黨內法規清理標準的科學化構建*

王建芹

(中國政法大學法學院，北京 100088)

黨內法規清理標準的科學化構建*

王建芹

(中國政法大學法學院，北京 100088)

黨內法規清理標準既是進行黨內法規清理的核心依據，也是完善黨內法規體系的有力推手。現行黨內法規清理標準存在制度基礎不足、審查能力弱化等缺陷，無法化解黨內法規體系中存在的內部難題，亦難以滿足協調國家法律體系的客觀需求，亟需對之進行完善。科學的黨內法規清理標準有助于實現黨內法規內部的耦合，促進黨規與國法的兼容，保證黨內法規與社會發展相適應。在黨內治理法治化背景下，應建立一個以政治性審查為前提、以合法性審查為著力點、以合理性審查為重要補充的科學完善、運行有效、開放多元的黨內法規清理標準。

黨內法規清理；黨內法規清理標準；全面從嚴治黨；黨內治理

依紀依規全面推進從嚴治黨，是黨在全面依法治國背景下加強管黨治黨的時代命題。全面從嚴治黨，不是“口號之治”，也非“原則之治”，而是立基于完善的黨內法規體系的“黨規之治”。黨內法規清理作為黨內法規體系的立法監督機制，在黨內法規體系的“終端”對黨內立法的“質”與“量”進行嚴格管控，是促進黨內法規體系科學化與完善化的關鍵環節。完備的黨內法規清理機制不僅需要合理配置清理權限，完善清理程序，更關鍵的是要形成科學的清理標準。清理標準實質上構成黨內法規清理機制的“內核”，科學合理的清理標準有利于最大化地發揮清理的制度功效，是優化黨內法規體系整體構造的重要保障。因此，系統探討黨內法規清理的標準，對于提高黨內法規建設的科學化水平無疑具有重要的現實意義。

一、清理標準：審查及清理黨內法規的核心準則

長期以來，我國法制體系在立法模式上采取的是“國家——控制法范式”*羅豪才、宋功德：《軟法亦法——公共治理呼喚軟法之治》，北京：法律出版社，2009年版，第8頁。，使得黨內法規體系在國家法律制度框架內定位不清，亦未能得到應有的重視。改革開放以后，隨著黨在新時期黨建工作重心的轉移，黨內立法取得了很大的成績，初步形成以黨章為核心、以準則和條例為主干的黨內法規制度體系。然而，從法治視角來看，黨內法規體系發展并不均衡，呈現出“重制定而輕審查”、“重數量而輕質量”、“立規多而清規少”的格局。與此相應，系統性的黨建理論和黨規理論研究也相對薄弱，特別是關于黨內法規清理制度及其標準的研究更是鮮有關注。

黨內法規清理制度的核心是清理標準的確立，即黨內法規清理機關在對黨內法規進行清理時應遵循的基本價值、實施準則和指導思想*陳志英：《省級黨內法規清理研究》，《中國礦業大學學報(社會科學版)》2017年第1期。，是清理主體在審查黨內法規后，判定其是否合規、合法、適時，并決定哪些黨規應行廢止、修改和繼續有效的基本規范。與主體、程序等其他清理要素不同，清理標準的形成不全然是制定層面所能確定，而需從黨的價值理念、清理的實踐，以及形成一套完善的黨內法規體系應有的內涵等方面去找尋。這意味著黨內法規清理標準不是先天設定的價值準則，也非理論層面的簡單推導，而是一個融合與提煉黨內法規建設的原則、經驗、理念等要素的系統工程，是理論與實踐相互結合、相互促進、相互融合的動態過程。由此可見，黨內法規清理標準既是理論與實踐相互交融的重要問題，也是建設科學完善的黨內法規體系不可或缺的關鍵環節。

1.黨內法規清理標準構成黨內法規清理機制的核心

標準乃衡量事物的基本準則，缺乏科學清晰的標準，黨規的清理工作就容易流于簡單的文件梳理；標準不合理，就無法對黨內法規體系進行深入、全面、準確的“體檢”。進行黨內法規清理，即是以一定方式對現存的黨內法規進行系統的研究、分析、分類和處理*王振民、施新州：《中國共產黨黨內法規研究》，北京：人民出版社，2016年版，第145、100頁。。細化來看，一是確定清理的范圍并對清理范圍內的黨內法規進行摸底排查，掌握黨內法規的存量、問題、執行等基本情況；二是將清理范圍內的黨內法規依照類型、內容等標準進行系統的分類，交由有權機關進行審查；三是系統審查被清理的黨規規范，充分研究和分析黨內法規出現的問題，在審慎考量和認真評估后，依照一定標準作出廢止、修改、繼續有效等處理；四是整合清理后的法規，將繼續有效的黨內法規予以公示，需要修改的交付有權機關進行修改。對黨規清理的流程進行分解后，基本呈現“排查—分類—審查—處理—整合”的邏輯范式。然而，無論是清理前期的排查和分類，還是清理后續的整合，都是對審查和處理階段的輔助程序。前者是它的準備和鋪墊，后者則是對其效果的轉化。可見，依照清理標準對黨內法規進行實質性處理才是整個黨規清理機制的核心。

