論制度的基本特征、運行之困及解困對策*

王秋波

(中共山東省委黨校科學社會主義教研部，山東 濟南 250103)

論制度的基本特征、運行之困及解困對策*

王秋波

(中共山東省委黨?？茖W社會主義教研部，山東 濟南 250103)

制度是人們社會關系和社會行為的規范體系，存在于社會生活的諸多領域。正因為如此，制度在運行過程中會遇到各種障礙，使執行效力大打折扣。只有從思想上、行動上認識制度、重視制度，才能遵守制度、運用制度，才能最終實現社會的和諧、穩定和發展。

制度；特征；執行

制度是社會生活中規范個體行動和集體行為的模式、結構和程序，其突出特征是權威性、規范性和穩定性。制度既包括反映社會屬性的基本制度，也包括具體的組織制度、管理制度和工作制度等。制度有好壞之分，有優劣之別，有現實與空想之異。黨的十八屆三中全會明確指出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。如期實現這一目標，就必須不斷強化制度建設，增強制度自覺，堅定制度自信。這既是前期改革成果得以穩固定型的必備手段，也是今后改革的引領力量和規范力量。

一、制度的內涵及其特征

(一)制度的涵義

說起制度，不同的國家、不同國家的專家學者，出于不同的學科和研究目的，對制度有著不同的理解和解釋。馬克思主義經典作家把制度研究置于人類社會生成、運行、變遷的大環境中來考察，認為“現存的制度只不過是個人之間迄今所存在的交往的產物?！?《馬克思恩格斯全集》第3卷，北京：人民出版社，1960年版，第79頁。這一簡單的定義突出了制度的核心特征，即“交往的產物”。從權威的詞典看，《辭海》是這樣定義制度的：①要求成員共同遵守的、按一定程序辦事的規程或行動準則。如：工作制度、學習制度。②在一定的歷史條件下形成的政治、經濟、文化等各方面的體系。如：社會主義制度。從政治學角度看，“制度就是穩定的、受珍重的和周期性發生的行為模式。”*[美]塞繆爾·P·亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，北京：三聯書店，1989年版，第12頁?！拔乙阎贫壤斫鉃橐环N公開的規范體系?！?[美]羅爾斯：《正義論》，何懷宏等譯，北京：中國社會科學出版社，1988年版，第50頁。從社會學角度看，“社會制度指的是在特定的社會活動領域中圍繞著一定目標形成的具有普遍意義的、比較穩定和正式的社會規范體系?！?鄭杭生：《社會學概論新論》，北京：中國人民大學出版社，1987年版，第253頁。從新制度經濟學的角度看，制度是“提供了人類相互影響的框架”，“是一系列被制定出來的規則，服從程序和道德倫理的行為規范，它旨在約束主體福利或效用最大化利益的個人行為?！?[美]道格拉斯·C·諾斯：《經濟史中的結構與變遷》，陳郁、羅華平譯，北京：三聯書店，1991年版，第226頁。

由此可見，制度作為“一系列被制定出來的規則、守法程序和行為的道德倫理”的規范，是指在一個社會組織或團體中要求其成員共同遵守并按一定程序辦事的規程。在現實生活和日常話語體系中，我們所理解的多是以強制性的方式制約和影響著人與社會發展的制度。

(二)制度的基本特征

作為人們社會關系和社會行為的規范體系的制度，除了這一基本涵義之外，還具有如下特征：

第一，制度具有權威性。制度要起到管全局、管長遠、管根本的作用，不僅取決于制度設計是否科學，而且取決于制度能否有效落實。要使制度得到有效落實，關鍵之一在于確立制度的權威性，進而增強人們遵守制度的自覺性。目前，規避和違反制度的事情屢有發生，原因當然是多方面的，其中重要的一條恐怕就是某些制度制定者自己在制度面前態度含糊、不敢較真，使制度成了彈簧，令已行卻禁不止，消解了制度的權威性。要改變這種狀況，需要制度制定者首先管住自己，只有做到制度面前人人平等，既律人又律己，才能增強制度的權威性，使制度真正能夠管全局、管長遠、管根本,才能保證國家的制度權威以及在制度權威下的高度凝聚性。

