公益性招投標項目績效跟蹤案例解析

●上海歐柯盟會計師事務所有限公司

公益性招投標項目績效跟蹤案例解析

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績效跟蹤是促進績效目標實現的重要因素，受到財政部門和預算單位越來越多的重視，已經成為預算績效管理的必要環節。本文選取E地區公益性招投標項目這一典型案例進行績效跟蹤評價，梳理完成該項目的績效目標，搜集與績效目標相關的數據，對績效目標的偏差情況進行分析，并對公益性招投標項目提出相關改進建議。

績效跟蹤 政府采購 社會福利 績效管理

一、項目實施背景簡介

公益性招投標項目是E地區民政局的經常性項目，由民政局具體組織實施。根據X部、X部《社會福利基金使用管理暫行辦法》（X字〔199X〕X號）和X部《彩票公益金管理辦法》（X綜〔201X〕X號）的規定，按照上級民政局社會公益項目的管理要求，E地區特設立了公益性招投標項目。該項目是指將福利彩票公益金資助項目委托給E地區采購中心面向社會公開招標，并將中標結果報民政部門。該民政部門根據中標名單，委托中標單位實施本項目。本項目由該民政部門負責審批、監督管理和評審驗收中標人實際承接的公益性項目。自201X年下半年開始啟動，現已開展了六期，取得較好的社會效果，得到了公益性社會組織的積極響應，滿足了社區居民多樣化的需求，進一步提高了社區公共管理和服務水平。

E地區民政局依據X發〔200X〕X號文件及《E地區公益服務項目目錄》，結合自身的實際情況，本項目選取新增并安排資助“為老綜合服務項目、‘心心相映’殘疾人融入社會項目和精障人士及其家屬綜合關愛項目”等8個子項目，另外包括上年度尚未實施完畢的連續年度項目。本項目范圍包括：E地區201X年資助老年人、殘疾人、孤兒、革命傷殘人員和特殊困難群體生活照料、精神慰藉等服務項目、資助其他有關扶弱濟困的慈善公益項目、資助社會福利機構的設施維修、改造等建設項目以及資助事關民生、公眾關注的社區服務公益項目和政府規定資助的其他慈善公益項目。

根據本項目工作計劃，該民政局上報本項目201X年度預算資金400萬元，資金來源于自籌資金。本項目共涉及四個年度的資金項目，詳見表1所示。

表1 201X年公益性招投標項目預算明細表

截止到201X年6月30日，本項目實際使用資金為 122.34萬元，其中：201X年度的5個項目支付23.20萬元，201X年3個項目支付27.68萬元，201X年度的7個項目按合同支付第三期資金71.46萬元。本項目的資金支付明細情況，如表2所示。

項目的組織和管理流程，以及各相關方的組織關系如圖1所示。

二、績效跟蹤評價設計實施

（一）項目績效目標梳理

通過綜合考慮E地區201X年公益性招投標項目的實際運行情況，以及本項目預算安排，充分運用現有的行業標準、計劃任務、歷史數據及相關資料，按照本項目的實施工作計劃，對績效目標進行分析和研究，最終完成了績效目標的論證與確認。本項目績效目標調整為項目績效總目標和項目績效年度目標。

表2 201X年公益性招投標項目1-6月資金支付明細表

圖1 E地區公益類招投標項目相關方組織關系

1、項目績效總目標。堅持以社會需求為導向，讓人民群眾更多的獲益；堅持公開、公平、公正，創新項目評審的運作機制；堅持面向社會，面向基層，不斷擴大公益金的資助面，切實做好“扶老、助殘、濟困、救孤”等公益性服務工作。

2、項目績效年度目標。根據上級和E地區公益性招投標的有關政策、制度要求，認真做好201X年度和上一年度的尚未完成的公益性招投標各項工作。具體目標分解為以下三個方面。

投入目標：201X年公益性招投標項目經費，按照上級民政廳核定的標準最高400萬元（兩級各承擔50%）投入，完成201A年至201X年28個公益性招投標子項目，其中：扶老類項目12個、助殘類項目8個、濟困類項目4個、扶幼類項目3個和其他類項目1個。