2.黨內法規清理標準屬于一種實體為主、程序并進的全面性標準

黨內法規清理作為黨內的“違憲審查機制”，一方面清理黨內法規內部規范之間的重疊和沖突，另一方面消除外部與國家法律體系的矛盾和錯位，旨在形成一個內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規制度體系。從微觀層面分析，其具有審查法規有效性和“檢驗”法規質量的功能*李玉：《地方性法規清理制度的構建和完善——以上海市地方性法規中行政強制內容的清理為例》，《東南大學學報(哲學社會科學版)》2013年第6期。，有利于形成一套科學的、高質量的黨內法規規范制度體系；從宏觀層面分析，它能實現黨內法制的剛性與統一，并促進黨內法規體系與國家法律體系的有機銜接。可見，黨內法規清理的價值功效和制度機理均要求黨內法規不僅要形式規范，更要實現內容協調完整及制度體系的科學統一。在此要求下，對黨內法規審查的重點就不僅僅在于文件名稱、文辭表達、文本結構等外在形式要件，而是深入涉及規范內容是否合法、合規、適時等實質性要素。

3.黨內法規清理標準具有價值導向性

構建和完善黨內法規制度體系，就是要加強法規制度的系統性改造*王振民、施新州：《中國共產黨黨內法規研究》，北京：人民出版社，2016年版，第145、100頁。。黨內法規清理作為系統性改造工程的重要環節，其天然地具有形成和塑造黨內法規體系的功能。而形塑什么樣的黨內法規體系，該體系朝什么方向發展，則決定于清理的標準。黨內法規清理標準是黨內法規體系的“畫筆”，勾勒和描摹出完善的黨內法規制度體系應有樣態。因此，它不是靜態僵化的法條，而是具有豐富內涵及價值導向的準則。具體而言，一是黨的理念價值導向，其必須根植于黨章、黨的路線、宗旨、目標等黨的基本價值，并引導黨內法規體系與黨的理念價值看齊；二是社會價值導向，即要求黨內法規體系必須符合社會發展的客觀規律，以黨建的外在環境為導向及時對規范體系進行更新；三是規范化體系價值導向，即其還具有形成一套科學化與規范化的制度體系應有的基本價值，并以此價值指引黨內法規體系化的構建與完善。

4.黨內法規清理的標準具有開放性和靈活性

由于黨所面臨的環境是不斷變化的，因而黨內法規制度建設也必須堅持繼承和創新相結合。作為溝通黨內法規制度體系與外在黨建環境的重要橋梁，黨內法規清理的標準必須具有開放性，而非靜止不變的封閉系統。科學的黨內法規清理標準應與隨時代而變的黨建環境相接軌，形成黨內法規和黨建環境與時俱進的良性互動格局。另一方面，黨規清理的標準涉及清理機關對黨內法規審查的尺度，一是清理范圍的寬窄，二是清理程度的深淺，這些均需依靠清理機關在具體實踐中把握與衡量。因此，黨內法規清理標準要實時更新的同時也需留有一定自由裁量的空間。在此意義上，黨內法規清理不僅應具有開放性，還需具有靈活性。

二、完善黨內法規清理標準的必要性

中國共產黨建黨90余年來，黨內法規建設適應了革命、建設、改革等不同歷史時期的環境和使命，黨內法規體系不斷健全與完善。迄今為止，已形成以1部黨章、3部準則、23部條例和1800余件規則、規定、辦法、細則，以及不計其數的意見、通知、決議等黨內其他規范性文件組成的黨內法規體系*“黨紀法規庫”，中央紀律檢查委員會網站，http://www.ccdi.gov.cn/。。然而從整體上看，在“立法優先主義”和“立法先驗主義”立法思想的主導下，黨內法規體系的發展實際上并不均衡，特別是在立法的技術性及體系性上存在嚴重不足。由于缺乏科學的頂層設計，黨內法規碎片化現象嚴重，黨內法規之間、黨內法規與國家法律之間相互重疊、交叉甚至沖突等問題不斷出現，很多黨內法規亦已不再適應社會政治經濟發展的環境要求。與此同時，黨內法規清理機制及其標準無論在理論研究還是在制度構建上仍舊非常薄弱，無法為清理實踐提供堅實的制度支撐，難以適應全面從嚴治黨的現實需求。