第二，制度具有規范性。制度是人們社會關系和社會行為的調節系統，是一種行為準則和行為規范。這種規范是對沉淀和積累下來的進化優勢的一種固化。它是一個系統，包含著一系列的規范、規則。但同時規范又不是一個靜止的概念，也必須隨著時間變化能適時作出動態調整。在制度建設過程中，我們應該盡可能地規范程序，傾聽民意，要減少行政過程中的隨意性。只有這樣，人們在社會實踐中，才能有章可循，有法可依，并且可以準確地預見實踐行為的后果。

第三，制度具有穩定性。制度意味著一種穩定的、受到重視的和可預期的重復性行為模式。制度是各個社會利益集團經過反復博弈后共同制定的，因此，制度比其他任何組織要素都要穩定持久。制度需要解決的是帶有長期性、根本性的問題，制度一旦形成，就不應朝令夕改，必須保持其相對的穩定性。如果沒有制度的存在，我們的工作就難免具有隨意性、突擊性，我們會為各種各樣的“應付”疲于奔命。同樣，如果不能保持制度最基本的穩定性，我們就會失去明確的努力方向。

第四，制度具有強制性。制度對人們的社會活動具有約束作用，但是制度約束與道德約束不同。道德是對人的行動的內約束，通過主體的自覺自愿來實現；制度則是一種外約束，通過相應的法律、法規、規章、準則等來實現。同時，道德與制度又是相互促進的。一方面，道德的堅守和履行需要制度的強力支持，并且通過制度來實現和強化。正如馬克思所說的“道德的基礎是人類精神的自律”*《馬克思恩格斯全集》第1卷，北京：人民出版社，1995年版，第119頁。，即道德的意義及其實現主要在于人類的自覺，在于人的良心的發現，著眼點在于“應當”。另一方面，制度的完善與發展又必須以道德為依托，并且接受道德的引領和評判。制度“既可以正向價值為取向，充分維護民主、自由、平等、人權、正義和憲政，保障人民福祉的實現；也可以負向價值為依歸，把制度變成推行專制、人治、維護特權和不平等的工具”*辛鳴：《制度論——關于制度哲學的理論建構》，北京：人民出版社，2005年版，第256頁。。因此，道德對于制度的價值引領和評判就成了必須和當然。此外，通過道德的引領，還可以激發人們對于制度的認同和自覺踐行，可以化解制度執行中的阻力，降低制度執行的成本。

第五，制度具有公正性。制度的首要價值就是公正。制度的公正性是社會穩定發展的基本要求、底線要求。制度公正就是要通過一定的制度安排和利益調節機制，對社會公眾的權利與義務合理確認，并進行公平的分配和調節。美國學者薩托利在其《民主新論》中說，每一代人都應有平等的起點，為了平等地利用機會，從一開始就應具備平等的物質條件，當擺脫貧窮的努力遭遇到不公正社會制度制約的時候，首先產生的是人們對社會制度公正性的渴望。在一個社會中，公眾的參與度越高，民主越充分，制度就會越公正。反之，如果公眾參與度低，或者一些精英們在那里“關門”搞制度設計，那么這種制度就很難做到公正。要保證制度的公正性，政府就應該為社會公眾提供平等的競爭環境，提供平等的施展才能的空間；維護規則的公正性，通過合理的制度安排，使每一個社會成員都能各得其所；保護弱勢群體的基本權益和利益，維護底線公平，消解矛盾沖突，實現社會和諧發展。

