縣級行政事業(yè)單位內(nèi)部控制研究
——基于湖北省南漳縣財政系統(tǒng)的分析

●湖北省南漳縣財政局課題組

縣級行政事業(yè)單位內(nèi)部控制研究
——基于湖北省南漳縣財政系統(tǒng)的分析

●湖北省南漳縣財政局課題組

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指為保證各項經(jīng)濟事項的效率和效果，規(guī)避管理風(fēng)險，貫徹落實國家政策，有效履行公共受托責(zé)任而制定的操作流程、管理方法和控制措施。本文以南漳縣財政系統(tǒng)建立內(nèi)部控制制度為切入點，在總結(jié)該縣在內(nèi)部控制制度建設(shè)方面的主要做法，和對內(nèi)部控制制度存在的問題進行認真分析的基礎(chǔ)上，提出了完善縣級行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)方面的對策和建議。

行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制 機制研究

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指為保證各項經(jīng)濟事項的效率和效果，規(guī)避管理風(fēng)險，貫徹落實國家政策，有效履行公共受托責(zé)任而制定的操作流程、管理方法和控制措施的總稱。2012年11月至2016 年6月，財政部相繼高密度地發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》、《關(guān)于加強財政內(nèi)部控制工作的若干意見》、《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》等一系列文件，旨在全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)，規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)濟和業(yè)務(wù)活動，強化對內(nèi)部權(quán)力運行的制約，防止內(nèi)部權(quán)力濫用，建立健全科學(xué)高效的制約和監(jiān)督體系，促進單位公共服務(wù)效能和內(nèi)部治理水平不斷提高，從而為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定堅實的基礎(chǔ)、提供有力的支撐。

湖北省南漳縣以此為契機，在現(xiàn)有行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的基礎(chǔ)上，以目標為導(dǎo)向，促進內(nèi)部控制制度標準化、公開化；以問題為導(dǎo)向，促進內(nèi)部控制制度精細化、規(guī)范化；以創(chuàng)新為導(dǎo)向，促進內(nèi)部控制制度科學(xué)化、績效化。本文以南漳縣財政系統(tǒng)建立內(nèi)部控制制度為切入點，一方面總結(jié)了該縣在內(nèi)部控制制度建設(shè)方面的主要做法，指出了存在的問題，并提出了縣級行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)方面的對策和建議，旨在為縣級行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系建設(shè)與完善，提供一些有益借鑒。

一、南漳縣部門預(yù)算內(nèi)部控制制度

建立科學(xué)規(guī)范的內(nèi)部控制制度是一項龐大而繁雜的系統(tǒng)工程。為了有效防控風(fēng)險，提高決策的規(guī)范性、科學(xué)性和準確性，南漳縣在內(nèi)部控制方面不斷探索、總結(jié)和完善，建立了法律風(fēng)險內(nèi)部控制、政策制定風(fēng)險內(nèi)部控制、預(yù)算編制風(fēng)險內(nèi)部控制、財政國庫預(yù)算執(zhí)行風(fēng)險內(nèi)部控制、崗位利益沖突風(fēng)險內(nèi)部控制、機關(guān)運轉(zhuǎn)風(fēng)險內(nèi)部控制、公共關(guān)系風(fēng)險內(nèi)部控制、信息系統(tǒng)管理內(nèi)部控制等比較完善的行政事業(yè)單位風(fēng)險防范內(nèi)部控制體系架構(gòu)，整個內(nèi)部控制制度共八大專項。僅擇取南漳縣 “部門預(yù)算管理內(nèi)部控制制度”中“一般公共預(yù)算”部分，闡述建立行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的基本流程和風(fēng)險控制。

（一）一般公共預(yù)算基礎(chǔ)管理構(gòu)成

預(yù)算管理內(nèi)部控制風(fēng)險主要包括：五年規(guī)劃綱要和中期財政規(guī)劃、一般公共預(yù)算收入及債務(wù)預(yù)算、一般公共預(yù)算部門預(yù)算、一般公共預(yù)算政府專項資金預(yù)算、一般公共預(yù)算轉(zhuǎn)移支付預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算、預(yù)算績效管理、支出預(yù)算批復(fù)下達等十二個方面。

一般公共預(yù)算基礎(chǔ)管理內(nèi)部控制機構(gòu)構(gòu)成，包括參與一般公共預(yù)算、社會保險基金預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算編制相關(guān)的局內(nèi)科室、單位，包括法規(guī)科、預(yù)算科（編審中心）、國庫科（國庫收付局）、各支出預(yù)算管理科、政府采購辦、財政監(jiān)督局、非稅收入管理局、國有資產(chǎn)管理局、財政投資評審中心和信息中心等。

內(nèi)部控制制度的關(guān)鍵崗位，各支出預(yù)算管理科室包括：行政政法科、教科文科、經(jīng)濟建設(shè)科、農(nóng)業(yè)科、社會保障科、企業(yè)科、商貿(mào)科、綜合科、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室、農(nóng)村綜改辦等科室(辦)。法規(guī)稅政科、預(yù)算科（編審中心）、金融科、債務(wù)辦等科室管理專項支出或聯(lián)系對口部門，履行支出預(yù)算管理科室職責(zé)。