1.現行黨內法規清理標準立法供給不足

從現代學科劃分的視角來看，黨內法規清理及其標準具有鮮明的應用型學科的色彩，其技術性大于理論性，因而也要求黨內法規清理標準必須明確、具體，且易于操作，而這又有賴于一套完善、健全的制度供給。相較而言，當前黨內法規制度體系中尚無有關黨內法規清理制度的專門立法，只是將其作為黨內法規制定程序中的一個環節加以規定。在立法層面，涉及黨內法規清理的規范僅有2012年中共中央印發的《中共中央辦公廳關于開展黨內法規和規范性文件清理工作的意見》(以下簡稱《意見》)和2013年頒行的《中國共產黨黨內法規制定條例》(以下簡稱《條例》)，而關于清理標準的問題上述兩個文件僅僅提出了若干原則性規定，難以作為清理標準進行細化操作。具體表現在：

(1)《條例》對黨內法規清理標準立法缺位。《條例》第31條規定：“黨內法規制定機關應當適時對黨內法規進行清理，并根據清理情況及時對相關黨內法規作出修改、廢止等相應處理”，這是現行“黨內法規”層面涉及清理制度的所有規定*根據《中國共產黨黨內法規制定條例》第4條，黨內法規的名稱為黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則。由此可見，嚴格意義上的“黨內法規”僅包括以上7種形式。。然而，僅依靠一條簡單條文架構起的黨內法規清理制度顯然過于單薄，不僅在清理主體、清理方式、清理范圍等方面有欠明確與科學，更在清理程序、清理標準等關鍵環節上存在空白，成為黨內法規清理制度的巨大漏洞。

(2)《意見》及清理實踐采用的“四不”標準模糊不清。《意見》是黨內首份涉及黨內法規清理的規范性文件，依其進行的黨內法規集中清理工作取得了較好的成效。然而，《意見》也僅是在特殊狀態下進行的制度嘗試，不能據此建立起完善的黨內法規清理機制。就清理標準而言，《意見》及清理實踐均采行“四不”標準，即“不適應、不協調、不銜接、不一致”。然而，這樣的標準過于籠統和模糊，與其說是一種標準，不如說是清理的原則。其一方面未能明確規定標準的內涵與適用的對象，即什么情況屬于不適應、不協調、不銜接、不一致？所謂的“四不”是黨規內部的問題，抑或是黨規與國法的問題，還是黨規與社會環境的問題，還是兼而有之？另一方面，各個標準之間的界限并不明晰，存在交叉重疊的情形。例如，不協調的概念內涵本身包含不銜接、不一致，這三者如何清晰界分？以上問題，《意見》均未作出明確的規定。

因為沒有權威的主體制定精準明確且可操作的規范作為清理實踐的行為準則，為“按需清理”、“選擇清理”、“運動清理”等灰色清理方式的滋生提供了土壤，異化了黨內法規清理的初衷和制度價值。因此，亟需對之高度關注和重點完善。

2.化解黨內法規內部問題的客觀需要

經過長期的實踐積累，黨內法規體系建設取得顯著成效。不僅內容基本覆蓋黨的思想建設、組織建設、干部隊伍建設、作風建設、廉政反腐建設、機關工作建設等各方面*王振民：《黨內法規制度體系建設的基本理論問題》，《中國高校社會科學》2013年第2期。，黨內法規制度體系也基本成型。但不可否認的是，以嚴謹的規范性和科學的體系性等標準來審視，現行黨內法規體系仍存在以下幾方面的問題：

(1)制定程序不夠嚴格。在重實體輕程序的發展模式下，實體性黨規與程序性黨規發展失衡，既造成程序性黨規數量過少，也使其實際執行力大打折扣。集中表現在黨內法規制定程序不規范：一是制定權限不明。一些黨規制定機關未能清楚界分自己的制定權限，存在越權制定、交叉制定的情形；二是制定準備工作不足。一些地方和部門制定黨內法規時調查研究不夠充分，未能深入基層一線，存在閉門造車現象，使得某些黨內法規不切合實際，缺乏針對性；三是制定過程中民主參與不充分。許多黨規的制定征求意見不夠全面，沒有廣泛吸收黨員、專家及群眾的意見，造成黨內法規的認同度和權威性受損；四是備案審核不嚴謹。一些黨規未能依照《黨內法規和規范性文件備案規定》進行合法性、合規性、合理性審查，使黨內法規存在違法違規的隱患*李忠：《黨內法規建設研究》，北京：中國社會科學出版社，2015年版，第98頁。。

