定位，只看重自身需求，在實踐中出現了制度功能缺位現象。

(一) 社會大眾將公務員考錄作為自身就業的最優選擇

“公考熱”一直是近幾年社會大眾關注的重點，而每年的報考人數也成為衡量公考熱度的重要指標。以國家公務員報考為例，2010年到2016年7年間，報考人數分別為144萬、141萬、130萬、150萬、152萬、140.9萬、128.4萬，由數據可以看出，近幾年隨著國家相關政策的出臺，公考熱度貌似有所降溫，但是仔細分析便可發現，報考人數的減少伴隨著的是西部和偏遠山區職位數的增加。這說明就目前來看，公務員職位對社會大眾仍然具有巨大的職業吸引力，尤其是那些熱門職位。同時在對大學生擇業觀的一項調查中，32.78%的大學生將報考公務員作為第一選擇*黃鑫琰、余秀平：《當代大學生擇業觀的調查與研究——以武漢地區高校為例》，《湖北經濟學院學報(人文社會科學版)》2010年第12期。，在對其報考動機的調查中，報考者主觀動機方面受從眾心理影響，盲目跟風現象嚴重，而客觀方面工作穩定、 良好福利待遇、較高社會地位、工作強度較低對其吸引力最大*司曉悅、沃麗梅：《基于TPB的應屆本科生公務員影響因素研究》，《東北大學學報(社會科學版)》2014年第1期。。由此可以看出，大部分報考者只將公務員作為其職業選擇的最優選項，看到了其與其他工作相比的優勢，但卻極大地忽視了公務員職位本身所具有的政治忠誠、政治責任感等政治要求。

對造成上述現象的原因進行探查可以發現，除了上述報考者自身的因素之外，還有兩點值得引起注意：首先，公務員考錄政策宣傳不到位。在至今國家出臺的有關公務員考錄的一系列政策中，從來只明確其是一項黨政機關的人才選拔制度，對其政治功能提及較少，從而造成了“公務員考錄只是一項社會擇業途徑”的假象；其次，公務員考錄方式存在問題。考錄方式是決定報考者能否進入公務員系統的關鍵性要素，但是在當前的考錄方式中，對體現政治功能的要素不僅考察較少，而且往往考察效果不佳。《公務員錄用規定(試行)》中規定，考察環節要對報考者的政治思想、道德品質、遵紀守法、廉潔自律以及是否需要回避等方面的情況進行調查，實際的考察過程中往往出現“走過場”的現象，很少有報考者在這一環節遭到淘汰，這也就造成社會大眾對公務員職位應該承擔的政治責任以及制度的政治功能的忽視。

(二) 考錄政策制定部門視公務員考錄制度為宏觀社會結構調節政策

公務員考錄制度是國家人事部門制定的一項重要的人才制度，它所面對的對象是全社會，它所處的高度是國家層面，這也就決定了公平性首當其沖成為其第一要件。尤其在當前社會關注度如此之高、通信網絡聯系又如此發達的情況下，社會輿論的作用不可小覷，政策制定部門不得不對涉及公平性的問題“嚴防死守”，從而一定程度地造成了對科學性的侵害，并最終影響了管理性功能的發揮。例如在每年發布的招錄職位表中，很少能發現詳細的崗位職責說明，職位之間的要求基本相差不大，從而造成了錄取人員與職位之間的匹配度降低，直接影響每個具體崗位的工作效率的發揮。更為嚴重的一個現象是，為了防止對女性的歧視，一般的招考條件中不得規定性別要求，從而造成了錄取人員中女性的人數大大超多男性，造成部門人員結構不協調，實際工作的開展中存在或多或少的困難。同時，我國民族眾多，社會發展不均衡，在實際政策的制定過程中，缺少對少數民族人員的政策傾斜，加之少數民族地區經濟社會發展水平較低，最終造成了少數民族人員以及貧困地區人員的報考權利被相對剝奪。

進一步分析造成考錄政策忽視政治性和管理性功能的原因可以發現，首先，政策制定缺少全局性、戰略性和針對性，從而造成了政策實行初期及局部范圍內效果較好，但后期及大范圍施行后其矛盾和弊端就會逐漸暴露和顯現。例如招錄政策中的“兩年基層工作經歷”規定的實行，在最初可能解決了一定的社會就業問題，但是在實際應用中造成了錄取人員年齡偏大、兩地分居、男女比例失調等一系列問題，同時不同職位政策適應程度不同，搞“一刀切”，只能造成資源浪費；其次，政策制定部門與招錄部門之間缺乏及時有效的溝通，考錄制度的制定在涉及具體政策的制定時兩者之間溝通滯后失效，從而造成了政策執行起來存在困難；最后，考錄政策的制定與國家社會發展息息相關，當前社會結構不健全、貧富差距較大、社會流動渠道不暢通等一系列因素都造成了政策制定的首要因素就是考慮其社會功效，加之我國歷史上很長一段時間內公民自身政治意識的缺乏，造成了國家層面上對考錄制度政治性功能的忽視。

