論當(dāng)代中國農(nóng)村基層民主的機(jī)制創(chuàng)新*

肖立輝，孟令梅

(中共中央黨校政法教研部，北京100091；中國社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所，北京100028)

論當(dāng)代中國農(nóng)村基層民主的機(jī)制創(chuàng)新*

肖立輝，孟令梅

(中共中央黨校政法教研部，北京100091；中國社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所，北京100028)

當(dāng)代中國農(nóng)村基層民主的發(fā)展是歷史發(fā)展邏輯和實(shí)踐邏輯相統(tǒng)一的結(jié)果。在健全基層民主制度、豐富基層民主形式過程中，機(jī)制創(chuàng)新將制度創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、方式方法創(chuàng)新有效地勾連在一起，成為創(chuàng)新體系中重要的一環(huán)。從實(shí)踐來看，“動(dòng)力在民、拍板在官”，基層民主創(chuàng)新的產(chǎn)生離不開基層治理的需求、基層群眾的訴求與基層政權(quán)良性回應(yīng)三者的有機(jī)統(tǒng)一；基層民主創(chuàng)新的鞏固離不開基層治理的制度化、規(guī)范化；基層民主創(chuàng)新的發(fā)展與推廣離不開更高層級(jí)政權(quán)的主導(dǎo)與推進(jìn)。只有充分尊重基層民主創(chuàng)新的規(guī)律，按規(guī)律辦事，才能使基層民主有序平穩(wěn)地健康發(fā)展。

農(nóng)村；基層民主；創(chuàng)新；邏輯

黨的十八大提出，要健全民主制度，豐富民主形式。近些年來，以基層群眾自治為主要內(nèi)容的農(nóng)村基層民主在制度建設(shè)、形式創(chuàng)新上有了長足發(fā)展，基層群眾的利益表達(dá)和權(quán)利保護(hù)有了更多的渠道，以人民為中心的民主觀和人民當(dāng)家作主的理念在基層治理中得到確立。習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)，要把國家層面的民主制度同基層民主制度有機(jī)結(jié)合起來，在創(chuàng)新問題上，他強(qiáng)調(diào)要重點(diǎn)抓好理念創(chuàng)新、手段創(chuàng)新、基層工作創(chuàng)新，把創(chuàng)新的重心放在基層一線。可以說，能不能以創(chuàng)新的精神推進(jìn)基層民主，完善基層民主制度，將直接影響和決定著基層民主的質(zhì)量和效果，直接影響和決定著人民群眾在基層治理中的獲得感。那么，基層民主發(fā)展的主要特點(diǎn)和實(shí)踐邏輯是什么？基層民主創(chuàng)新體系中機(jī)制創(chuàng)新到底處于什么樣的地位？基層民主機(jī)制創(chuàng)新的內(nèi)涵和著力點(diǎn)有哪些？對(duì)這些問題的回答有助于人們認(rèn)清當(dāng)前基層民主面臨的形勢(shì)及未來發(fā)展的努力方向。

一、農(nóng)村基層民主的歷史發(fā)展與實(shí)踐邏輯

從歷史發(fā)展來看，早在革命戰(zhàn)爭年代，中國共產(chǎn)黨人就領(lǐng)導(dǎo)人民群眾在抗日根據(jù)地、解放區(qū)推行村選，以投豆子的方式選舉當(dāng)?shù)氐拇彘L，從而豐富了農(nóng)村的基層民主生活，鞏固了中國共產(chǎn)黨在根據(jù)地和解放區(qū)局部執(zhí)政的政治基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)。新中國成立后，中國共產(chǎn)黨已經(jīng)從一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人民為奪取全國政權(quán)而奮斗的黨，轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)領(lǐng)導(dǎo)人民掌握全國政權(quán)并長期執(zhí)政的黨，開始進(jìn)一步思考在長期執(zhí)政條件下如何發(fā)展和推進(jìn)基層民主，保障基層群眾當(dāng)家作主的權(quán)利，進(jìn)行更為廣泛的民主實(shí)踐。1981年黨的十一屆六中全會(huì)決議提出，“要在基層政權(quán)和基層社會(huì)中逐步實(shí)現(xiàn)人民的直接民主”；1982年9月黨的十二大政治報(bào)告提出，社會(huì)主義民主要擴(kuò)展到政治生活、經(jīng)濟(jì)生活、文化生活和社會(huì)生活的各個(gè)方面，強(qiáng)調(diào)在社會(huì)生活層面“要發(fā)展基層社會(huì)生活的群眾自治”；1982年底制定頒布的《憲法》中對(duì)村民委員會(huì)定性為“基層群眾性自治組織”。自此，村民委員會(huì)成為基層群眾參與自治活動(dòng)的主要組織載體。1987年制定通過的《村民委員會(huì)組織法(試行)》，已經(jīng)成為農(nóng)村基層群眾自治制度和基層民主制度的基礎(chǔ)性、主干性法律。2012年，黨的十八大重申要“完善基層民主制度”，提出要“以擴(kuò)大有序參與、推進(jìn)信息公開、加強(qiáng)議事協(xié)商、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督”為重點(diǎn)，拓寬范圍和途徑，豐富內(nèi)容和形式，保障人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，必須進(jìn)一步擴(kuò)大基層民主，完善民主權(quán)利保障制度，鞏固人民當(dāng)家作主的政治地位。從政策演變的簡要梳理中不難發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村基層民主的每一輪發(fā)展，都離不開中央層面的政策和法律支持，可以說，農(nóng)村基層民主的發(fā)展具有政府主導(dǎo)、政策推動(dòng)的特點(diǎn)。在政府主導(dǎo)下，農(nóng)村基層民主實(shí)現(xiàn)了制度創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新以及方式方法的創(chuàng)新，選舉、決策、管理、監(jiān)督等環(huán)節(jié)都有了較為詳細(xì)、科學(xué)的可操作程序；在政策的推動(dòng)下，基層群眾參與的范圍更加寬泛、參與的形式更加多樣。