（二）一般公共預(yù)算部門預(yù)算風(fēng)險甄別與篩選

主要包括：缺乏基礎(chǔ)資料支撐，或者基礎(chǔ)資料信息不真實、不準確，影響預(yù)算編制的質(zhì)量；基本支出定額標準體系不健全，導(dǎo)致基本支出預(yù)算安排不合理；預(yù)算項目設(shè)立不規(guī)范、不科學(xué)，導(dǎo)致項目瑣碎細雜，項目之間交叉重復(fù)；項目支出可行性研究不夠，未按要求開展項目評審，缺乏或未應(yīng)用項目支出定額標準，導(dǎo)致項目支出預(yù)算編制不科學(xué)或無法執(zhí)行；預(yù)算編制未按要求優(yōu)先保障重點支出，也未嚴格控制一般性支出；預(yù)算編制不細化，未按要求編制到具體執(zhí)行單位和具體項目，或未按功能分類、經(jīng)濟分類編制預(yù)算，待分配項目預(yù)算規(guī)模過大；預(yù)算編制未整合相關(guān)項目支出；未按要求編制政府采購預(yù)算；資產(chǎn)配置標準不健全、配置管理不規(guī)范，編制和審核新增資產(chǎn)配置預(yù)算未綜合考慮單位資產(chǎn)存量和使用情況；基本建設(shè)類、維修修繕類項目未按要求開展項目投資評審，導(dǎo)致項目支出預(yù)算編制不科學(xué)或鋪張浪費。如：預(yù)算審核報批環(huán)節(jié)具體風(fēng)險類型，見表1。

表1預(yù)算審核報批環(huán)節(jié)具體風(fēng)險類型

風(fēng)險甄別與篩選之后則是防控措施。預(yù)算科（編審中心）結(jié)合表1提示的風(fēng)險點匯總審核支出預(yù)算管理科室建議數(shù)。當(dāng)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險時，預(yù)算科（編審中心）應(yīng)加強與支出預(yù)算管理科室的溝通，爭取達成一致意見，并相應(yīng)進行調(diào)整。支出預(yù)算管理科室應(yīng)積極配合預(yù)算科（編審中心）審核工作，做好相關(guān)解釋說明工作。預(yù)算科（編審中心）在匯總審核基礎(chǔ)上，根據(jù)年度經(jīng)濟社會發(fā)展目標、國家宏觀調(diào)控總體要求和跨年度預(yù)算平衡的需要，參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況和本年度收支預(yù)測，研究提出縣本級支出分單位預(yù)算控制數(shù)，按程序報批。

（三）一般公共預(yù)算部門預(yù)算流程控制

部門預(yù)算編制按照預(yù)算編制布置→部門申報→支出預(yù)算管理科室審核→預(yù)算科（編審中心）審核報批→部門預(yù)算控制數(shù)下達→部門預(yù)算控制數(shù)調(diào)整→部門編報草案→審核上報等環(huán)節(jié)和流程加強節(jié)點控制。

圖1一般公共預(yù)算部門預(yù)算流程控制

二、南漳縣建立內(nèi)部控制制度的主要做法

南漳縣現(xiàn)有行政事業(yè)單位496個(包括11個鄉(xiāng)鎮(zhèn))，2015年實現(xiàn)財政總收入14億元，財政總支出47億元，加強全縣行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的任務(wù)繁重而艱巨。特別是在當(dāng)前民生政策投入加力，財政收支矛盾凸顯，管理職責(zé)加大的情況下，積極創(chuàng)新行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)，對推進財政改革，加強財政管理科學(xué)化、精細化管理，全面規(guī)范部門單位理財行為，著力防范可能產(chǎn)生的重大風(fēng)險，具有特別重要的意義。南漳縣財政部門在建立和完善內(nèi)部控制制度組織架構(gòu)的基礎(chǔ)上，下大力氣推進內(nèi)控制度建設(shè)，創(chuàng)新方式方法，未雨綢繆，強化對全具行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的指導(dǎo)和實施，努力探索出了一條符合基層實際，具有南漳特色，適宜普及推廣的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度，并取得了階段性結(jié)果。

(一)明確建立內(nèi)部控制制度的指導(dǎo)思想和原則

加強財政部門內(nèi)部控制建設(shè)，是落實黨的十八屆四中全會提出的建設(shè)法治政府的客觀要求，是深化財稅體制改革、優(yōu)化財政治理、推進依法理財?shù)闹匾獌?nèi)容和手段，也是從源頭上落實黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任和貫徹 《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》和《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》的重要抓手，對于建立健全權(quán)力運行的制約和監(jiān)督機制、減少自由裁量權(quán)、限制公共權(quán)力濫用、有效避免財政政策制定和資金分配過程中的行政風(fēng)險、法律風(fēng)險與廉政風(fēng)險等方面具有重要意義。

南漳縣財政部門在遵循全面推進、科學(xué)規(guī)劃、問題導(dǎo)向、共同治理的前提下，一是堅持指導(dǎo)性，普適性。把內(nèi)部控制貫穿單位經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，成為決策、執(zhí)行和監(jiān)督自覺行為和常規(guī)動作，成為規(guī)范自身、建立了具有指導(dǎo)所屬行政事業(yè)單位的具有普遍適用的操作流程。二是堅持現(xiàn)實性、基礎(chǔ)性。以“問題為導(dǎo)向”，緊密結(jié)合行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實際情況，防止與內(nèi)部管理、職責(zé)分工、業(yè)務(wù)流程等相脫節(jié)，立足解決行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的長期沒有解決的問題。三是堅持科學(xué)性、前瞻性。內(nèi)部控制制度在遵循有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)定的前提下，隨著外部環(huán)境的變化、單位經(jīng)濟活動的調(diào)整和管理要求的提高，不斷修訂和完善內(nèi)部控制制度，不僅具有剛性，還要具有延展性。

(二)成立高效運作的內(nèi)部控制管理機構(gòu)

一是成立內(nèi)控委員會。由局黨組書記、局長任主任，其他局黨組成員為副主任，各科（室）、單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所主要負責(zé)人任內(nèi)控委員。其職責(zé)包括：負責(zé)確立財政內(nèi)部控制政策、審定重大風(fēng)險和重要業(yè)務(wù)流程的管理制度及內(nèi)控機制，部署內(nèi)部控制的重大事項和管理措施等。二是成立內(nèi)控辦。內(nèi)控辦設(shè)財政監(jiān)督局，內(nèi)控辦的日常工作專班組成包括：辦公室、法規(guī)科、預(yù)算科、國庫科、收付局、紀檢組等。其職責(zé)包括：牽頭擬訂內(nèi)部控制操作規(guī)程與工作流程。組織對專項風(fēng)險管理辦法和內(nèi)部控制存在的問題進行研究，提出處理意見并向內(nèi)控委報告。對風(fēng)險事件進行調(diào)查，提出解決方案并督促落實。建立有效的溝通協(xié)調(diào)機制，組織對內(nèi)部控制存在的問題進行研究并制定解決方案等。