第六，制度具有連續性。制度建立后，如不執行，那是一紙空文；如執行不連續，那也是勞而無功。制度的連續性主要體現在兩個方面：一是制度的內容和要求要一以貫之。在無特殊情況下，不得隨意改變，以保證制度的“嚴肅性”；二是制度規定的活動時間要一以貫之。不要借口其他工作重要，不按制度規定的活動時間進行活動，打亂制度執行的“連續性”。

二、制度運行之困

制度需要人們共同遵守、共同維護。否則，就難以達到預期目的。制度具有權威性、規范性、穩定性等特征，所以，制度更具剛性。正因為如此，制度的運行才理應暢通無阻。然而，制度在實際運行過程中還是會出現這樣那樣的問題，致使運行效果大打折扣。那么，有哪些情況在影響制度的運行呢？

(一)制度設計缺乏科學性

制度的科學設計是制度賴以運行的基本前提。制度是社會活動的規則系統，也是每個人社會行為的準則，如果沒有科學嚴密的制度支撐，各種嚴格的原則和要求，往往會成為動聽的口號，最終難以達到預期的效果。英國經濟學家哈耶克認為：制度設計關鍵在于假定，從“好人”的假定出發，必定設計出壞制度，導致壞結果；從“壞人”的假定出發，則能設計出好制度，得到好結果。建立在“人性善”基礎上的道德約束蒼白無力，而實踐中則往往導致專制與暴政。因此，制度設計首先體現的應是科學性，關鍵是制度要符合客觀規律；其次，必須明確制度設計的目的，要有明確的問題意識和問題導向。制度目的越具體，目標越細化，制度設計就越嚴密、越科學。

(二)制度規則缺乏具體性

制度規則是制度主體的行為模式，其行為界線和行為方式要有具體的規定。有的制度規則不具體，該怎么做、不該怎么做，無所適從；有的制度總體上是好的，但隨著情況的變化，其中某些方面會變得不科學、不合理，在具體實施中某些規定已經不適用；有的制度已不適用但沒及時修改完善，影響制度整體作用的充分發揮；有的制度圖好看、圖形式，執行起來“空對空”。現在很多制度，只有一般要求和原則，行為規則不具體，難以實施，實際效果不好。

(三)制度供給缺乏針對性

制度供給是指針對制度需求設計制定相應的制度，有針對性地解決問題。在實際工作中，有些制度缺乏針對性，一個主要原因就是制度需求不明確，要解決的問題不明確，僅僅憑主觀想象來設計制定制度，出現“制度供給”同“制度需求”相脫節。制度方案設計出來之后，要廣泛聽取各方面意見，特別是要聽取制度相關人的意見，進行反復認真的論證。有些制度還需要進行試點試行，發現問題后進行調整修改，這樣才能形成科學合理、有效管用的制度。在制度實施過程中，對實施的效果、遇到的問題，要進行跟蹤反饋、控制調節，使制度實施取得實效。

(四)制度程序缺乏可操作性

制度就是規矩。既然是規矩，就要有內容、主體、程序、監督等方面的實質性要求。但是，在實踐中，有的制度內容空洞、要求籠統，不便于操作；有的制度本身不科學、不合理，雖然制定出來，但實際上不可行、沒什么作用；有的制度只是為了應付檢查考核而制定出來，屬花拳繡腿，更不具有可操作性。因此，制度程序必須明確操作主體、操作步驟、操作指令、操作指令間的有效銜接和轉化、操作指令之間避免沖突等。由什么機構、什么人來執行；怎樣開始、經過哪些中間階段、怎樣結束；做什么、怎么做；一個指令接一個指令，繼續下去，直到結束，都要有具體的規定。否則，沒有可操作性的程序，制度無法運行。