(2)內容形式不夠科學。黨內法規在制定程序上的疏漏直接造成其實質內容和外在形式的失范。這體現在：一是原則性、抽象性規范過多，具體性、針對性的規定過少，使得某些規范領域模糊不清；二是主體性、實體性規范過多，而缺乏相應的配套性、解釋性、程序性規定。如《條例》第三十二條規定： 黨內法規制定機關、起草部門和單位可以根據職權對黨內法規執行情況、實施效果開展評估。但如何開展評估、如何確定評估的效力則缺乏配套的規定；三是倡導性、禁止性規范過多，而制裁性、保障性、責任性規范過少。許多黨內法規多使用“應當”、“禁止”等術語，缺少違反這些禁令的責任規范。如《黨政機關國內公務接待管理規定》第五條規定：“各級黨政機關應當加強公務外出計劃管理，科學安排和嚴格控制外出的時間、內容、路線、頻率、人員數量，禁止異地部門間沒有特別需要的一般性學習交流、考察調研，禁止重復性考察，禁止以各種名義和方式變相旅游，禁止違反規定到風景名勝區舉辦會議和活動。”然而對于違反上述禁止性規定的責任性措施卻屬空白；四是一些黨規名稱不當。如《條例》第四條規定：“中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的黨內法規，稱為規則、規定、辦法、細則。”可見，上述部門并不具備“條例”的制定權限，而《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》則是由中央紀律檢查委員會所制定，顯然不符合制定權限的要求。

(3)部分黨規過于老化。作為一種法規范，黨內法規不可避免具有滯后性。當前，一些與現實脫節的“高齡黨規”大量隱藏在黨內法規體系之中，不僅使得黨規體系冗雜無序，也減損了管黨治黨的針對性和精準度。如在反腐倡廉方面，超過一半的黨內法規是十多年前制定的，《中國共產黨紀律檢查機關控告申訴工作條例》、《黨的紀律檢查機關案件審理工作條例》等都是有著20多年高齡的“胡子法規”；在組織建設方面，《中國共產黨地方組織選舉工作條例》、《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》等都是20世紀90年代的產物，嚴重落后于現實的需要*宋功德：《黨規之治》，北京：法律出版社，2016年版，第295頁。。

(4)部分黨規內容重疊交叉，甚至相互矛盾與沖突。由于缺少長遠的立法規劃，黨內法規發展片段式、碎片化態勢嚴重。不同層級之間、同一層級相同事項之間和不同類型之間的黨規互相矛盾、重疊交叉的現象時有發生。浪費立法資源的同時也破壞了黨內法規的體系性與統一性。如在黨風廉政建設方面，并未形成嚴密的規范系統，而是散見于如《中國共產黨紀律處分條例》、《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則(試行)》等等不同層級、不同類型、數量眾多的黨內法規之中。此外，如《中國共產黨農村基層組織工作條例》、《中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例》、《中國共產黨工作機關條例(試行)》等都是規范黨的工作機關的黨規，三者的規范對象明顯重合，但卻都用“條例”的形式來表達，造成立法分散與立法重復，不利于黨內法規體系的整合與系統化構建。

破解黨內法規以上難題，需建立以清理為核心的黨內法規監督機制，對現存黨內法規加以深度、系統、全面的清理。在此要求下，探索和完善黨內法規清理的標準，對于克服黨內法規內部問題愈發顯得刻不容緩。

3.銜接黨內法規體系與國家法律體系的現實要求

黨的十八屆四中全會將“完善的黨內法規體系”納入到中國特色社會主義法治體系的范疇，這標志著執政黨運用制度力量加強自身現代化建設的重要努力，也意味著依靠法律體系進行的依法治國，與依靠黨規體系進行的從嚴治黨成為中國通向法治化的“雙軌”。然而，由于立法傳統和發展背景的各異，黨規體系與國法體系無論在規范性水平，還是在體系化程度上都存在差距，使得二者在銜接過程中不協調問題凸顯。