（三）建立以“六法一條例”為支柱的內(nèi)部控制制度

行政事業(yè)單位的經(jīng)濟活動合法合規(guī)是單位有效改造職能的前提，合理保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度最基本的目標。南漳縣財政局以《會計法》、《預(yù)算法》、《政府采購法》、《招投標法》、《審計法》、《合同法》和《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》“六法一條例”為支柱，建立了法律風(fēng)險內(nèi)部控制、政策制定風(fēng)險內(nèi)部控制、預(yù)算編制風(fēng)險內(nèi)部控制、財政國庫預(yù)算執(zhí)行風(fēng)險內(nèi)部控制、崗位利益沖突風(fēng)險內(nèi)部控制、機關(guān)運轉(zhuǎn)風(fēng)險內(nèi)部控制、公共關(guān)系風(fēng)險內(nèi)部控制等財政系統(tǒng)內(nèi)部控制制度。通過制度制定，明確實施措施和執(zhí)行程序，保證單位的經(jīng)濟活動在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)進行，符合有關(guān)預(yù)算管理、財政國庫管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目管理、會計管理等方面的法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)定，避免違法違規(guī)行為的發(fā)生。

圖2內(nèi)部控制制度依據(jù)“六法一條例”

(四)完善內(nèi)部控制制度風(fēng)險識別和層級管理系統(tǒng)

南漳縣按照風(fēng)險來源的不同，把所有的財政管理風(fēng)險分為內(nèi)部風(fēng)險和外部風(fēng)險。按照風(fēng)險性質(zhì)的不同，把內(nèi)部風(fēng)險進一步細分為制度流程風(fēng)險和廉政風(fēng)險。按照風(fēng)險等級的不同分為一般風(fēng)險和重大風(fēng)險。其中：

內(nèi)部風(fēng)險主要是防范在系統(tǒng)內(nèi)部因客觀環(huán)境發(fā)生重大變化導(dǎo)致不規(guī)范、不科學(xué)、不準確的可能性。

外部風(fēng)險主要是防范因外部客觀環(huán)境發(fā)生重大變化或者外部信息不真實、不準確導(dǎo)致不規(guī)范、不科學(xué)、不準確的可能性。

制度流程風(fēng)險主要是防范由于缺乏制度流程規(guī)定，或制度流程設(shè)計不合理不到位，導(dǎo)致不規(guī)范、不科學(xué)、不準確的可能性。

廉政風(fēng)險主要防范管理人員憑借崗位便利謀求私利等腐敗行為的可能性。

重大風(fēng)險主要是防范因外部客觀環(huán)境發(fā)生重大變化或者外部信息不真實、不準確導(dǎo)致不規(guī)范、不科學(xué)、不準確的可能性。

一般風(fēng)險主要是防范發(fā)生的風(fēng)險事件產(chǎn)生一定的負面影響，或者對部門聲譽和形象帶來一定的負面影響。

圖3內(nèi)部控制制度風(fēng)險識別和層級管理系統(tǒng)

(五)梳理財政管理風(fēng)險節(jié)點，排查內(nèi)部控制疏漏

對所有的財政資金收付業(yè)務(wù)、政府采購業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目管理、合同管理等構(gòu)成經(jīng)濟活動的各項業(yè)務(wù)進行調(diào)研，對組織機構(gòu)設(shè)置、業(yè)務(wù)流程、崗位特點進行總結(jié)和歸納，明確各項業(yè)務(wù)的目標、范圍和內(nèi)容。按照業(yè)務(wù)實現(xiàn)的時間順序和邏輯順序，將各個業(yè)務(wù)中的決策機制、執(zhí)行機制和監(jiān)督機制融入到業(yè)務(wù)流程中的每個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，細化到業(yè)務(wù)流程中各個環(huán)節(jié)的部門和崗位設(shè)置，并明確其職責(zé)范圍和分工。分析經(jīng)濟活動風(fēng)險，從各個業(yè)務(wù)所面臨的內(nèi)外部環(huán)境入手，運用多種手段進行風(fēng)險的定性和定量評估。確定風(fēng)險點，依據(jù)業(yè)務(wù)流程管理，對機構(gòu)設(shè)置和崗位設(shè)置進行具體分析。從業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)角度評估特定風(fēng)險，找出可能造成單位經(jīng)濟利益溢出的風(fēng)險點。選擇風(fēng)險應(yīng)對措施。對已經(jīng)識別的風(fēng)險進行定性分析、定量分析和進行風(fēng)險排序，制定相應(yīng)的風(fēng)險規(guī)避、風(fēng)險轉(zhuǎn)移、風(fēng)險降低和風(fēng)險承受等應(yīng)對措施。在此基礎(chǔ)上根據(jù)有關(guān)規(guī)定建立健全單位各項內(nèi)部管理制度。按照內(nèi)部控制的邏輯順序，建立健全單位各項內(nèi)部控制管理制度，并針對單位的特定業(yè)務(wù)制定有針對性的管理制度。明確各個部門、各個崗位和相關(guān)工作人員的分工和責(zé)任或違規(guī)追責(zé)措施，設(shè)立相應(yīng)部門和崗位對相關(guān)工作人員對內(nèi)部控制管理制度的執(zhí)行結(jié)果進行監(jiān)督和獎勵，形成完善的內(nèi)部控制執(zhí)行機制。