產出目標：完成201C年度7個子項目服務志愿者招募與培訓工作，各項考核指標完成率達到100%，所有項目中評和終評驗收通過，其中中評、終評優良率達到80%以上；全面完成201X年8個子項目“購買合同”簽約情況；項目進度按質按量按時完成。

效果目標：項目實施受益對象覆蓋率達到5%以上；各子項目宣傳告知做到家喻戶曉；開展各項目活動事故控制為零；各類投訴案件及時處理，并取得較好社會效果；切實提高服務對象及社會公眾滿意度。

（二）項目績效目標指標體系

評價組根據當年度的績效目標，具體從項目決策、項目管理、項目效果與影響力四個方面量化指標體系，主要包括：項目立項依據充分性、預算執行率、考核指標完成率、項目評審優良率、中評與終評通過率、購買合同履約率、受益對象覆蓋率和項目活動零事故，以及長效管理機制建設與信息共享有效性等。經專家評審論證修改后，項目績效目標指標體系詳見表3。

（三）項目績效跟蹤評價結果

本項目各項工作基本能夠按計劃實施，且完成情況較好。本次績效跟蹤項目，由于201X年當期項目尚未完全啟動，只是完成了項目招投標工作，項目合同簽訂也是在7月份進行，因此本次跟蹤評價側重于以前項目在201X年實施情況，即201A—201C年項目在201X年的執行結果。所以，選擇指標為產出目標和個別影響力目標，沒有選擇前期的投入目標。

從績效跟蹤目標的偏差情況來看，主要是考核指標完成率、項目進度完成率和項目后評機制健全性等三個指標存在偏差，偏差情況說明如下：

針對考核指標完成率，由于201C年7個項目中，有一個“殘疾人文化活動項目”六項考核事項，其中一項文藝演出活動少了一次“手語和朗誦”，主要是活動場地裝修無法安排，事先考慮不夠周到。

針對項目進度完成率，由于201X年8個子項目招投標，由以前年度上級民政部門改在E地區采購中心組織進行，由于第一年很多工作需要溝通銜接，耽誤了一些時間，本應在6月底完成，結果延期到7月7日（工作安排6月底）公開招投標結果，拖延7天時間。

表3 E地區公益性招投標項目績效目標指標體系

針對項目后評機制健全性，由于上級主管部門審計安排滯后，201A的項目本應在201B年度撥付完畢，實際到201X年1月、2月才撥付完成，后評機制未能得到較好落實，影響了資金支付進度。

（四）項目績效跟蹤情況“3E”分析

本項目從經濟性角度來看，其執行效果較好，通過公開招投標方式，有效控制項目成本投入，201X年8個子項目預算與實際中標價格比，少投入0.85萬元，預算控制較為合理。從效率性角度來看，能夠較好地完成預期的各項工作，只是今年改變招投標方式，項目階段性進度延期了7天；同時，由于上級民政部門委托審計工作較晚，影響了子項目資金的及時撥付，201A年和201B年子項目拖至今年撥付。其他各項工作均能如期完成。從效益性角度來看，各子項目量化的經濟指標完成率為99.9%，且子項目的中期評審優良率達到85.7%，項目反響效果較好。

（五）出現的問題、糾偏措施和建議

本項目雖如期完成且取得了良好的效果，但仍存在一些問題。

1、預算申報不夠科學、嚴謹。本項目預算僅根據市民政局核定的400萬元額度進行申報，而沒有按照項目實施的預計情況進行測算，既未考慮歷年尚未實施完畢的項目需求，也沒有充分考慮201X年新增項目資金需求。經評價組人員梳理，本項目資金需求為314.63萬元，其中：支付201A年度項目第三期資金33.56萬元，支付201B年度項目第三期資金52.5萬元，支付201C年度項目第二期和第三期資金119.11萬元，支付201X年度項目第一期資金112.93萬元。本項目可結余資金85.37萬元。

2、資金撥付不夠及時。跟蹤顯示X年上半年1至2月份支付2012年度的5個子項目第三期資金23.20萬元；2月份支付2013年度3個子項目第三期資金27.68萬元。以前年度項目資金尾款支付嚴重滯后，主要原因是根據制度規定，第三期資金應在審計通過后方可撥付，但由于審計是由上級民政部門委托，審計時間安排滯后，導致延遲撥付尾款。