(1)黨內法規與國家法律的界限不清，紀法不分現象突出。黨規和國法雖均是中國特色社會主義法治體系的兩大重要組成部分，但二者有著固定的規范疆域，不能將之混同。明確黨內法規與國家法律的區別，確保黨內法規不超越職權， 杜絕以黨法代替國法的現象，是全面推進依法治國的重要保障*謝宇：《論中國共產黨黨內法規的法治化》，《云南社會科學》2016年第3期。。然而，在黨內法規的實踐發展中，并未清楚區分黨規與國法的界限，導致部分黨內法規超越應有的職權，介入了法律的調整疆域，不僅破壞了中國法治體系的內在秩序，也使黨內法規難以生成獨立、明確的規范體系。如在黨政領導干部的任用上，行政機關負責人的人事調整本屬于行政組織法的重要內容，但現行法律對于行政首長任用的相關事項散見于憲法、公務員法等抽象化、原則化的規定中。真正在此領域起到規范與指引作用的是《黨政領導干部選拔任用工作條例》、《黨政領導干部考核工作暫行規定》、《公務員職務任免與職務升降規定(試行)》等黨內法規。這些黨規無形間已經超越其應有的調整范圍，使黨內法規與國家法律模糊混同。

(2)黨內法規與國家法律協調性差，個別地方關系緊張。在黨內法規建設法治化剛剛起步的今天，黨規體系與國法體系的不協調與不銜接問題時常發生。有的黨規進入法律規制的疆域，有的黨規在同一問題上與國法重復規定，有的黨規還與國法關系緊張。如2015年10月修訂前的《中國共產黨紀律處分條例》共178條，其中的大量條款是刑法的復制與翻版。又如在反腐敗領域中廣泛適用的“雙規”手段，雖然這是進行反腐敗斗爭的客觀需要，也能通過“權利放棄論”*權利放棄論認為，黨內法規的效力來源于黨員的自我認同和遵守，尤其是黨員志愿入黨時宣誓服從黨章和黨的紀律，即意味著放棄部分權利。在黨內法規范疇內得到證成，而卻與《立法法》第8條確立的“法律保留原則”相抵觸。亟需理論界對“雙規”的實踐邏輯和理論邏輯進行深入探討，努力化解其與國家法律的緊張關系。

作為黨內法規體系實現自我更新的“除塵器”，黨內法規清理的視域不僅及于黨內，還延伸至黨內法規外部與國家法律的關系。去除與國法相矛盾、不一致、不協調等問題的同時，也將搭建黨規體系與國法體系的溝通銜接平臺，從而達致兩個規范體系“內在統一”于中國特色社會主義法治體系的狀態，形成相輔相成、 相互促進、相互保障的格局*秦前紅、蘇紹龍：《黨內法規與國家法律銜接和協調的基準與路徑——兼論備案審查銜接聯動機制》，《法律科學》2016年第5期。。可見，完善黨內法規清理的標準也是銜接黨內法規體系與國家法律體系的現實要求。

三、科學的黨內法規清理標準應達到的規范效果

與黨內法規清理的原則相同，黨內法規清理標準具有鮮明的指向性，因而其必然以清理的功能與實施效果為基礎。厘清其所達到的規范效果，有助于準確構建一套科學完備的黨內法規清理標準。

1.黨內法規各規范之間相耦合

黨內法規體系是黨內治理不斷走向法治化與規范化的客觀結果，“它指的不是一部大而全的法典，也不是若干黨規文本的物理集中，而是由所有黨規規范按照特定邏輯標準整合而成的一個復雜系統”*宋功德：《黨規之治》，北京：法律出版社，2016年版，第157頁。。這就要求不同分支、不同類型及各個層級的黨規文件耦合于制度體系之中，形成相輔相成、協調一致、運行有序的制度鏈條。具體表現在：

(1)黨規整體體系的邏輯自洽性，包含理論邏輯與制度邏輯。理論邏輯自洽意味著黨內法規及其體系的內容，需與黨的宗旨、原則、價值等理論基礎相一致。制度邏輯自洽則是黨內法規系統化和體系化的集中體現，要求圍繞黨章形成一個結構合理、層級清晰、效力明確、內容完備的黨內法規制度體系。

(2)黨內法規內容的銜接性。由于黨內治理領域的紛繁復雜，使得黨內法規呈現多樣化、類型化的態勢，但并非意味著黨內法規可以“各自為政”,而是需在各自規范疆域內進行有效規制的基礎上，與上下位階和其他類型的黨規緊密銜接，避免出現內容相互抵觸、交叉重疊等情形。

(3)黨內法規形式的規范性。黨規的形式是其直觀的外在表現，規范、統一的表現形式是黨內法規體系完善化和系統化的要求之一。黨內法規的形式規范性包含如下幾個方面：一是黨內法規要符合制定程序，從黨章到黨內其他規范性文件的產生，都必須是嚴格遵循法定程序的產物；二是各個黨內法規要與其制定權限相匹配，不允許存在超越制定權限的黨內法規；三是黨內法規的文件名稱要符合法定要求，依據內容的重要性及制定程序的嚴格性依次采用“黨章”、“準則”、“條例”、“規則”、“規定”、“辦法”、“細則”及“意見、辦法、通知”等名稱；四是黨內法規的表述方式及用語要規范，要善用“法言法語”，強化黨內法規用語及表述的邏輯性、嚴肅性、明確性及可讀性，減少模糊性、倡導性、原則性的詞語；五是黨內法規文本的結構布局要合理，根據不同層級和類型的黨規采用與之相適應的結構布局。合理安排好黨規的總則、分則與附則，確保原則性規范、具體性規范、懲戒性規范、說明性規范的均衡布局。