(五)制度執行缺乏剛性

制度規定是剛性約束，制度執行更不能搞特權、有例外。在實際工作中，有的制度只注重一時，而忽視長遠，朝令夕改；有的制度對同一件事情在不同時間處理，結局各異；有的制度屬于“一次性”，過時作廢；更有甚者，“有令不行、有禁不止”、制度執行的自由裁量空間過大等，嚴重削弱了制度的剛性規定。在執行制度時，有的主觀隨意性較強，不嚴格遵守制度規定，不嚴格遵循制度程序，隨意省略一些操作環節；有的總想鉆制度空子，搞“上有政策、下有對策”，變通執行；有的對違反制度的錯誤行為，在處理時標準不一致、不公平，同樣的錯誤行為有時從輕處理，也有時從重處理等等。這些都嚴重削弱了制度執行的剛性要求。

(六)制度監督缺乏有效性

監督是制度執行的重要環節，也是實現制度目標的重要手段。當下，很多制度出臺后，只是“走程序”，相應的監督沒有跟上、方式方法不對、流于形式、缺乏有效性和經常性。制度學理論認為，制度不會自動實施，制度是由人制定出來的，也是由人來執行實施的。執行制度要有一套實施機制，包括操作規則和程序、監督措施、考核辦法等，這套機制不會自動運轉，要明確執行主體和監督主體，由一定的部門和人員操作執行才會運轉起來，才能取得實際效果。制度制定出來之后，擺在那里，沒有相關部門和人員來操作執行，是不會發揮實際作用的。

(七)制度評價標準缺乏確定性

一種壞的制度會使好人做壞事，而—種好的制度會使壞人也做好事。如何評判制度的好與壞要有一定的標準，制度并不是要改變人利己的本性，而是要利用人這種無法改變的利己心去引導他做有利于社會的事。制度的設計要順從人的本性，而不是力圖改變這種本性。實踐證明，好的制度就是實用、可用和管用的制度。但現在的問題是，一方面制度供給過剩，另一方面有效制度供給不足。有的制度好看但不管用；有的制度大而空、實踐中無從操作，缺乏一套科學的評價標準。

制度運行的困局也表明，好的制度建立之后，嚴格執行就是關鍵。制度出臺后能否有效運行、能否達到預期效果，制度的制定者、執行者和監督者，都要負起相應的責任。要始終堅持“制度面前沒有特權、制度約束沒有例外”，使廣大黨員干部敬畏制度、遵守制度，按制度辦事，使制度真正發揮其應有的作用。

三、制度的生命力在于執行

制度制定以后，執行就成為關鍵。一項制度設計得再科學、再完美，如果執行不到位、執行有偏差、執行變味，就達不到預期的目的，甚至會走向反面。認真研究制度執行中存在的問題，努力有效破解制度執行難題，尋求提升制度執行力度的現實路徑，從而真正發揮制度的生命力。

(一)強化制度意識

強化制度意識是制度執行的前提和條件。制度意識包括認識上重視制度、態度上尊重制度、行為上遵守制度，要做到知行統一、言行一致，既重視制定制度，也要重視執行制度。一是加強制度宣傳教育，強化制度觀念。在執行制度、遵守制度的實踐中，培育制度意識，養成自覺的制度行為模式，使制度意識內化于心、外化于行，在全社會形成自覺遵守和維護制度的良好風氣；二是要增強用制度解決問題的意識。解決社會問題，在特定時期、針對特定問題，可以采用行政手段、政策措施等來解決，但對于重大社會問題，制度是既治標又治本的方式，從根本上、從長遠看還是要靠制度，才能更有效、更徹底地解決重大問題；三是要意識到制度面前無例外。不應有任何超越制度之上、游離制度之外的特殊主體，不同的主體都要處于制度框架的影響和制約之下；四是要意識到作為個體的人或某一主體的利益都要在規范中實現，而不是在規范外實現。