(六)建立規(guī)范的內(nèi)部控制制度風(fēng)險架構(gòu)

主要包括十個方面的風(fēng)險：

1、法律風(fēng)險。按照法律規(guī)定的內(nèi)容與程序，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、程序正當(dāng)、高效便民、誠實守信的法律風(fēng)險內(nèi)部控制辦法。包括：制度文件起草、審核、簽發(fā)公布等法律風(fēng)險防控，行政許可辦理、處罰法律風(fēng)險防控等。

2、政策制定風(fēng)險。包括：制定的政策因目標或?qū)蚴д`、制定依據(jù)不充分、制定程序違規(guī)、內(nèi)容缺失或錯誤等，導(dǎo)致政策不符合實際、碎片化、不可持續(xù)，造成經(jīng)濟社會發(fā)展中的負面影響和損失的可能性。

3、預(yù)算編制風(fēng)險。包括：因相關(guān)規(guī)章制度和工作機制不完善、執(zhí)行不到位和預(yù)算安排依據(jù)不充分等，導(dǎo)致預(yù)算不科學(xué)、不準確、不細化等的可能性。

4、預(yù)算執(zhí)行風(fēng)險。包括：因相關(guān)管理制度和政策措施不完善等，導(dǎo)致預(yù)算剛性不足、部分支出進度較慢、資金安全性和效益不高等的可能性。

5、公共關(guān)系風(fēng)險。包括：在新聞宣傳、網(wǎng)絡(luò)輿情處置、信息公開等活動中，由于言行不當(dāng)、溝通不力、應(yīng)對不當(dāng)或不及時等，導(dǎo)致外部誤解、不滿意、不信任等損害部門聲譽、形象的可能性。

6、機關(guān)運轉(zhuǎn)風(fēng)險。包括：日常工作中，在公文處理、檔案管理、保密、安全保衛(wèi)等方面存在隱患，導(dǎo)致影響機關(guān)正常運轉(zhuǎn)的可能性。

7、信息系統(tǒng)管理風(fēng)險。包括：信息系統(tǒng)建設(shè)管理過程中，因相關(guān)管理制度、工作機制和標準規(guī)范不完善或執(zhí)行不到位，在信息系統(tǒng)建設(shè)、業(yè)務(wù)流程控制、數(shù)據(jù)應(yīng)用管理和信息安全等方面存在隱患，導(dǎo)致系統(tǒng)建設(shè)碎片化、系統(tǒng)運行不穩(wěn)定、業(yè)務(wù)操作不受控、信息安全不可靠、信息化輔助管理決策能力弱化，系統(tǒng)無法有效發(fā)揮業(yè)務(wù)支撐與流程管控作用的可能性。

8、崗位利益沖突風(fēng)險。包括：在履行崗位職責(zé)過程中，因私人利益與公共利益發(fā)生抵觸或矛盾，導(dǎo)致權(quán)力濫用、權(quán)力尋租、以權(quán)謀私等行為，從而影響公共利益的可能性。

9、地方政府性債務(wù)風(fēng)險。包括：債務(wù)統(tǒng)計不完整、不準確，規(guī)模超過合理水平等影響財政可持續(xù)性。

10、國有資產(chǎn)管理風(fēng)險。包括：在國有資產(chǎn)購置、捐贈、出售、轉(zhuǎn)讓、調(diào)撥、報廢、報損等環(huán)節(jié)沒有按規(guī)定程序進行，或者對一些低值易耗品、各種材料等登記不全面，造成賬賬、賬卡、賬實不符等形成的囯有資產(chǎn)管理損失風(fēng)險。

圖4內(nèi)部控制制度風(fēng)險架構(gòu)

(七)實行“五大轉(zhuǎn)變”，為內(nèi)控機制建立扎實基礎(chǔ)

近年來，南漳縣財政部門認真貫徹落實《財政部門監(jiān)督辦法》，不斷適應(yīng)新形勢、新要求，創(chuàng)新監(jiān)督檢查工作，實現(xiàn)財政監(jiān)督“五大轉(zhuǎn)變”：即監(jiān)督理念由檢查型向管理型轉(zhuǎn)變，監(jiān)督內(nèi)容由查補收入為主向收支并重轉(zhuǎn)變，監(jiān)督方式由注重事后檢查向事前審查審核、事中跟蹤監(jiān)控、事后檢查處理有機結(jié)合的全過程監(jiān)督轉(zhuǎn)變，監(jiān)督目的由查處財政違規(guī)事項的“糾錯型”向促進財政管理的“預(yù)防型”轉(zhuǎn)變，由使用財政性資金安全性和合規(guī)性向效益性監(jiān)督轉(zhuǎn)變等，發(fā)揮了財政監(jiān)督在規(guī)范財政管理與運行，維護財經(jīng)紀律與秩序，保障財稅政策執(zhí)行與落實，提高公共資金績效，防范與遏制腐敗中不可替代的作用，與此同時，也為建立新型的內(nèi)部控制制度扎實了基礎(chǔ)。

(八)運用“大數(shù)據(jù)”比對平臺促進內(nèi)部控制制度建設(shè)

南漳縣財政部門在強化內(nèi)部控制制度建設(shè)時，密織內(nèi)部控制的外網(wǎng)。按照南漳縣委辦下發(fā)的《關(guān)于在全縣運用大數(shù)據(jù)開展惠民政策落實情況監(jiān)督檢查的工作方案》的通知，采取統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分工負責(zé)；問題導(dǎo)向，查督結(jié)合；信息共享，實事求是；糾建并舉，標本兼治的措施，將“大數(shù)據(jù)”比對平臺與財政風(fēng)險控制有機地結(jié)合起來。從2016年5月開始，通過采集、整合、比對2014年以來全縣的城市低保、農(nóng)村低保、農(nóng)村五保、醫(yī)療救助、城鎮(zhèn)保障性安居工程、農(nóng)村危房改造、糧食支持保護補貼、退耕還林補助等八項惠民政策落實情況數(shù)據(jù)信息，實現(xiàn)了“大數(shù)據(jù)”比對與財政風(fēng)險控制齊頭并進，為進一步改進內(nèi)部控制制度的精準性提供了豐富的現(xiàn)實的驗證樣本。