從實(shí)踐層面來看，農(nóng)村基層民主的發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)方面的變化。(1)從點(diǎn)的突破，到面的鋪開。上個(gè)世紀(jì)90年代，中央強(qiáng)調(diào)試點(diǎn)先行、示范帶動(dòng)。1990年中央有關(guān)部門召開了全國村級(jí)組織建設(shè)工作座談會(huì)，會(huì)議要求選擇若干個(gè)縣、鄉(xiāng)、村開展村民自治示范活動(dòng)，探索經(jīng)驗(yàn)，樹立典型。同年，國家民政部開始啟動(dòng)村民自治示范活動(dòng)，對(duì)示范活動(dòng)的基本要求和示范單位的標(biāo)準(zhǔn)做出明確規(guī)定，要求各級(jí)民政部門選擇有一定工作基礎(chǔ)的縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村作為示范單位，組織示范活動(dòng)。應(yīng)該說，示范活動(dòng)在村民委員會(huì)選舉、村民參與、民主決策與管理、村民自治章程和村規(guī)民約制定等方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，也給其他農(nóng)村樹立了標(biāo)桿，從而為基層民主創(chuàng)新的擴(kuò)散提供了學(xué)習(xí)借鑒的樣本。正是在這些示范活動(dòng)的基礎(chǔ)上，到了上個(gè)世紀(jì)90年代后期，以村民自治為主要內(nèi)容的農(nóng)村基層民主在全國各地全面鋪開，并在民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等方面逐漸規(guī)范化、程序化，使基層群眾的有序參與成為可能。(2)從基層自下而上的探索，到中央自上而下的主導(dǎo)。上個(gè)世紀(jì)八九十年代學(xué)術(shù)界曾經(jīng)就中國民主從基層做起還是從高層做起進(jìn)行過討論?？傮w而言這兩種觀點(diǎn)都有一定的道理，從基層推動(dòng)民主，符合國情符合基層的實(shí)際，可以訓(xùn)練基層群眾、積累民主經(jīng)驗(yàn)，為更大范圍更高層級(jí)推進(jìn)民主提供實(shí)踐基礎(chǔ)；從高層推動(dòng)民主，可以充分發(fā)揮高層特別是中央層面以上率下、率先垂范的作用。從改革開放以來基層民主發(fā)展的實(shí)踐來看，一段時(shí)間內(nèi)我們非常注重基層的探索，默認(rèn)、鼓勵(lì)各地根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行有序創(chuàng)新，在基層實(shí)踐的基礎(chǔ)上，中央有關(guān)部門進(jìn)行整體規(guī)劃，并通過自上而下的壓力傳導(dǎo)要求其他地方對(duì)較為成熟的經(jīng)驗(yàn)性做法進(jìn)行推廣。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央審時(shí)度勢(shì)，既尊重基層的探索，更看重頂層的設(shè)計(jì)，并努力將基層探索與頂層設(shè)計(jì)結(jié)合起來，制定中長期規(guī)劃，有目的、有計(jì)劃、有步驟地推進(jìn)包括基層民主在內(nèi)的各項(xiàng)改革，基層民主的可持續(xù)性創(chuàng)新由此有了良好的政治環(huán)境。(3)基層民主的側(cè)重點(diǎn)從過分關(guān)注選舉，到選舉與治理的并重。一段時(shí)間內(nèi)，一些基層工作的同志將農(nóng)村選舉作為基層民主的突破口，認(rèn)為只有搞了選舉、進(jìn)行規(guī)范的選舉，農(nóng)村的問題都可以迎刃而解。在實(shí)踐過程中，將工作的重點(diǎn)放到選舉上，從選舉工作的宣傳與培訓(xùn)，到選舉程序的設(shè)計(jì)與完善，再到選舉糾紛的解決、選舉權(quán)利的救濟(jì)等，設(shè)計(jì)越來越完善、越來越精致。經(jīng)過多年發(fā)展，越來越多的人認(rèn)識(shí)到，選舉雖然能夠解決農(nóng)村公共權(quán)力的產(chǎn)生問題，但選舉后的日常治理更為重要，這是因?yàn)檫x舉是每幾年才舉行一次的非常態(tài)的民主形式，基層群眾的民主權(quán)利不應(yīng)局限于選舉；而應(yīng)更加注重日常的有序參與，比如對(duì)協(xié)商的參與、對(duì)決策的參與、對(duì)管理的參與、對(duì)監(jiān)督的參與等，總之選舉后的群眾參與更為重要，由此進(jìn)入到選舉與治理并重的階段。正如習(xí)近平同志在全國政協(xié)成立65周年紀(jì)念大會(huì)上所強(qiáng)調(diào)的，人民是否有民主權(quán)利，既要看在選舉時(shí)是否有投票的權(quán)利，也要看在日常政治生活中是否有持續(xù)性參與公共事務(wù)的決策、管理、監(jiān)督等各方面的權(quán)利*習(xí)近平：《在慶祝中國人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年9月22日。。近些年來，農(nóng)村基層民主發(fā)展的一個(gè)重要方面，就是基層協(xié)商民主、決策與監(jiān)督的形式更加豐富，民主懇談會(huì)、協(xié)商議事會(huì)、村務(wù)公決、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)等在基層治理上發(fā)揮的作用越來越重要。