2.黨內法規體系與國家法律體系相兼容

在中國的語境下，由于黨在憲法上確立的領導和執政地位，決定了治黨與治國的話語體系和規范對象有著高度的重合性。黨內法規與國家法律雖然在表現形式、規范內容、制定程序、實施方式等方面有著顯著區別，但卻在本質上具有內在一致性，都肩負著推進國家治理現代化的重大使命。實現黨規體系與國法體系的兼容與協調并進，是提升國家治理體系與治理能力現代化的重要路徑。具體而言，二者應有如下特性：

(1)體系上的共存相容性。同為中國特色社會主義法治體系的法規范，黨規體系與國法體系首先均應在法治的框架下進行頂層設計，在宏觀層面推動兩個規范體系相輔相成、相互促進、相互保障。其次，根據兩個體系的基本屬性，完善自身的法治化建設，既要分工明確，也要實現具體規范上的協調對接。最后，二者可以在體系建設、制定技術、完善路徑上互為參照與借鏡，消除體系上的矛盾和壁壘。

(2)內容和功能上的互補性。黨的十八屆四中全會指出：“黨內法規既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障。”黨內法規體系一方面構成治黨領域的基本依據，另一方面又與國家法律體系形成互聯互動。以黨內法規的實效性、靈活性、精準性補足國家法律的立法空白及立法疏漏，并善于將黨內法規適時轉化為國家法律，形成黨規與國法互補共生、協調并進的格局。

(3)具體規范上的無矛盾性。黨內根本大法《黨章》明確指出：“黨必須在憲法和法律的范圍內活動。”意味著管黨治黨的黨內法規亦不能逾越憲法與法律的界限。實現二者規范上的無矛盾性，一是堅持“國法高于黨規，黨規嚴于國法”的基本原則，并將之貫徹到黨內法規的制定、執行及備案清理之中；二是兩者需恪守各自的制定權限和效力范圍，不得越權制定，介入對方的規制范圍；三是凡是與憲法法律相抵觸的黨內法規，都應歸于無效。不僅黨內法規原制定機關要及時撤銷，同時清理機關也應以憲法法律為紅線適時進行清理。

3.黨內法規與社會發展相適應

黨內法規的生命力在于實施，與外在的社會現實環境相適應是其得到有效落實的必要前提。靜態的黨內法規體系如不能與動態的適用環境相接軌，勢必淪為空有制度外表而沒有執行力的“稻草人”。因此，保證黨內法規與社會現實環境相適應，既是完善的黨內法規體系的核心要義，更是黨內法規清理標準的使命所在。

實現黨內法規與社會現實環境相適應，至少應包含以下維度：

(1)黨內法規調整對象的現實性。黨內法規能夠適用，必須首先保證其調整對象是現實存在的。調整對象是黨內法規規制的“標的”，沒有調整對象抑或調整對象已經消失則意味著黨內法規生命的終止。如1962年9月，黨的八屆十次全會通過的《農村人民公社工作條例》，由于該條例規制的對象“人民公社”現今已不存在，因此，理應清除出黨內法規之列。

(2)黨內法規規制效果的契合性。作為中國實在法治的典型代表，黨內法規更多帶有實用性色彩，從始至終服務于管黨治黨工程。只有保持黨內法規精準、有針對性地進行黨內治理，才能使其獲得源源不斷的制度活力，不至變為僵化冗余的法條。因此，黨內法規必須能夠契合社會發展的步伐，有效回應黨建環境轉變的訴求。如，為有效契合全面從嚴治黨的現實要求，提高管黨治黨的法治化和科學化水平，中共中央于2015年10月12日修訂了《中國共產黨紀律處分條例》，使之成為推進全面從嚴治黨的有力抓手。