三、縣級內(nèi)部控制制度建設(shè)存在的問題

(一)舊有管理慣性影響內(nèi)控機制的建立

增強內(nèi)部控制意識是內(nèi)控制度中的一項重要內(nèi)容，良好的內(nèi)部控制意識是確保內(nèi)控制度得以健全和實施的重要保證。許多單位缺乏對內(nèi)部控制知識的基本了解，對建立健全單位內(nèi)部控制的重要性和現(xiàn)實意義的認識不夠。認為建立內(nèi)部控制制度就是建章立制，沒有認識到內(nèi)部控制制度是一種業(yè)務(wù)運作過程中環(huán)環(huán)相扣的動態(tài)監(jiān)督機制，也沒有意識到管理者和相關(guān)業(yè)務(wù)部門在內(nèi)部控制過程中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)，致使在建立行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度上存在以下幾種觀點：

一是“多余論”，有些行政事業(yè)單位的管理者認為，單位原來的制度已經(jīng)運行了好多年，制度建設(shè)已經(jīng)完備了，內(nèi)部運行平平安安，也沒有出現(xiàn)什么大不了的問題，沒有必要勞神費力再另起灶爐建立單位內(nèi)部控制制度。

二是“照抄論”，有的單位在制定內(nèi)部控制制度時，只圖簡單省事，不管與單位實際是否相符，干脆依樣畫葫蘆，把外地或行業(yè)外或其他行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度采取“拿來主義”照抄照搬，出現(xiàn)了“驢嘴對馬腮”或不服水土狀況。

三是“替代論”，有的單位認為已經(jīng)建立了各項規(guī)章制度，現(xiàn)在又推行了一系列的財務(wù)制度改革，完全可以用原來的財務(wù)制度取代現(xiàn)在的內(nèi)部控制制度。

四是“無關(guān)論”，有的單位財務(wù)人員認為只要在辦理撥款時有領(lǐng)導(dǎo)簽字就行，符不符合要求是領(lǐng)導(dǎo)的事，內(nèi)部控制制度跟自己工作沒有任何關(guān)系。

(二)內(nèi)控制度“形式大于內(nèi)容”

一是有的單位對如何建立內(nèi)部控制制度，建成什么樣的內(nèi)控制度，感到手足無措；有的單位匆匆忙忙建立起來的內(nèi)部控制制度也不完整、不系統(tǒng)、不銜接。

二是應(yīng)付型，有的單位雖然建立了內(nèi)控制度，只是寫在紙上，貼在墻上，成了擺設(shè)，導(dǎo)致有章不循，流于形式。內(nèi)控方法不全面，內(nèi)部控制設(shè)計不合理，如未建立重大事項集體決策和會簽制度，造成審批權(quán)限過大。不相容崗位未相互分離，未形成相互制約、相互監(jiān)督，造成內(nèi)部控制漏洞。

三是簡單型，憑經(jīng)驗加以簡單控制，僅就其開支范圍、標準加以限制，對業(yè)務(wù)流程控制過于簡單，認為建立現(xiàn)代內(nèi)部控制制度架構(gòu)過于繁瑣。

四是經(jīng)驗型，有的單位領(lǐng)導(dǎo)或財務(wù)管理人員，認為自己在本單位或本崗位上工作幾十年，在財務(wù)管理上“有一手”是“老資格”，一直以來按“老套子”管理，對新的內(nèi)部控制制度一時半會接受不了。

(三)不成熟的改革“硬傷”削弱了會計基礎(chǔ)

前幾年曾經(jīng)一度紅紅火火的縣級會計集中核算已經(jīng)失去了耀眼的光環(huán)，現(xiàn)在看來實行會計集中核算事與愿違，反而大大削弱了行政事業(yè)單位會計基礎(chǔ)工作，導(dǎo)致了花費幾十年建立起來的會計基礎(chǔ)幾乎處于 “散架”或崩潰的邊緣，其危害程度已出現(xiàn)連鎖反應(yīng)，目前主要表現(xiàn)為：會計人員綜合素質(zhì)大幅度降低，造成財務(wù)機構(gòu)和人員的“硬傷”。過去的行政事業(yè)單位的財務(wù)人員算賬、記賬、報賬、核算等業(yè)務(wù)非常熟練，是單位財會業(yè)務(wù)的“多面手”，也是單位名副其實的“內(nèi)當(dāng)家”，現(xiàn)在的很多行政事業(yè)單位因?qū)嵭袝嫾泻怂悖袄蠒嫛被蜣D(zhuǎn)崗或提拔，單位的財務(wù)人員已演變?yōu)閱渭儭芭芡取钡膱筚~員，日常工作只需要把單據(jù)進行簡單的分類、把數(shù)據(jù)打準、把相關(guān)人員簽字的手續(xù)做到位就行，而最能體現(xiàn)財會人員技能的算賬、記賬、報賬、核算等基礎(chǔ)性工作已不用操心了。由于推行不成熟的會計制度改革，其負效應(yīng)對行政事業(yè)單位財務(wù)制度建設(shè)幾乎造成毀滅性打擊，形成的這種“硬傷”使行政事業(yè)單位財務(wù)制度在很長的時間內(nèi)難以恢復(fù)“元氣”；內(nèi)部牽制制度形同虛設(shè)。有的單位以編制少、人員少、業(yè)務(wù)量不大為借口，讓會計、出納一肩挑；會計核算不符合制度要求。有的單位沒有按照會計準則和會計制度的要求處理會計業(yè)務(wù)，自行設(shè)置和隨意使用、混用會計科目，造成會計核算不倫不類、會計信息失真，等等。