選舉與治理并重的實(shí)踐邏輯表明，基層民主應(yīng)該是一種整體性的無盲區(qū)的治理方式，它不僅需要完整的選舉程序，而且需要完整的參與實(shí)踐；民主不僅要有選舉，而且更重要的是，基層群眾要有更多渠道、更有效參與，通過這些參與，表達(dá)自己的利益訴求、妥善處理和解決基層群眾之間的矛盾和糾紛，推動(dòng)基層公共事務(wù)和公益事業(yè)的發(fā)展。定期性的選舉與常態(tài)化的治理，相得益彰，相互促進(jìn)，共同推動(dòng)和促進(jìn)國家治理在基層的實(shí)現(xiàn)。我們認(rèn)為，只有這樣，才能“切實(shí)防止出現(xiàn)人民形式上有權(quán)、實(shí)際上無權(quán)的現(xiàn)象”*習(xí)近平：《在慶祝全國人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年9月6日。。

二、農(nóng)村基層民主生成、鞏固、發(fā)展的機(jī)制創(chuàng)新

能否充分保證人民群眾直接或間接行使憲法和法律賦予的各項(xiàng)民主權(quán)利，避免人民群眾在基層民主中“形式上有權(quán)、實(shí)際上無權(quán)”的現(xiàn)象，一個(gè)重要的舉措就是要把基層民主的體制機(jī)制發(fā)揮好，運(yùn)用創(chuàng)新思維推進(jìn)基層民主各方面的發(fā)展，形成科學(xué)的基層民主創(chuàng)新體系，在創(chuàng)新中既堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持依法辦事，又充分發(fā)揮人民群眾的積極性、主動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)基層人民群眾當(dāng)家作主的權(quán)利，保障基層群眾的合法權(quán)益。一般來說，科學(xué)的基層民主創(chuàng)新體系主要包括制度創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新、方式方法創(chuàng)新四個(gè)方面。(1)制度創(chuàng)新。制度創(chuàng)新的目的，在于為基層群眾提供一套能夠滿足其需求的制度規(guī)范體系，在選舉和包括協(xié)商、決策、管理、監(jiān)督在內(nèi)的治理中，釋放基層民主的創(chuàng)新活力，激發(fā)基層干部群眾的創(chuàng)新熱情，鼓勵(lì)產(chǎn)生更多更有效的創(chuàng)新成果。實(shí)踐應(yīng)用中，基層協(xié)商民主是工作的重點(diǎn)，當(dāng)農(nóng)村基層群眾性自治組織的領(lǐng)導(dǎo)班子選舉產(chǎn)生之后，要充分發(fā)揮協(xié)商民主制度的優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)基層干部與基層群眾以及基層群眾之間的溝通、對(duì)話、協(xié)商等，從而體現(xiàn)群眾的主體地位，真正形成和強(qiáng)化以人民為中心的基層民主觀。(2)體制創(chuàng)新。體制創(chuàng)新主要表現(xiàn)在基層黨組織對(duì)基層群眾自治的領(lǐng)導(dǎo)體制上。根據(jù)村民委員會(huì)組織法的規(guī)定，村民委員會(huì)等自治性組織依照憲法、法律以及本村制定的村民自治章程和村規(guī)民約進(jìn)行自我教育、自我管理、自我服務(wù)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)是指導(dǎo)和被指導(dǎo)的關(guān)系，村委會(huì)受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委托，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展特定工作，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)間沒有直接的行政隸屬關(guān)系。因此，基層群眾自治的創(chuàng)新工作主要是在當(dāng)?shù)乜h、鄉(xiāng)、村三級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)的。領(lǐng)導(dǎo)體制的創(chuàng)新主要是改進(jìn)縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)黨組織直接對(duì)自治性組織和基層群眾發(fā)號(hào)施令的方式，按照黨的十八屆四中全會(huì)精神，將黨“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”同村民委員會(huì)“依法依章程履行職能、開展工作”統(tǒng)一起來。(3)機(jī)制創(chuàng)新。機(jī)制創(chuàng)新的重點(diǎn)在于做好與原有機(jī)制的對(duì)接與銜接，將原有工作機(jī)制的合理部分繼承下來，不合理的部分去除掉。黨的十八大提出，要建立健全既能保證基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，又能充分發(fā)揮各方面積極性和活力的“基層群眾自治機(jī)制”，就是在機(jī)制層面為基層群眾自治方面提供保障。(4)方式方法創(chuàng)新。方式方法的創(chuàng)新主要是將基層群眾的各項(xiàng)民主權(quán)利具體化、操作化，使法律賦予的民主權(quán)利轉(zhuǎn)化為、落實(shí)為實(shí)際運(yùn)行的手段和工具。比如基層的選舉、決策、管理、監(jiān)督、協(xié)商等，就需要一些具體的方式方法。有的地方就村委會(huì)選舉的計(jì)票系統(tǒng)進(jìn)行了創(chuàng)新，引入電子化的計(jì)票系統(tǒng)。如果用人工手工計(jì)票，可能會(huì)花掉很多時(shí)間，而運(yùn)用了電子化計(jì)票系統(tǒng)以后，數(shù)個(gè)小時(shí)就能完成對(duì)本次選舉的計(jì)票。