(三)招錄部門無力正確對待考錄制度功能

公務員招錄部門在整個考錄制度涉及的所有相關部門中屬于對其功能定位最為缺失的一個。首先，關于管理性功能，目前對經過考錄制度錄用的公務員的滿意度調查還不可知，可以找到的相關資料中顯示“直接上級對考錄公務員表示滿意的為40%，比較滿意的為52%，兩者的總和達到了92%”*陳輝：《公務員考錄制度實證研究——基于江蘇的分析》，《江蘇大學學報(社會科學版)》2013年第1期。。姑且不論其準確與否，單就其采用主觀調查的形式進行，就可以看出其調查結果雖能反映一定的問題，但準確程度要大打折扣，加之當前公務員考試方式的科學性不斷被質疑，我們可以判斷，招錄部門對與其自身利益密切相關的管理性功能已經無能為力了；其次，作為考錄政策的直接服務對象，對最基本的管理性功能都存在迫切需求，那么對于更為高層級的政治性和社會性功能，其需求只能更加急迫。

公務員招錄部門對考錄制度功能定位的缺失，在很大程度上與其喪失自主權有很大關系。我國實行全國統一的公務員考錄之前，各招錄部門在招錄人員時基本自己“說了算”，他們能夠根據崗位需要詳細規定招錄條件，招錄的人員與崗位的匹配度很高，當然也存在一些有違公平性原則的“蘿卜招聘”、“暗箱操作”等違法違規現象。伴隨著國家歷次以“公平”為第一原則的公考改革，招錄部門的自主權逐漸被回收，在招錄過程中除了提供基本的職位要求，他們不再有任何的話語權，處于極為被動的地位。當前我國黨政機關內部普遍存在著嚴重的人員結構不協調、年齡斷層拉大以及男女比例失調等問題，而這些問題對部門本身而言只有通過每年的公務員招錄來解決。然而在現有的政策規定下，他們很難通過招錄來達到解決上述問題的目的，更甚者可能會造成問題的進一步加劇。總之，招錄部門在考錄過程中“內憂外患”的現狀，直接導致了其對公務員考錄功能定位的“漠視”。

三、搞好公務員考錄制度功能定位的現實舉措

搞好功能定位是解決當前公務員考錄中出現的各種問題的關鍵，需要國家和社會通力合作，在意識形態引領、溝通機制建設、考錄制度完善以及保障機制構建等多個方面采取措施。

(一) 加強宏觀層面的意識形態引領作用，引導全社會對公務員考錄制度形成全面正確的認知

公務員考錄制度是一項涉及全社會的重要的人才制度，其實施范圍的廣泛性決定了國家需在宏觀層面加以重視；其與個人關系的緊密性決定了國家需加強思想構建及意識引領工作。首先，加大對公務員考錄制度功能的深入和細致研究，形成完善的思想理論。公務員制度的正式建立到目前為止還只有短短20年的歷史，我國有關公務員制度的研究還主要處于表象的“出現問題—解決問題”層面，對于更多涉及其深層次的根本性問題還沒有太多觸及，尤其是公務員制度的“中體西用”問題，是當前亟需解決的重要問題。因此，在進行了大量的表象研究之后，我們有必要加大深層次的理論探索，進行追根溯源的研究，為其在中國的“生根發芽”尋找更為適合的“土壤”和最佳的途徑，不僅給予重要的理論支持，而且也有利于相關改革措施的推行；同時，對于社會大眾，明確的制度功能定位能夠使其對政策的接受和擁護程度明顯增加，而且能夠增強自身的責任感和使命感，使其慎重決定自己是否適合進入國家機關工作，最終提高公務員考錄制度的整體效用。其次，強化關于公務員考錄制度功能的宣傳工作。在深入研究公務員考錄制度功能的基礎之上，加大宣傳力度，是在宏觀層面對社會大眾進行引導的重要途徑。目前來看，對于公務員考錄制度的社會性功能和管理性功能，社會大眾雖有一定程度的認知，但是缺少深層次的理解，而對于其政治性功能，則只看到其對自身有利的方面而忽略了其責任性和全局戰略性。因此，在國家層面要展開不同形式不同層次的宣傳和引導工作，詳細明確地對公務員考錄制度的功能定位進行闡述，尤其要強調公務員考錄制度對我國政治發展的重要作用，增強全社會的制度功能認知。最后，清除“官本位”思想，培養民眾正確的擇業觀與政治忠誠感。“官本位”思想對我國的影響已有幾千年的歷史，可謂根深蒂固，政治與利益之間的緊密關系給人們造成了“接近政治就能夠帶來利益”的假象，從而造成了民眾對于公務員職位存在一種天然的“誤解”。從本質上講，公務員就是一種職業，這種職業有著其內在的價值觀要求，其根本宗旨是為人民服務。因此，國家要著重培養其對公務員職位中蘊含的對黨和國家的責任感和為人民服務的使命感。