(四)國有資產(chǎn)管理風(fēng)險猶存

一些單位對國有資產(chǎn)管理認識還不夠清楚，存在職責(zé)不清，管理松懈等問題。資產(chǎn)管理不夠嚴謹。有的行政事業(yè)單位在固定資產(chǎn)基本建設(shè)完成后，沒有及時進行決算，對于新購置的固定資產(chǎn)投資沒有及時登記入賬、建立清單。在固定資產(chǎn)報廢時沒有進行及時的辦理報批手續(xù)，按要求進行處理和核銷，對國有資產(chǎn)的報批、捐贈、出售、轉(zhuǎn)讓、調(diào)撥、報廢、報損等沒有按規(guī)定程序進行，或者對一些低值易耗品、各種材料等登記不全面，造成賬賬、賬卡、賬實不符。

(五)備用金管理亟待完善

備用金是機關(guān)、事業(yè)單位或其他經(jīng)濟組織等撥付給非獨立核算的內(nèi)部單位或工作人員備作差旅費、零星采購、零星開支等款項。一般預(yù)支備作差旅費、零星采購等所需備作金，按估計需用數(shù)額領(lǐng)取，支用后一次報銷，多退少補。備用金的出現(xiàn)，起到了一定的積極作用，但在檢查中發(fā)現(xiàn)，一些行政事業(yè)單位未能建立完善的現(xiàn)金管理風(fēng)險防范機制，對備用金的管理比較薄弱，如某單位暫借的備用金長期掛賬，不僅連續(xù)多年不予沖賬，甚至手中積壓的未報賬票據(jù)金額遠遠超出其所借的備用金。備用金管理存在的問題，不僅使會計監(jiān)督和信息反饋滯后，而且容易滋生 “公款私存”、私設(shè)“小金庫”和貪污、挪用備用金等違紀違規(guī)行為。

(六)“過渡戶”問題隱性風(fēng)險凸顯

會計集中核算退出，實行國庫集中支付之后，絕大部分支付款項實行直接撥付，即由國庫部門按要求把款項撥付到相關(guān)供應(yīng)商和勞務(wù)提供者。而有的單位感覺到備用金不足，在相關(guān)部門默認下，繞開銀行賬戶管理制度打“擦邊球”，為了“結(jié)算方便”以個人的名譽，在金融部門開設(shè)“私人存折”，由國庫部門把款項撥付到“私人存折”然后進行二次撥付，不僅在金額上遠遠超過了授權(quán)支付的范圍，也帶來了嚴重的管理風(fēng)險。

(七)內(nèi)控制度與基礎(chǔ)性評價各行其道

內(nèi)控制度與內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作兩者之間是緊密關(guān)聯(lián)的不可分割的整體，有了內(nèi)控制度就應(yīng)當(dāng)有內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價制度，內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價制度應(yīng)當(dāng)貫穿內(nèi)部控制的始終。由于財政支出涉及范圍廣泛，這樣就需要針對不同的行業(yè)建立一套與之相適應(yīng)的科學(xué)完整的指標體系進行績效評價，但該體系目前還沒有真正地建立起來，這樣就無法采取比較準確的辦法來評價財政支出績效，使得績效評價在實施過程中缺乏客觀性。在推行內(nèi)部控制制度實踐中我們發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在有的單位建立了內(nèi)部控制制度，但沒有建立與之相匹配的內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價制度，兩都之間成為“兩張皮”。

(八)資金管理源頭弱化，削弱了內(nèi)控制度執(zhí)行力

財政預(yù)算管理是內(nèi)部控制制度的源頭。當(dāng)前，隨著部門預(yù)算改革的推進，預(yù)算控制得到了一定程度加強，但仍較薄弱。一是不漲船高式的增量預(yù)算編制方法仍然存在。如：當(dāng)年的預(yù)算用得多，則下年就會相應(yīng)增加預(yù)算；當(dāng)年的預(yù)算沒有用完，來年就極可能削減預(yù)算，導(dǎo)致許多部門有一種財政的錢不花白不花的心態(tài)。二是預(yù)算編制還比較粗糙。目前部門預(yù)算的編制一般仍根據(jù)當(dāng)年財政狀況、上年收支實績、預(yù)算單位的業(yè)務(wù)進行核定，部分單位都還沒有細化到具體項目，預(yù)算支出達不到逐筆進行核定的要求。三是預(yù)算剛性不夠。除了預(yù)算編制不夠完整和細化之外，支出的控制把關(guān)不嚴，專項支出的頻繁追加等，導(dǎo)致財政預(yù)算數(shù)與預(yù)算實際執(zhí)行結(jié)果即財政決算相去甚遠，這樣削弱了預(yù)算的約束力，也削弱了內(nèi)控制度控制力。