在上述四種創(chuàng)新中，機(jī)制創(chuàng)新是將制度與體制的創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)換為可以操作的方式方法創(chuàng)新的重要節(jié)點(diǎn)，也是方式方法創(chuàng)新的重要政治資源。沒有機(jī)制的創(chuàng)新，制度與體制往往浮于表面難以“落地”；沒有機(jī)制的創(chuàng)新，方式方法創(chuàng)新往往會(huì)因?yàn)殛P(guān)注細(xì)節(jié)和形式，而缺乏將民主細(xì)節(jié)、民主形式提升為民主規(guī)范和民主制度的轉(zhuǎn)換機(jī)制。因此，從某種意義上講，機(jī)制創(chuàng)新是處于前端的制度創(chuàng)新與末端的方式方法創(chuàng)新的中間環(huán)節(jié)，是將制度建設(shè)與制度執(zhí)行、民主規(guī)范與民主細(xì)節(jié)勾連在一起的重要環(huán)節(jié)。農(nóng)村基層民主機(jī)制創(chuàng)新主要體現(xiàn)在生成機(jī)制、鞏固機(jī)制、發(fā)展機(jī)制三個(gè)方面。具體來說：

(一)生成機(jī)制

生成機(jī)制主要解決的是基層民主創(chuàng)新是如何發(fā)生的，這是對(duì)基層民主機(jī)制創(chuàng)新進(jìn)行研究的首要問題，是基層民主創(chuàng)新的“元問題”。舉兩個(gè)例子，一個(gè)例子是中國第一個(gè)村民委員會(huì)的產(chǎn)生。上個(gè)世紀(jì)80年代初，廣西宜山縣三岔公社合寨大隊(duì)果作自然村處于三個(gè)縣交界的地方，社會(huì)治安非常不好，經(jīng)常出現(xiàn)偷盜的現(xiàn)象。老百姓最值錢的就是自己家里的牛，為了防止自家牛被人偷，不得不把牛牽到臥室，與牛一起睡。在這種情況下，果作自然村的生產(chǎn)隊(duì)長韋煥能就說，現(xiàn)在生產(chǎn)大隊(duì)和人民公社沒有人管這樣的事情，只有我們自己管，提議自發(fā)設(shè)立一個(gè)實(shí)行自我管理的組織，他說城市里設(shè)立了居民委員會(huì)，那么村里設(shè)立的組織就叫村民委員會(huì)吧。村民委員會(huì)的主任、副主任、委員，指望上級(jí)組織委派是不可能的，所以只能自己選舉產(chǎn)生。此后，選舉產(chǎn)生的村民委員會(huì)負(fù)責(zé)村里的治安、鄰里矛盾的調(diào)處，基層治理搞得很好。當(dāng)?shù)氐目h委縣政府把這種做法上報(bào)給廣西區(qū)委區(qū)政府，廣西區(qū)委區(qū)政府又報(bào)告給黨中央國務(wù)院。黨中央國務(wù)院派出專門的調(diào)查組，實(shí)地調(diào)查這個(gè)村的治理情況，認(rèn)為果作自然村的做法將是中國基層治理的未來發(fā)展趨勢(shì)，應(yīng)該推廣。1982年《憲法》第111條肯定了村民委員會(huì)作為基層群眾性自治組織，由村民選舉產(chǎn)生。還有一個(gè)例子就是吉林梨樹縣梨樹鄉(xiāng)北老壕村的選舉。上個(gè)世紀(jì)80年代，這個(gè)村一度是一個(gè)亂村、癱瘓村，由于派性林立、斗爭尖銳，幾任上級(jí)委派或指定的村干部都無法正常開展工作。在這種情況下，縣委鄉(xiāng)黨委決定，由老百姓選舉投票決定誰來當(dāng)村干部，即上級(jí)組織“不劃框子、不定調(diào)子、不提候選人”，完全尊重民意，尊重老百姓選擇的結(jié)果，這種選法被當(dāng)?shù)乩习傩辗Q之為“海選”。目前海選的辦法已經(jīng)在全國推開，成為農(nóng)村村民委員會(huì)選舉的主要方式。

從這兩個(gè)例子中我們不難發(fā)現(xiàn)，基層民主創(chuàng)新的過程，離不開兩個(gè)方面的關(guān)鍵要素，一是基層群眾的需求和首創(chuàng)，二是地方政府和基層政權(quán)的認(rèn)可和支持。具體來說，(1)基層群眾對(duì)創(chuàng)新的需求和首創(chuàng)。這是因?yàn)榛鶎尤罕妼?duì)于基層的矛盾糾紛等問題感受最為直接，也有足夠的智慧解決這些問題。從基層民主創(chuàng)新的實(shí)踐案例中，我們也不難發(fā)現(xiàn)，很多民主創(chuàng)新的好點(diǎn)子，都是基層群眾想出來的。(2)地方政府和基層政權(quán)對(duì)基層群眾創(chuàng)新的認(rèn)可和支持。地方政府和基層政權(quán)處于中央政權(quán)與基層群眾之間，是聯(lián)結(jié)中央宏觀政策和基層微觀操作的重要紐帶，它的優(yōu)勢(shì)在于既熟悉中央的考慮，也熟悉基層的情況，可以將中央的要求和基層的需求結(jié)合起來*嚴(yán)漢平：《三種制度創(chuàng)新主體的比較及西部制度創(chuàng)新主體定位》，《經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2007年第2期。另參見郭小聰：《中國地方政府制度創(chuàng)新的理論：作用與地位》，《政治學(xué)研究》2000年第1期。。地方政府和基層政權(quán)對(duì)基層群眾的利益訴求和關(guān)心的問題最為熟悉、也最為敏感，能夠提出最適合本地實(shí)際的解決辦法，因此，由基層政權(quán)主導(dǎo)的創(chuàng)新更符合地方和基層的實(shí)際。當(dāng)基層群眾有了創(chuàng)新的做法并形成初步成果后，當(dāng)?shù)氐牡胤秸突鶎诱?quán)一般來說會(huì)及時(shí)總結(jié)這些成果與經(jīng)驗(yàn)，考察這些經(jīng)驗(yàn)與做法能否在其他地方適用，如果可以適用，會(huì)及時(shí)地將其完善，在條件成熟的時(shí)候進(jìn)行制度化、規(guī)范化，并在更大的范圍內(nèi)擴(kuò)散。