項目糾偏情況：項目單位按照以前年度尚未支付資金數，以及今年安排項目的第一期支付50%資金情況，計劃調減預算85.37萬元，全年執行預算資金為314.63萬元。

本文針對項目進行過程中出現的問題，提出了相應的改進措施。

1、項目預算應據實測算。E地區民政部門應根據上級民政部門核定的400萬元額度，根據當年項目資金的需求情況據實預算。一是根據上年度未執行完畢的項目，測算其需要支付的資金數；二是根據某民計發〔201D〕98號文件要求，對本年度需要安排的項目，據實測算其資金需求數，而不能按照上級民政部門核定的400萬元基數申報項目預算，以提高預算資金的準確性。

2、規范固定公益性子項目名稱。本項目是一個經常性項目，上級民政部門也出臺“公益性服務項目目錄”。為了更好地錄入信息化管理系統進行比較分析，如實質內容相同的項目，可以相對固定項目名稱，有利于研判歷年相同項目經濟性、效益性，以及社會效果反響等，滿足項目績效統計的準確性。

建議上級層面完善項目的管理制度和工作流程，對項目評估及審計要有時間節點約束，不能無限制地拖延，否則影響社會服務機構的正常運行。項目評估工作流程應在項目合同期間結束后10個工作日內完成；在評估結束通過后10個工作日內完成審計；審計通過后10個工作日內資金撥付完畢。另外應將工作流程納入到管理制度之中，對執行不力的，明確懲罰措施。

三、本案例的優缺點

（一）E地區公益性招投標項目績效跟蹤案例的優點

1、問題剖析以事實為依據由淺入深。評價組在進行大量調研的基礎上，與預算單位多次溝通，并查閱相關制度文件，仔細剖析了預算資金當期需求情況，除對當年已確定公益性招投標項目實際資金需求外，還細致地對尚未執行完畢的以前年度項目資金需求，進行了逐年逐個項目的分析，列示出自201A—201C年各個項目所需支付資金，得出201X年公益性招投標項目預算資金，最終與該項目年初預算資金進行比對，實際預算資金大于當期需求85.37萬元，最后得出結論：預算申報不夠科學、嚴謹。分析以事實為依據，由淺入深。

2、嘗試運用“3E”績效分析。本案例在進行績效分析過程中，評價組嘗試運用“3E”方法，對項目進行績效分析，分別從績效的經濟性、效率性和效益性三個方面作了剖析，結合項目實施情況，得出經濟性和效益性較好，效率性較差的結論，并對項目完成的3E結果作了必要的預測。雖然分析抑或還不能全面覆蓋項目的過程與結果，但卻是跟蹤評價的必要內容。沒有這個環節，無法保證項目完成后的績效目標能夠達到預期目的。

（二）本案例的主要不足之處

1、跟蹤時段選擇不合理。本項目是一個跨年度的經常性項目，且每年啟動時間為7月1日至次年的6月30日，而本次安排跟蹤時間為1月1日至6月30日，明顯不在本年度之內，所涉及的事項都是上一年度未完成的項目，跟蹤的過程管理就失去意義，反倒成了績效結果評價。因此，本次績效跟蹤評價，由于本年度項目尚未展開，只好選擇對以前年度未完成的項目進行中期或終期評價，故難以對當期項目實施情況開展跟蹤過程評價，并作出準確的估量。所以導致評價結論中，對當期項目是否能夠有效完成的判斷依據不夠充分。

2、績效指標設計還不夠嚴密。如產出目標缺少時效性指標，作為一個公益性招投標項目，其實施的時效性一定要有對應的指標考量；在效果目標中，評價組更多地考慮社會效益，忽略了經濟效果指標設置。這些均有待今后改進。■

[1]劉國永等.預算績效管理實踐指導[M].鎮江：江蘇大學出版社，2009.

[2]宗建岳.淺議預算管理中如何開展項目支出績效跟蹤評價[J].財會研究，2012，（17）.

[3]楊建.我國重大公共項目投資跟蹤績效審計研究[D].哈爾濱：黑龍江大學，2014.