(二) 增強公務員考錄制度制定及執行過程中各個主體間的溝通

不同層級的國家機關是公務員考錄制度制定和運行的重要主體，其對公務員考錄制度功能的踐行程度直接關系著整個制度的運行效果。這里存在著兩個重要的方面：一方面，給予招錄部門一定的自主權，增強其主體性，提高公務員考錄制度的功效性。在公務員考錄制度中，招錄部門是整個制度運行中最中間和最關鍵的環節，它是連接政策與社會的重要角色。從服務的方向性上來講，招錄部門是整個制度的最終指向，錄取人員直接進入招錄部門進行工作；從管理的層次上來講，招錄職位所在層級是整個公務員隊伍培養和建設的最基礎層級，幾乎所有國家機關的領導干部都是由最低層級經過層層選拔而產生的，因此，招錄部門對公務員考錄制度不僅要具有一定的話語權，而且須具備一定的自主權。在實際運作中，招錄部門對于本部門招錄職位可以在一定范圍內限定崗位條件，當然條件的限定目的必須是為本部門的管理和工作服務，首先滿足制度的管理性功能，從而增加考錄制度的有效性。由一定程度上來講，只有從某項制度中受益，才能夠激發參與某項制度的積極性，從而最終有利于制度的運行。因此，只有首先滿足了公務員招錄部門對考錄制度管理性功能的理解，才能夠逐漸促使其對政治性和社會性功能的理解與支持，從而增加整個考錄制度的功能實現。另一方面，建立制度制定部門與招錄部門之間的溝通機制，增強對制度功能的理解和信任，減少制度推行的阻力，提高制度執行的效果。制度功能在整個制度的制定過程中起著“風向標”的作用，但是在制度的運行過程中，這種引領作用往往出現遺失或偏差，加之當前公務員考錄制度功能的不明確，上級部門對于某項政策措施的推行往往會造成下級部門對此項政策目的的猜測，從而使得制度運行效果不佳。因此，要建立政策制定部門與招錄部門之間的溝通機制，在公務員考錄制度相關政策的制定過程中，政策制定部門應進行充分的調查研究，不斷聽取招錄部門等基層部門的需求和意見，對于某項具體政策不搞“一刀切”；而招錄部門在積極反映自身的需要和制度運行過程中出現的問題的同時，應不斷增加對考錄制度的政治性和社會性功能的理解，不能只從本部門的立場和利益出發，而是要增加大局意識，為整個國家和社會服務。

(三) 提高公務員考錄的科學性，彰顯公務員考錄制度的積極作用

科學性是衡量公務員考錄制度是否具有選拔功效的重要因素，當前為防止社會大眾將公務員考試淪為單純“拼運氣”的手段，亟需提高考錄的科學性，從而彰顯考錄制度的積極作用。首先，加快進行公務員職位分類制度建設。職位分類通常是指根據職位的工作性質、責任輕重、難易程度和所需資格條件等進行分類，從而應用不同的管理手段和管理標準對人員進行管理，以提高管理效率的一種科學化管理方法。“職位分類是公務員管理的基礎，沒有科學的職位分類就沒有科學的公務員管理。”*竇澤秀、秦冬杰：《我國公務員職位分類制度的重新設計探討》，《南京社會科學》2001年第7期。當前我國對公務員職位分類制度的建設已經進行了大的類別和級別的劃分，但仍然需要在此基礎之上進行進一步的細化，從而最終落實每一個職位的詳細崗位描述，保證招錄人員能夠適應本工作的基礎之上，選拔出更加優秀的人員，從而較好完成考錄制度人才選拔的管理性功能。其次，優化考錄形式。考錄的質量和效率是考錄制度所有功能的基礎，而考錄形式是其重要因素，最終影響考錄制度功能的實現。對于當前公務員考錄制度中的筆試、面試以及考察環節，應采取不同的措施進行改進和優化：對于筆試環節，須進一步豐富出題形式，增加問題考察的針對性，適當增加心理動機因素的考察；對于面試環節，改變一成不變的結構化面試形式，增加面試考察要素，加強對面試考官的選拔、培訓、考核等一系列的管理措施；對于考察環節，要嚴格防止“走過場”現象，除了對擬錄用人員的檔案進行考察之外，要擴大考察范圍和拉長考察時間，尤其是在當前信息技術高度發達的情況下，要同時對其在朋友圈、論壇等社交平臺的言論進行考察。最后，完善考錄程序。考錄程序是保證考錄順利進行的有力手段，一方面需要不斷完善考錄的細微環節，確保在較短時間內的高工作效率，例如在面試過程中的考官抽簽環節，可以借助先進的計算機技術代替考官的“親力親為”以減輕考官精力的消耗，從而提高工作效率；另一方面要加強監督，在不斷完善相關法律法規的基礎上加大監督力度，擴大監督主體，延展監督范圍，明確監督責任，建立訴訟和懲處機制，對公務員考錄的整體過程做到全方位“無死角”監督。