問題是，在創(chuàng)新型治理理念和政績?cè)u(píng)價(jià)工作的推動(dòng)下，全國各地都有創(chuàng)新的沖動(dòng)，但為什么有的地方能夠把這些創(chuàng)新沖動(dòng)轉(zhuǎn)化為創(chuàng)新實(shí)踐，而有的地方卻不能將其轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)呢？一個(gè)很重要的原因，就是“動(dòng)力在民、拍板在官”的創(chuàng)新形成機(jī)制在發(fā)揮著作用。也就是說，雖然有基層群眾的強(qiáng)烈要求和普遍呼吁，但如果沒有地方官員做出制度創(chuàng)新的決策，相關(guān)的創(chuàng)新方案也不能有效地啟動(dòng)和執(zhí)行。接下來的問題是，為什么基層政權(quán)和地方官員會(huì)做出創(chuàng)新決策呢，我們還可以將原因細(xì)分為以下幾種：第一種可能是，上級(jí)組織的要求乃至中央的要求。不管是執(zhí)政黨的組織體系，還是國家政權(quán)體系，都規(guī)定下級(jí)組織必須服從上級(jí)組織。在這種情況下，地方和基層與其說是創(chuàng)新的決策者，不如說是上級(jí)組織決策的執(zhí)行者和實(shí)施者。第二種可能是，地方黨委政府積極回應(yīng)群眾需求，在自己權(quán)限范圍內(nèi)主動(dòng)決策，從體制機(jī)制上進(jìn)行創(chuàng)新，贏得群眾的支持和認(rèn)可，同時(shí)也進(jìn)一步提高黨委政府對(duì)群眾需求的回應(yīng)性和責(zé)任心，鞏固黨在基層的執(zhí)政基礎(chǔ)。第三種可能是，有些地方的黨委政府主官希望在政績考核中獲得好成績，以便于有更多的機(jī)會(huì)獲得升遷，為此，他們有內(nèi)在的沖動(dòng)開展各種各樣的創(chuàng)新活動(dòng)。為此，必須將基層群眾需求與基層政權(quán)主導(dǎo)這二者有機(jī)地統(tǒng)一起來、結(jié)合起來。

從前面的論述中，我們可以得出如下的結(jié)論，即基層民主的生成機(jī)制，是“問題倒逼-群眾首創(chuàng)-上級(jí)認(rèn)可”，三者缺一不可。也就是說，基層群眾在工作生活過程中遇到了這樣或那樣的問題，這些問題倒逼著他們從體制機(jī)制入手進(jìn)行改革和創(chuàng)新。當(dāng)這些創(chuàng)新出來的做法產(chǎn)生積極成效后，當(dāng)?shù)卣畷?huì)給予肯定和認(rèn)可，通過制度化，將這些經(jīng)驗(yàn)和做法推廣到其他地方，以便在其他地方解決同樣或類似的問題。這一基層民主的生成機(jī)制，就要求我們必須尊重基層群眾的首創(chuàng)精神，尊重基層政權(quán)為實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新而進(jìn)行的實(shí)驗(yàn)。為此，應(yīng)該建立改革的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，應(yīng)該鼓勵(lì)創(chuàng)新、寬容失敗。

(二)鞏固機(jī)制

鞏固機(jī)制主要解決的是基層民主的可持續(xù)性問題。一些地方的基層民主創(chuàng)新出現(xiàn)了“人走政息”的現(xiàn)象，即推動(dòng)此類創(chuàng)新的地方領(lǐng)導(dǎo)同志被提拔或者調(diào)離后，繼任者便放棄了前任的創(chuàng)新努力，從而造成民主創(chuàng)新的中斷?？赡艿脑蛴幸韵聨讉€(gè)：一是上級(jí)組織并沒有對(duì)創(chuàng)新項(xiàng)目進(jìn)行可持續(xù)性的跟蹤和評(píng)估；二是一些地方的創(chuàng)新往往是表面上、形式上的創(chuàng)新，沒有從制度上、體制機(jī)制上進(jìn)行創(chuàng)新，對(duì)存在問題的針對(duì)性不強(qiáng)，實(shí)效性不夠，不能解決基層群眾關(guān)心的問題；三是創(chuàng)新的成本過高，不可持續(xù)、不可復(fù)制；四是當(dāng)?shù)攸h政主官的認(rèn)可和重視程度不夠。黨政主官不重視不認(rèn)可，基層民主的創(chuàng)新也就沒有可持續(xù)發(fā)展的可能性；五是沒有將創(chuàng)新成果制度化，我們認(rèn)為，為了保障基層民主的有序創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)人民群眾當(dāng)家作主的權(quán)利，必須使民主制度化、法律化。因?yàn)榘l(fā)展民主，制度建設(shè)更具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。