(二)規范制度設計

制度不是自然形成的，也不是可以隨意制定的。要制定出好的制度，沒有科學的設計是不行的。一是制度設計要秉承制度的科學性、權威性、規范性、穩定性和前瞻性。在制度設計上，既要考慮到制度執行者的直接利益，又要考慮到提高制度執行者違反制度的成本，既要使制度執行者受到嚴格執行制度的外部壓力，又要使制度執行者具有嚴格執行制度的內在動力；二是制度設計要規范聽證、專家咨詢論證和意見反饋等工作，提升制度的社會認可度，實現制度正義。在制度制定過程中，要充分發揚民主，廣泛討論，征求意見，修改完善，并按照相關程序審定，對外公布執行；三是制度設計要加強協調溝通。凡是涉及職能交叉的制度，由牽頭單位負責，征求相關單位的意見建議，防止制度沖突，防止出現空檔現象，防止制定制度的部門和人通過制度規定，來謀求不正當的部門利益和個人利益。

(三)實現制度創新

一項制度，十年不變，許多以前存在的條件已經變化或已不存在，但制度卻照施不誤，這既不符合制度本身需要不斷發展完善的原則，更不符合制度的效益原則。這就需要不斷進行制度創新。一是制度創新的最高目標是實現人的全面發展。一方面，從制度的價值特性看，制度必須為人的解放、人的全面發展以及人類的時代繁衍作保證；另一方面，從制度的本質特性看，制度又具有壓抑人類本能欲望的特性。這樣，制度創新的目標就表現為隨著物質文明的發展，而不斷消除對人本能多余的壓抑，使人得以解放和全面發展，使制度復歸到為人的特性；二是制度創新要防止替代成本過高。新的制度替代現存制度需要付出一定的代價，當采用新制度付出的社會成本高于維持現存制度所付出的社會成本時，制度創新就受到阻礙；三是制度創新要體現創造性。創造性是人的能動性的最高體現，沒有創造性的制度不能稱其為創新。要在既有制度的基礎之上，敢于創造，勇于創造，要有新的發現、新的創見和新的突破；四是制度創新要克服畏難情緒，勇往直前。通過制度創新，提升政治、經濟、文化、社會生活的效率，為改革、發展、穩定提供科學的、規范的制度保障；五是制度創新要最終實現制度發展的揚棄和質的飛躍。

(四)完善監督機制

以強化監督為保障，加大制度執行的驅動力。只有加強監督，制度才有震懾力。一是健全督查機構。真正把監督機構建設成為權威機構，依法授權，保障經費。同時，要創造人文關懷環境，讓督查人員有想頭、有干頭、有盼頭，使其履職盡責、真抓實干；二是整合督查力量。部門自身督查與專門機構督查相結合，對涉及多個部門參與的督查事項，明確牽頭部門，加強溝通和配合，共享督查成果，強力保障制度落實。公眾監督與媒體監督相結合，借助外來力量監督，讓制度執行情況在陽光下“裸露”，推動制度執行；三是創新督查方式。堅持督查工作抓經常、常規督查抓規范、重點督查抓突破、綜合督查抓協調、重難督查抓反復。既注重督查結果，又注重督查過程；既注重集中檢查，更注重經常督查；既注重靜態督查，更注重動態督查。通過監督檢查，對不執行制度的行為要追究責任，對違反制度的行為要堅決糾正，要考核制度執行效果，才能使制度得到貫徹落實，取得實際成效。

(五)營造制度環境

制度環境指的是制度變遷和制度發揮其功能的社會環境。要營造嚴肅的制度環境，就必須嚴格按照制度辦事，克服隨意性任意性，執行制度不能有彈性，不能因人而異、不能因時而變。對于違反制度的行為，要及時發現、及時處理、堅決糾正。如果沒有好處，甚至有壞處，一個人是不會違反制度的。在執行制度時，要把握人的“趨利避害”的行為特征，對于違反制度的行為，不僅不能使他得到好處，而且要通過懲罰使他付出一定的代價，這樣才能有效減少違反制度的行為。在一個嚴肅的制度環境中，人們才會養成遵守制度的行為習慣，從而減少制度實用主義現象。