四、建立健全縣級財政內(nèi)部控制制度的建議

(一)調(diào)整財政監(jiān)督職能，夯實“大監(jiān)督”基石

《財政部門監(jiān)督辦法》自2012年5月1日起頒布實施以來，作為第一部全面規(guī)范財政監(jiān)督行為的法律制度，對財政監(jiān)督主體、對象、范圍、權(quán)限、程序和方式等內(nèi)容作出了明確規(guī)定。其中，第二條規(guī)定：縣級以上人民政府財政部門依法對單位和個人涉及財政、財務(wù)、會計等事項實施監(jiān)督。第十條規(guī)定：財政部門依法實施監(jiān)督事項，包括財稅法規(guī)、政策的執(zhí)行情況；預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整和決算情況；稅收收入、政府非稅收入等政府性資金的征收、管理情況；國庫集中收付、預(yù)算單位銀行賬戶的管理使用情況；政府采購法規(guī)、政策的執(zhí)行情況；財務(wù)會計制度的執(zhí)行情況等。隨著財政改革的不斷推進與深化，財政監(jiān)督的職能定位也應(yīng)當(dāng)重新進行調(diào)整，雖然在《財政部門監(jiān)督辦法》中明確規(guī)定了財政監(jiān)督應(yīng)由注重事后檢查向事前審查審核、事中跟蹤監(jiān)控、事后檢查處理有機結(jié)合的全過程監(jiān)督，但實際情況仍然是往往偏重財務(wù)結(jié)果監(jiān)督而忽視過程監(jiān)督。有鑒于此，我們認為，應(yīng)建立內(nèi)部控制監(jiān)督與財務(wù)結(jié)果監(jiān)督深度融合的新模式。一是創(chuàng)新財政監(jiān)督方式，深度嵌入內(nèi)部風(fēng)險控制機制。對于財政監(jiān)督機構(gòu)來說，增加內(nèi)部控制職能，是財政監(jiān)督工作一個新的里程碑。在當(dāng)前不斷全面深化財政改革的大背景下，要按照 “管控結(jié)合、法治規(guī)范、權(quán)力制衡、協(xié)同監(jiān)督”的原則，把“內(nèi)控辦”真正轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)部控制日常監(jiān)督的“實體”機構(gòu)，并與現(xiàn)行的“財政監(jiān)督局”實現(xiàn)兩塊牌子一套班子。二是明確風(fēng)險控管職責(zé)，整合財政監(jiān)督資源。內(nèi)部控制的職責(zé)是以風(fēng)險控制為主，在法規(guī)政策、技術(shù)支持、流程操作、考核評價等方面共同規(guī)范財政監(jiān)督行為，從而建立起順向相互印證與制衡、逆向可追溯問責(zé)的監(jiān)督管理機制，實現(xiàn)內(nèi)控、內(nèi)審、對外檢查相互聯(lián)動、相互促進、監(jiān)督有效的財政風(fēng)險內(nèi)部控制框架。

(二)增強內(nèi)部控制制度合力與效能

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)覆蓋面廣、鏈條長、環(huán)節(jié)多，這就對如何協(xié)調(diào)整合監(jiān)督資源提出了更高的要求。在實踐中，職能交叉、力量分散、成果碎片化等問題還沒有得到有效解決，因此需要形成一個立體式、全方位、多維度、寬領(lǐng)域的內(nèi)部控制新體系。全面整合并合理配置財政人力資源、信息資源、法律資源、技術(shù)資源，尋求最大的內(nèi)部控制效益；實現(xiàn)內(nèi)部控制機構(gòu)、財政決策機構(gòu)、業(yè)務(wù)執(zhí)行機構(gòu)之間共享互動與溝通聯(lián)系常態(tài)化。按照預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約、相互協(xié)調(diào)的總體要求，通過加強歸口管理、授權(quán)控制和流程控制，建立分權(quán)制衡機制。建立科室、單位內(nèi)部分權(quán)制衡機制，以科室、單位為基本控制單元，實行經(jīng)辦人員、科室（單位）領(lǐng)導(dǎo)雙重控制，建立科室（單位）內(nèi)交叉審核和集體審核機制。建立溝通協(xié)調(diào)機制，各科室、單位加強信息溝通和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。建立重大風(fēng)險事項會商制度，當(dāng)發(fā)生各方面意見爭議較大等重大風(fēng)險事項時，召集各單位會商，及時掌握信息。

(三)實行清單督辦制度，對敷衍塞責(zé)者加大問責(zé)力度

對重大事項重點督辦，由財政內(nèi)部控制局開列清單，按照清單進行督辦，要求限時辦理并反饋情況，對辦理不認真、反饋不及時、情況和數(shù)據(jù)不準確、整改不力、敷衍了事或推三阻四的單位、責(zé)任人和當(dāng)事人按規(guī)定實施問責(zé)。

(四)加大績效管理與評價，形成控評結(jié)合、以評促控、以評促建機制

按照財政部 《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》文件精神以量化評價為導(dǎo)向，按照內(nèi)控基礎(chǔ)性評價內(nèi)容，逐項梳理，對發(fā)現(xiàn)的不足之處和薄弱環(huán)節(jié)，有針對性地加以改進，提高內(nèi)部控制水平和效果。一是建立科學(xué)規(guī)范的績效評價工作體系。實行定量與定性相結(jié)合，以定量為主，定性為輔。內(nèi)部控制績效評價工作體系指標的選擇應(yīng)該以量化指標的形式，減少定性類的彈性指標。對于某些無法量化的指標可與定性指標相結(jié)合。同時，要加強對各部門和項目共性指標庫建設(shè)，增強各單位或項目績效評價工作體系中內(nèi)生指標的可比性。二是構(gòu)建內(nèi)控體系要與主體責(zé)任相聯(lián)系，確保內(nèi)部控制單位經(jīng)濟和業(yè)務(wù)活動的全覆蓋，貫穿內(nèi)部權(quán)力運行的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程。三是建立績效評價獎懲制度。由于過去缺乏績效評價獎懲制度，績效評價結(jié)果與單位應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任相脫節(jié)，無法觸及單位的自身利益。通過建立績效評價獎懲制度并使之與預(yù)算資金、政府績效評價結(jié)果公示、內(nèi)部控制制度年終考核等相掛鉤的辦法，從而激發(fā)行政事業(yè)單位加強管理主動性和積極性。

(五)健全行政事業(yè)單位會計機構(gòu)，為內(nèi)部控制制度夯實管理基礎(chǔ)

因?qū)嵭袝嫾泻怂阒贫雀母铮斐傻臅嫏C構(gòu)和人員被削弱的狀況，要加強對會計人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷強化和更新會計知識，提高其專業(yè)業(yè)務(wù)技能和素質(zhì)。提高財會人員的職業(yè)道德素質(zhì)，增強責(zé)任意識和法律意識，提升會計操作質(zhì)量，減少違法行為發(fā)生。針對有的單位以編制少、人員少、業(yè)務(wù)量不大為借口，讓會計、出納一肩挑的問題，建議采取單一委托或集中委托的辦法，委托中介機構(gòu)代理記賬。