避免民主創(chuàng)新后出現(xiàn)“人走政息”現(xiàn)象，使創(chuàng)新出來的民主形式得到鞏固，應(yīng)從弱意義和強(qiáng)意義兩個(gè)層面來創(chuàng)造基層民主鞏固的條件*此部分參見肖立輝：《基層民主的鞏固需要哪些條件》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2009年8月23日。：(1)弱意義上的民主鞏固條件有六個(gè)：第一，要在體制內(nèi)進(jìn)行制度建設(shè)，避免突破制度和體制，為此應(yīng)充分發(fā)掘現(xiàn)有政治資源，使現(xiàn)有政治資源真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來；第二，及時(shí)制度化、程序化、規(guī)范化，并增強(qiáng)制度規(guī)定的可操作性，為此要將創(chuàng)新成果以文件形式固定下來，增強(qiáng)人們政治參與行為的穩(wěn)定性和可預(yù)期性。為此，我們要從實(shí)際出發(fā)，適時(shí)將一些在實(shí)踐過程中被證明效果比較好、容易被基層群眾接受的做法制度化、程序化，即不斷完善基層的創(chuàng)新性做法，將成熟的做法上升為經(jīng)驗(yàn)，使成熟的經(jīng)驗(yàn)上升為政策，使成熟的政策上升為國家法律，使基層民主各方面的制度更加成熟更加定型，最終在基層形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系；第三，按照阻力最小原則推進(jìn)，在創(chuàng)新過程中要給予利益受損的群眾一定的補(bǔ)償，以減少他們的抵制；第四，爭取多數(shù)人的贊同和支持，對(duì)基層群眾的利益訴求及時(shí)回應(yīng)，創(chuàng)新性舉措惠及面越大越寬，創(chuàng)新就越有可能獲得更大范圍的支持；第五，上一級(jí)組織乃至中央組織的持續(xù)性支持，以及更高層面和更大范圍內(nèi)的寬松政策環(huán)境；第六，繼任者應(yīng)以繼承為主，將前任的民主創(chuàng)新成果保留下來，而不能輕意否認(rèn)前任發(fā)展思路，甚至把基層群眾當(dāng)作自己試驗(yàn)所謂“新思想”的靶子。(2)強(qiáng)意義上的民主鞏固條件有三個(gè)：第一，基層民主的推進(jìn)要從“單兵突進(jìn)”發(fā)展為整體推進(jìn)，強(qiáng)調(diào)基層民主政治建設(shè)各部門的銜接與整合；第二，在推進(jìn)創(chuàng)新過程中避免留下盲區(qū)，重視直選后領(lǐng)導(dǎo)如何行使權(quán)力的問題；第三，民主應(yīng)內(nèi)化為一種信念，成為一種生活方式和習(xí)慣性思維方式，只有這樣，才能使基層民主真正鞏固下來。

(三)發(fā)展機(jī)制

發(fā)展機(jī)制主要解決的是基層民主在鞏固的基礎(chǔ)上可深化、可擴(kuò)散的問題。可深化的關(guān)鍵在于對(duì)基層民主機(jī)制的完善上。我們認(rèn)為，應(yīng)該在以下幾個(gè)方面努力：第一，建立健全基層民主創(chuàng)新的整合機(jī)制。一段時(shí)間內(nèi)，基層民主涉及到黨的組織部門與紀(jì)委部門、政府的民政部門等多部門的共同推進(jìn)，由于每個(gè)部門的部門考慮，難免會(huì)造成改革的碎片化，頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，缺乏改革的整體性、系統(tǒng)性、聯(lián)動(dòng)性。有效避免改革的碎片化，增強(qiáng)推進(jìn)改革的合力是解決問題的根本之策。第二，強(qiáng)化基層民主創(chuàng)新的考評(píng)機(jī)制。改革督查考核和效果評(píng)估，跟蹤研究新情況新問題，及時(shí)調(diào)整完善改革措施，不僅僅是上對(duì)下的考評(píng)，而是應(yīng)該更多地引入基層群眾對(duì)基層民主創(chuàng)新的評(píng)估，以群眾滿意不滿意、認(rèn)可不認(rèn)可為標(biāo)準(zhǔn)。比如，通過評(píng)優(yōu)的辦法進(jìn)行評(píng)比，通過媒體等渠道對(duì)地方性創(chuàng)新活動(dòng)進(jìn)行評(píng)估，通過中立性評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，通過基層群眾對(duì)創(chuàng)新性做法進(jìn)行滿意性評(píng)價(jià)等?？傊?，通過多元化的評(píng)價(jià)體系，對(duì)基層的制度創(chuàng)新進(jìn)行系統(tǒng)性、多角度、多方位的評(píng)價(jià)*參見肖立輝：《基層制度創(chuàng)新的內(nèi)在邏輯》，《國家治理》2014年第14期。。第三，健全基層民主創(chuàng)新的激勵(lì)問責(zé)機(jī)制，支持地方和基層結(jié)合實(shí)際主動(dòng)試、大膽闖，推廣行之有效的經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)各項(xiàng)改革取得更大突破。沒有激勵(lì)機(jī)制的創(chuàng)新活動(dòng)是沒有動(dòng)力的，從而也是沒有生命力的。因此在推進(jìn)民主政治建設(shè)過程中，要充分運(yùn)用好考評(píng)工作的成果，對(duì)好的考評(píng)結(jié)果進(jìn)行激勵(lì)，對(duì)差的進(jìn)行問責(zé)。只有這樣，才能形成基層民主機(jī)制創(chuàng)新的落地生根。第四，要建立改革的容錯(cuò)機(jī)制。對(duì)于改革者要給予相對(duì)寬容的態(tài)度，創(chuàng)造一個(gè)寬松的制度創(chuàng)新的政治環(huán)境。對(duì)一些有爭議的創(chuàng)新舉措，只要不違反政治原則、不違反改革開放以來黨的路線方針政策，就應(yīng)該持一種寬容和開放的態(tài)度，建立良性的改革容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制，不能輕意“叫?！焙汀安葎x車”。只有這樣，才能激發(fā)基層干部群眾的創(chuàng)新熱情。