(3)黨內法規服務年限的時效性。所有的黨內法規都不是一制定出來就一勞永逸的，而是有著相應的使用壽命，服務一段時間后都必須接受審查和清理。黨內法規是否還在時效范圍內，成為檢驗其效力和存在價值的標桿。在現實層面，為提高黨內法規的針對性和規范效率，往往會就某個問題出臺專門的規定，而這些黨規就或顯性或隱性的帶有使用時限。這廣泛存在于位階層級較低的辦法、細則、意見、通知、決定等形式的黨內法規之中。因此，確保其與社會現實相適應的硬性標準就是黨內法規仍具有時效性，非過期“服役”。例如，為加強黨內法規制度體系建設，系統清理建國以來的黨內法規，2012年6月中央出臺了《關于開展黨內法規和規范性文件清理工作的意見》，開展了我黨歷史上首次集中清理工作，隨著2014年11月的完成，也意味著《意見》時效的終止。

四、法治視角下黨內法規清理標準的科學化構建

建設完善的黨內法規清理標準既要保證其明確具體，也要使之科學合理，更要讓其富有操作性。為達到這三者的有機統一，須在法治化的框架下對之進行審視和構建。

1. 政治性標準

黨內法規既是黨內治理的根本依據，又是確保黨的執政地位不動搖、永葆先進性與純潔性的核心規范。可見，黨內法規不僅包含一般法規范所具有的規制效能，還被賦予了重大的政治寓意。另外，從法的屬性層面來看，黨內法規是具有法律與政策二重屬性的規范性文件，并且其政治屬性要優于法律屬性。這決定了對黨內法規的政治性審查成為黨內法規清理的首要任務。政治性標準具有如下內涵：

(1)是否堅持黨的領導。黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，把黨的領導貫徹到黨內法規體系建設的全過程，是黨的制度建設的基礎和前提。對黨內法規進行政治性審查的首要準則就是是否堅持黨的領導，即黨內法規的內容是否與黨的領導的客觀要求相契合、是否有益于加強和改善黨的領導，其制定程序是否在黨的領導下完成，其具體實施是否發揮黨的領導地位。將黨的領導全面落實到黨內法規的制定、實施及體系化建設全過程，保證黨在黨內法規建設進程中的統領作用。

(2)是否遵循黨的宗旨、原則、目標及理論基礎。黨內法規建設必須根植于黨的宗旨、原則、目標及理論基礎，這是黨內法規最重要的淵源。以此維度對黨內法規進行清理，即是審查黨規的內容是否符合全心全意為人民服務的宗旨，是否堅持民主集中制，是否走群眾路線，是否貫徹馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀和習近平總書記系列重要講話精神。把黨的宗旨原則及價值目標落實到黨內法規建設的各方面，使之成為促進黨內法規體系完善化與科學化的精神指引。

(3)是否符合黨中央對黨內法規建設的期待和要求。根據不同時期的國內外形勢，中央對黨內法規的建設寄予了不同的期待。黨的十八大以來，黨中央牢牢把握“黨要管黨、從嚴治黨”基本方針，推動全面依法治國與全面從嚴治黨協調并進，并提出“紀在法前、紀比法嚴、紀法各表”的新時期黨內法規建設要求。黨內法規是否與這些要求相一致，也是對之政治性審查的標準之一。

2.合法性標準

黨內法規從本質上屬于一種法規范，具有法規范所有的屬性與特征，其體系化建設過程也要遵循法治化的一般規律。因此，除了政治性標準，黨內法規體系還必須接受合法性標準的審查。此外，黨內法規體系在加強自身法治化建設的同時，也須在國法的范圍內與之形成關聯互動。因此，合法性標準的“法”是包含黨規與國法的二元規范，對黨內法規進行合規性與合法律性審查也相應成為合法性標準的兩條主線。

(1)合規性標準。合規性標準著重解決的是黨內法規體系內部問題，涉及下位黨規與黨章、上位黨規、同級黨規及黨內法規體系之間的關系。

其一，黨內法規的內容是否與黨章、上位黨規及同級黨規相一致。其對立面即是與之相抵觸，具體表現為：一是與其他同級黨規就同一事項的規定相沖突；二是違背了上位黨規的立法目的；三是不符合黨章及上位黨規的精神與基本原則；四是限縮了上位黨規的規制范圍，或違反上位黨規立法目的擴大其規制范圍；五是限制或者剝奪上位黨規規定的權利，或者違反上位黨規立法目的擴大其規定的權利；六是擴大或者限縮上位黨規規定的義務或者義務主體的性質及范圍；七是擴大或限縮上位黨規規定的責任的種類和幅度；八是違反上位黨規的強制性規定；九是其他與上位黨規相抵觸的情形*溫輝：《規范性文件備案審查制度研究》，《法學雜志》2015年第1期。。

其二，黨內法規的制定程序及表現形式是否符合法定要求。這是對黨內法規的形式性考察，主要包含：一是黨規的生成是否遵循規范化的制定程序；二是《條例》規定的七種黨規形式是否使用條文化表達；三是黨規的名稱是否規范，是否與其法定權限相一致；四是黨規的用語是否明確、具體、周延；五是黨規的結構是否科學合理。