(四)加強支持和保障制度建設，保證考錄制度功能的正確定位和積極發揮

公務員考錄制度并不是孤立存在的，而是存在于整個的政府管理體系之中，其功能的正確定位和有效發揮也只有依靠其他管理制度的支持與配合才能夠最終達到最佳狀態。其中，公務員考錄制度作為整個政府人才戰略的起點，尤其是面對如此眾多的報考者，加強政府的人才儲備功能和建立政府長期人才戰略規劃，對于公眾更好地理解考錄制度的各項功能具有正面的積極效應。

首先，構建政府人才儲備制度。能否錄取到高素質的人才，是公務員考錄制度是否發揮作用的基本評價指標，而高素質人才并不是一個具有明確標準的概念，它沒有上限，很可能還存在“水漲船高”的現象，他與報考者的人數沒有直接關系，而與報考者本身的素質水平關系巨大。在當前形勢下，公務員身份所帶來的各種福利條件在逐漸減少和消失，而其他社會組織相應的優勢條件在不斷提高，這就直接導致了公務員職位對潛在的高素質人才的吸引力在不斷下降。加之各種社會偶然因素的影響，導致每年報考人員的素質水平參差不齊、相差很大。在這種情況下，有必要根據政府未來發展需要建立人才儲備制度，把符合要求的高潛質人才納入到政府人力資源系統中，一方面為“政府工作提供充足的人力資源，又可以避免關鍵崗位人事變動或者人才流失對組織造成的損害，還可以起到優化政府人員結構的作用”*吳小云、楊國慶：《地方政府人才儲備制度建設的原則與步驟》，《經濟導刊》2012年第6期。；另一方面人才儲備制度的建立在一定程度上提高了高素質人才的獲取率，增加了錄取人數，從而有助于鼓舞社會大眾對考錄的信心，促進考錄制度功能的普及。

其次，建立政府長期人才戰略規劃。戰略性是當前政府人力資源管理中一項極其重要的管理原則，“政府戰略性人力資源管理理念倡導依據不同職類、職種和職層公職人員的核心能力架構要求和獨特性質，以多樣化、彈性化和差異化的方式對組織人力資源進行開發、管理，以突出各類人力資源對組織貢獻的特有價值，增強政府組織人才的整體能力”*孫柏瑛：《政府人力資源的戰略管理時代》，《探索》2006年第5期。。其中長期人才戰略規劃是政府戰略性人力資源管理的重要內容，它為后者制定框架并提供方向性的指導。公務員考錄制度作為政府人力資源管理的基礎和起點，其功能的發揮與政府長期的人才戰略規劃息息相關，因為雖然從表面上看考錄制度與培訓、考核等管理制度存在著功能獨立性，但是進行深層分析后會發現，考錄制度功能的高效率發揮離不開其他相關制度的支持。簡單來講，如果招錄到適合崗位的高素質人才代表考錄制度功能發揮優越，那么短時間內相應人才的流失可能就會在很大程度上對考錄制度的功能進行折損；反之，如果建立了長期的人才戰略規劃，對招錄人才具備一個長期的成長和開發計劃，那么對考錄制度的功能發揮一定程度上就是一種保證，畢竟在整個的政府管理體系中，晉升是其中最為關鍵和重要的人才吸引要素。

[責任編輯：裴傳永]

本文系全省黨校系統科研項目“山東省公務員考錄中職位設置科學性研究”(項目編號：2016sh012)的階段性成果。

鄧 帥，女，政治學博士，中共山東省委黨校校刊編輯部講師，研究方向為政府治理。

D035.2

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1002-3909(2017)03-0129-08