可擴(kuò)散的關(guān)鍵在于上級(jí)政權(quán)的認(rèn)可。何增科教授在總結(jié)中國地方政府創(chuàng)新的規(guī)律時(shí)指出，一項(xiàng)創(chuàng)新性的制度安排必須得到參與各方的認(rèn)可、接受，必須增進(jìn)參與相關(guān)方的利益。只有這樣，創(chuàng)新活動(dòng)才有生命力，才能夠持續(xù)下來。如果想在更大范圍更高層級(jí)推廣，就必須得到當(dāng)?shù)攸h委政府、更高層面政權(quán)乃至中央的認(rèn)可、肯定、支持。一般來說，其擴(kuò)散的基本路徑就是“媒體報(bào)道-上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)肯定-樹為典型-黨政發(fā)文總結(jié)推廣經(jīng)驗(yàn)-法律法規(guī)或政策性文件吸收其核心內(nèi)容”，從而在更高的層次上加以制度化*何增科、高新軍、楊雪冬、賴海榕：《基層民主和地方治理創(chuàng)新》，北京：中央編譯出版社，2004年版，第17-19頁。。當(dāng)?shù)胤叫詣?chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)做法上升為政策、上升為制度、上升為法律時(shí)，創(chuàng)新才真正鞏固下來、發(fā)展成熟。而當(dāng)?shù)胤胶突鶎觿?chuàng)新得到上級(jí)認(rèn)可、在更大范圍推廣擴(kuò)散時(shí)，創(chuàng)新成果才能惠及更多人、才能實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展。一項(xiàng)改革成果的受益面越大，其基層民主創(chuàng)新的價(jià)值也就越大。

三、農(nóng)村基層民主的選舉、決策、管理、監(jiān)督的機(jī)制創(chuàng)新重點(diǎn)

農(nóng)村基層民主有五個(gè)核心環(huán)節(jié)，即選舉、協(xié)商、決策、管理、監(jiān)督，簡稱授、議、決、行、監(jiān)督。其中，選舉解決的是授權(quán)問題，即農(nóng)村的公共權(quán)力怎樣產(chǎn)生；協(xié)商解決的是參與問題，即農(nóng)村多元主體的有序參與；決策解決的是本村重大事務(wù)議案的提出及最后的確定；管理解決的是日常管理與決策事務(wù)的執(zhí)行問題；監(jiān)督解決的是農(nóng)村公共事務(wù)的全流程治理。我們認(rèn)為，農(nóng)村基層民主在創(chuàng)新過程中，重點(diǎn)在于選舉機(jī)制、決策體制、管理機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制的不斷完善。

第一，繼續(xù)完善和發(fā)展民主選舉機(jī)制。選舉的規(guī)范與否直接決定著選舉結(jié)果的公平、公正，決定著當(dāng)選者是否具有較強(qiáng)的民意基礎(chǔ)。在村民委會(huì)選舉過程中，要細(xì)化選舉的程序，從選舉委員會(huì)的建立、選民登記、候選人的提名、初選到正式候選人的最后確定，從選舉投票到選舉結(jié)果公布、選舉爭訟的處理等程序都需要制度化、規(guī)范化。對(duì)于選舉的組織者來說，必須積極引導(dǎo)選民選擇那些工作能力強(qiáng)、受群眾擁護(hù)、政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)高的年輕同志進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)班子，對(duì)選舉中出現(xiàn)的一些拉票賄選行為及不良傾向，要堅(jiān)決予以制止和糾正。當(dāng)前，一些地方已經(jīng)出現(xiàn)了組團(tuán)式競選的新的現(xiàn)象，即若干候選人以抱團(tuán)取暖的心態(tài)相互支持，以避免選票分散、避免選舉中的內(nèi)耗問題。地方和基層的同志應(yīng)該關(guān)注這一新現(xiàn)象，客觀冷靜地觀察，并進(jìn)行準(zhǔn)確研判。