(六)形成齊抓共管、內(nèi)外呼應(yīng)的“閉合型”內(nèi)部控制協(xié)調(diào)機制

緊密結(jié)合財政風(fēng)險控制建設(shè)，繼續(xù)做好并充分應(yīng)用“大數(shù)據(jù)”比對平臺，督促整改一批突出問題，糾正查處一批侵害群眾利益的不正之風(fēng)和腐敗問題，建立完善一批有效管用的制度規(guī)定，為惠民政策在基層落實提供紀律保障和制度支撐。2016年8月，南漳縣針對全縣在農(nóng)業(yè)支持保護補貼“大數(shù)據(jù)”比對中反映出的一些問題，縣財政局與縣農(nóng)業(yè)局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進一步加強耕地地力保護補貼管理的意見》，再一次明確補貼范圍和依據(jù)，規(guī)范補貼操作程序，加強重點人群監(jiān)管，修正農(nóng)戶補貼信息，完善土地流轉(zhuǎn)手續(xù)，做好“一本通”管理等，有效地堵塞管理漏洞，杜絕再次發(fā)生侵害農(nóng)民利益事件。加強與審計部門的工作配合，實現(xiàn)查處結(jié)果互認、共享，避免重復(fù)檢查，以提高工作效率。加強與國、地稅務(wù)部門的工作配合，扎實開展稅源再分析、底數(shù)再摸清工作，全面、準確掌握稅源變動情況，把握組織收入主動權(quán)。結(jié)合稅源結(jié)構(gòu)特點，及時、全面、有針對性地開展稅源調(diào)查，了解掌握企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營情況，深入分析經(jīng)濟形勢對稅收收入的影響，摸清稅源底數(shù)。加強稅源預(yù)測。深入實體稅源，全面了解社會經(jīng)濟發(fā)展、稅收政策變化對稅源的影響。針對組織收入中的重點、難點問題，完善信息交換機制，及時發(fā)現(xiàn)、挖掘稅源，切實提高稅收分析時效性和針對性，為稅收收入分析預(yù)測提供有力的數(shù)據(jù)支持。通過建立齊抓共管的協(xié)調(diào)機制，大力促進財政內(nèi)部控制的外網(wǎng)建設(shè)，形成內(nèi)外呼應(yīng)的管控之勢。

(七)加強預(yù)算編制的源頭控制，不斷推進預(yù)算編制科學(xué)化、精細化

預(yù)算編制是內(nèi)部控制制度的源頭。要嚴格按照新《預(yù)算法》規(guī)定精神，實現(xiàn)部門預(yù)算編制科學(xué)化、精細化。一是完善預(yù)算編制體系。細化預(yù)算編制，完善預(yù)算定額體系、費用標準體系、資產(chǎn)配置標準體系，建立資產(chǎn)、績效、執(zhí)行與預(yù)算相結(jié)合的機制。深化部門預(yù)算改革，規(guī)范預(yù)算編制程序，細化預(yù)算內(nèi)容，切實減少預(yù)留項目，提高預(yù)算編制精準率、到位率；二是加強相關(guān)部門財政撥款結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金的使用。嚴格控制部門結(jié)余資金規(guī)模，統(tǒng)籌安排使用部門結(jié)余資金，建立結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金管理與預(yù)算編制相銜接的激勵約束機制；三是推進項目預(yù)算的滾動管理，清理、整合、撤銷原來“只進不出”的預(yù)算專項安排，并嚴格控制新增專項資金；四是將預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行進度掛鉤。在預(yù)算編制前掌握部門各項目支出執(zhí)行情況，對于執(zhí)行進度慢的，按比例核減下年預(yù)算；五是增強預(yù)算編制的完整性。要完整編報各項收入和支出，提高本級財政預(yù)算編報的完整性。六是從嚴控制一般性性支出，要規(guī)范部門預(yù)算的監(jiān)督，增強部門預(yù)算的透明度，實現(xiàn)全部財政性資金動態(tài)監(jiān)控。

(八)推進與內(nèi)部控制的制度緊密結(jié)合的金財工程建設(shè)

按照財政部提出的“統(tǒng)一規(guī)劃、分步實施、逐步完善”的原則，在現(xiàn)有的信息化建設(shè)平臺基礎(chǔ)上，積極融合并實現(xiàn)內(nèi)部控制信息化。建立風(fēng)險識別和預(yù)警機制，實現(xiàn)內(nèi)部控制信息化、程序化和常態(tài)化。通過信息采集、風(fēng)險預(yù)警等技術(shù)手段，強化流程控制，做到過程留痕、責(zé)任可追溯。嚴格按照《政府信息公開條例》的要求，著力打造“陽光財政”，建設(shè)覆蓋財政各業(yè)務(wù)系統(tǒng)的惠民政策公示平臺，在保證惠民政策資金公平、公正、公開、真實、明晰的前提下全部上網(wǎng)公布，接受群眾和社會監(jiān)督，達到以信息化平臺為載體促進內(nèi)部控制的制度建設(shè)的目的。■

（課題組長：朱志雄 副組長：張恒義 施傳元，成員：宋少南郭道軍康萬勇 張元東 陳新恒，執(zhí)筆：陳新恒）

[1]支博.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價研究［J］.東北財經(jīng)大學(xué)，2014，（02）

[2]王慧智.論加強單位的內(nèi)部控制建設(shè)［J］.行政事業(yè)資產(chǎn)與財務(wù)，2015，（06）.

[3]徐紅珠.淺談行政事業(yè)單位會計內(nèi)部控制建設(shè)［J］.行政事業(yè)資產(chǎn)與財務(wù)，2015，（15）.

（本欄目責(zé)任編輯：鄭潔）

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