(六)構建制度文化

制度與文化密不可分，文化中蘊含著制度，制度中也體現出文化。任何一種制度的形成和產生，無論是自然發生的，還是有意設計的，都是特定文化軌跡或文化需求的反映。人們的生活習慣、心理結構、知識傳統、人際關系以及宗教信仰等文化因素對制度的形成和執行都具有直接影響，再好的制度，如果不適應本土社會文化，也會因為執行成本太高而形同虛設。因此，構建制度文化尤為重要，因為制度文化不僅僅是人們頭腦中的制度知識、制度意識，更重要的是要使遵守制度成為人們自覺的、習慣化的行為模式。構建制度文化，首先是加強制度理論知識學習，從認識上了解制度，行為上遵守制度，在社會成員中普遍形成自覺遵守制度的行為模式；其次是在嚴格執行制度過程中，制度文化要經過反復激勵和約束，經過不斷強化才能形成人們穩定的行為模式；第三，構建分層次、多類型的制度文化，以適應機關、企業和學校等部門單位的不同特點，真正做到用制度規范行為、凝聚人心。

(七)干部率先垂范

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央注重社會生活各個方面的制度建設，特別強調領導干部要率先垂范、以身作則、以上率下。領導干部的表率作用是保證制度真正落實和執行的關鍵。一是要身體力行。領導干部應始終把執行制度看成是自己的基本職責，在制度落實上以身作則、身先士卒、率先垂范、身體力行，要求別人做到的自己首先做到，要求別人不做的自己堅決不做，堅持制度面前人人平等，執行制度沒有例外，不留“暗門”、不開“天窗”，模范遵守制度規則，帶頭尊重制度權威，自覺接受制度約束，確保執行制度不消極、不敷衍、不打折、不變通、不走樣、不作秀，筑牢“防線”，守住“底線”，樹好“標桿”；二是要積極引導、帶領廣大群眾落實制度。把自覺遵守制度視為一種自警、自律行為，在執行過程中充分體現民主、公平與正義，增強每一個公民個人主體性的覺醒，確保制度得到有效貫徹落實；三是要建立責任追究機制。堅持有責必問、問責必嚴，把講規矩守紀律挺在前面，把對紀律和規矩執行情況的監督檢查和責任追究結合起來，形成制度執行的推動力，發揮紀律和規矩的正面引導和懲戒警示作用。始終堅持制度面前無特權，制度約束無例外，嚴格遵守制度，自覺維護制度，按制度辦事，使制度真正發揮其應有作用。

黨的十八屆三中全會提出，到2020年，在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果，要形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面的制度更加成熟更加定型。這既是制度建設的目標，也是走向制度規范的顯要標志。堅持制度建設的正確方向，從我國實際國情出發，從完善和發展中國特色社會主義制度層面，來設計和推進國家治理體系和治理能力現代化，既不能激進，也不要保守，既不能改旗易幟，更不能走回頭路，在堅持正確方向的同時，彰顯出中國特色社會主義的制度自信。

制度有效、管用不僅是理論問題，最終也是實踐問題。人們在實踐中認真執行制度、嚴格遵守制度，制度的作用才能體現出來?？茖W合理的制度，只有認真執行、嚴格遵守，才能真正發揮作用，取得切實的效果?！疤煜轮?，不難于立法，而難于法之必行?！敝贫鹊纳驮谟趫绦小Ｓ兄贫炔粓绦?，再好的制度也只是一種擺設。制度一經建立，就必須不折不扣、嚴格執行。有了制度保障，才會有國家的長治久安；有了好的制度，才能減少社會矛盾，才能進行高效有序的社會治理，國家才能穩定和諧；有了制度建設，才能使社會公平公正得以暢行，人民的根本利益才能得到保障。

[責任編輯:呂本修]

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1002-3909(2017)04-0130-06

* [作者簡介]王秋波，男，山東省倫理學與精神文明建設研究基地學術骨干，中共山東省委黨校科學社會主義教研部副主任、教授，研究方向為中外政治制度。