第二，繼續(xù)完善和發(fā)展民主決策機(jī)制。在實(shí)際操作中，要處理好決策的民主化與科學(xué)化之間的關(guān)系。黨的十八大強(qiáng)調(diào)要健全社會(huì)主義協(xié)商民主，注重議事協(xié)商，大力發(fā)展基層民主協(xié)商，積極探索基層民主協(xié)商的體制機(jī)制，動(dòng)員和鼓勵(lì)更多的群眾理性參與到基層公共事務(wù)的解決和公益事業(yè)的發(fā)展中。為此，積極引導(dǎo)基層群眾廣泛參與基層公共事務(wù)，對(duì)群眾關(guān)心的熱點(diǎn)問題、難點(diǎn)問題，要吸引群眾參與決策，對(duì)于基層黨支部與村委會(huì)等組織要理順關(guān)系，制定議事規(guī)則，使重大事務(wù)和日常事務(wù)的決策都納入到規(guī)范管理軌道。將基層協(xié)商民主的實(shí)踐納入決策之前、之中，通過與參與者的充分溝通、協(xié)商、討論、辯論，形成共識(shí)。要充分認(rèn)識(shí)到，只有在決策之前、決策之中有關(guān)的群眾充分參與了，決策的事項(xiàng)才能在后來的執(zhí)行過程中遇到較少的阻力，從而有利于決策的順暢推行。為此，要對(duì)決策過程中少數(shù)干部的專斷行為進(jìn)行堅(jiān)決抵制和糾正。另外，不得不重視的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題是，在當(dāng)前農(nóng)村青壯年大量外出務(wù)工很難召開村民會(huì)議的情況下，要積極發(fā)揮村民代表會(huì)議的作用，充分行使村民會(huì)議閉會(huì)期間賦予村民代表會(huì)議的職權(quán)，健全村民代表會(huì)議的議事內(nèi)容、形式、程序以及制約和監(jiān)督機(jī)制。

第三，繼續(xù)完善和發(fā)展民主管理機(jī)制。首先，要處理好國家憲法與法律等硬法與黨內(nèi)法規(guī)、村規(guī)民約、村民自治章程等軟法的關(guān)系。動(dòng)員基層的人民群眾參與村規(guī)民約、村民自治章程的制定，依章治村，以一定之規(guī)規(guī)范干部群眾的行為，逐步使村委會(huì)的相關(guān)事務(wù)都能按照國家法律、法規(guī)和政策辦理，實(shí)現(xiàn)自我教育、自我管理和自我服務(wù)。其次，在基層治理過程中，應(yīng)充分運(yùn)用憲法、法律、村民自治章程、村規(guī)民約、黨內(nèi)法規(guī)等制度和規(guī)則，注重培養(yǎng)基層群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育的意識(shí)和能力，提高基層民主管理的效果。

第四，繼續(xù)完善和發(fā)展民主監(jiān)督機(jī)制。有力的制約與監(jiān)督，是農(nóng)村基層民主是否真實(shí)有效的關(guān)鍵。城鄉(xiāng)基層政權(quán)機(jī)關(guān)要進(jìn)一步加強(qiáng)政務(wù)公開制度，把群眾關(guān)心的熱點(diǎn)問題公之于眾，自覺接受群眾監(jiān)督。城鄉(xiāng)自治組織要本著自治原則，積極動(dòng)員基層群眾參與民主監(jiān)督，在參與中提高自身素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)自治組織自我管理、自我教育和自我服務(wù)。同時(shí)認(rèn)真總結(jié)城鄉(xiāng)基層政權(quán)機(jī)關(guān)和自治組織等開展政務(wù)公開、村務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開的配套建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。在基層治理過程中，充分發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的作用，精準(zhǔn)地對(duì)村務(wù)、財(cái)務(wù)進(jìn)行有效監(jiān)督。在北京、浙江、山西等進(jìn)行國家監(jiān)察體制改革的試點(diǎn)單位，探索國家監(jiān)察委員會(huì)對(duì)村干部的監(jiān)督機(jī)制，使國家監(jiān)察在農(nóng)村基層實(shí)行全覆蓋。

總之，可以想見，隨著基層民主機(jī)制創(chuàng)新的不斷完善，我國農(nóng)村基層民主的制度化、法律化水平將逐步提高，在法律和制度框架下的基層民主實(shí)踐活動(dòng)也必然會(huì)提升到更高的層次。受到基層民主實(shí)踐的熏陶，人民群眾的政治意識(shí)、民主訴求、參與水平會(huì)大為改觀，會(huì)在更高層級(jí)更大范圍內(nèi)提出自己的利益訴求和民主需求。鑒于中國當(dāng)前還處于社會(huì)主義初級(jí)階段的國情，我們應(yīng)該充分尊重基層民主發(fā)展的規(guī)律、尊重基層民主創(chuàng)新的規(guī)律，按規(guī)律辦事，既積極穩(wěn)妥地推進(jìn)基層民主與治理，反對(duì)冒進(jìn)式的激進(jìn)的政治民主化，同時(shí)也要注意防止基層民主僵化，掌握和把握好基層民主推進(jìn)的力度與節(jié)奏。只有這樣，才能有序地推進(jìn)基層民主建設(shè)，使基層民主的創(chuàng)新成果讓更多的人受益。

[責(zé)任編輯：鄧 帥]

* [基金項(xiàng)目]本文系國家社科基金項(xiàng)目“當(dāng)代中國基層民主有序參與問題研究”(項(xiàng)目編號(hào): 11AZD012) 的階段性成果。

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1002-3909(2017)04-0116-07

* [作者簡介]肖立輝，男，法學(xué)博士，中共中央黨校政法教研部政治學(xué)理論教研室主任、教授、博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)橹袊沃贫龋幻狭蠲?，女，中國社?huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所編輯，研究方向?yàn)檎螌W(xué)原理。