(2)合法律性標準。此標準的目的在于協調黨規體系與國法體系的關系，是從憲法與法律的視角對黨內法規進行的審查，以保證黨規體系不與國法體系相沖突。具體而言，合法律性標準包括：第一，是否符合憲法與法律的精神和基本原則；第二，是否超越憲法與法律規定的限度；第三，是否介入法律法規專屬的調整范圍；第四，是否違反法律法規的禁止性規定；第五，其他與憲法和法律相沖突的情形。

3.合理性標準

由于黨內法規規范對象的復雜性與多變性，加之合法性審查所依據的“法”先天所固有滯后、僵化的弱點，使得合法性審查標準無法細致入微地檢視黨內法規的所有問題，尤其在法律漏洞與自由裁量問題上，其表現出制度依據薄弱、審查能力弱化等缺陷，因此，在黨內法規清理中，對清理對象進行合法性審查之外，還需加以合理性的考量。合理性標準的重心，在于控制黨內法規制定過程中的越權與恣意，以及保證黨內法規與黨建需求相吻合，具體包括如下子標準：

(1)適時性標準。此標準關注的是黨內法規的環境適應性，要求其必須與時俱進，對不同時期的黨內事務都能有效調整。適時性標準主要從如下幾點進行判斷：第一，規范對象是否現實存在，或即使存在但是否仍有必要對之進行規制；第二，是否符合黨的建設的實踐需要；第三，是否順應黨內治理的外在社會環境；第四，是否能夠及時回應黨內治理變革的要求；第五，其他情形。

(2)時效性標準。該標準是對黨內法規的具體適用時效的檢視，是剔除超期服役黨規的“殺手锏”，以保證黨內法規體系的現時有效。時效性標準主要審查黨內法規的實質任務是否已經完成，及其是否已過使用時效等兩方面。

(3)比例性標準。黨內法規實際暗含著黨內權利與義務的配置問題，是各方利益博弈的結果。如何確保黨內法規設定的權利與義務配置均衡，使其制定、實施的成本與所達到的規范效果形成最優比例，是比例性標準面臨的任務。該標準主要著眼于實現黨內法規規范效果的最大化，要求對黨內法規進行清理時要全面權衡黨的整體利益與黨員的個人權益、黨規制定成本與實際收益、黨規的規范強度與實施效果等多重要素。具體言之，比例性標準主要從如下方面進行考量：一是黨內法規的制定及其手段是否有助于黨內治理目標的達成；二是黨內法規對于黨內治理目標的達成是否是必要的，是否是最優的選擇；三是黨內法規的內容是否存在明顯不當；四是黨內法規的制定、實施成本與其規范目標的達成是否均衡；五是其他情形。

總而言之，黨內法規清理的標準是黨內治理法治化變革不可回避的重要話題，亦是形塑健全的黨內法規制度體系的核心力量。科學的黨內法規清理標準應是政治性標準、合法性標準與合理性標準三者的協調統一。對黨內法規進行清理，應以政治性審查為先導，以合法性審查為著力點，以合理性審查為重要補充，合力促進黨內法規體系的完善化與科學化。此外，由于黨建外在環境的復雜性與變動性，決定了黨內法規清理標準必然是一個開放多元的系統。因此，對它的探討和構建只有“進行時”，而沒有“完成時”，需要從理論研究和清理實踐中不斷地累積和完善。

[責任編輯：譚 建]

Scientific Building of Standards of Checking Party Rules

Wang Jianqin

(School of Law of China University of Political Science and Law, Beijing, 100088)

Standards of Checking Party rules are not only the core and basis for carrying out the work of checking Party rules, but also the great driving force. With weak ability of checking, the existing standards are in lack of the basis of system. The problems in the system of Party rules can not be solved. And the need to coordinate the national law system can not be satisfied. So the standards need to be improved. Scientific standards of checking Party rules help to realize the interconnection of Party rules, promote the compatibility of Party rules and national laws, and ensure that Party rules adapt to the social development. With the legalization of Party governance, standards of checking Party rules need to be established which are scientific, effective, open and multiple.

checking of Party rules; standards of checking Party rules; run the Party with strict discipline; Party governance,

* [基金項目]本文系北京市社科基金項目“黨內法規清理制度研究”(項目編號：16KDB021)的階段性成果。

王建芹，女，中國政法大學法學院教授、黨內法規研究中心主任，研究方向為行政法學與黨內法規建設。

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1002-3909(2017)04-0038-09