撫順市“十三五”土地整治潛力測算方法研究

文/遼寧博昊土地科技發展有限公司 楊 萍

撫順市“十三五”土地整治潛力測算方法研究

文/遼寧博昊土地科技發展有限公司 楊 萍

2016年，全國自上而下開展了“十三五”土地整治規劃編制工作，這項工作落實了最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，促進了“五化”同步發展。作為承上啟下的市級土地整治規劃，不僅需要落實上級規劃下達的各項指標任務，而且要為縣級土地整治規劃提供有效的可實施性和可操作性的指導。

土地整治潛力概述

土地整治潛力是科學編制土地整治規劃的基礎和重要內容，是完成上級下達任務與分解下級規劃指標的依據。要想做好土地整治規劃，合理開展土地整治項目，需要先一步進行土地整治潛力研究。土地整治潛力研究是在查清各類待整治、待開發、待復墾土地資源的類型、數量、質量和分布的基礎上，依據土地對某種利用方式的適宜性、限制性，并綜合各種相關因素后對土地整治潛力做出評價與測算。土地整治潛力包括農用地整治潛力、農村建設用地整治潛力、城鎮工礦建設用地整治潛力、土地復墾潛力、宜耕后備土地資源開發潛力5種。

土地整治潛力測算方法

1.土地整治地塊約束性條件

可以實施土地整治項目的地塊具有一些限制性，如不能在土地利用總體規劃中的城鄉建設用地范圍內進行整治活動，項目選址需避讓各種生態保護區等，對此類限制性約束條件進行匯總為4類：土地利用總體規劃確定的允許建設區、禁止建設區；地質災害防治規劃中地質災害高易發區；國家、省、市、縣四級自然保護區、水源地、森林公園、濕地、風景名勝區等生態保護區；城市總體規劃中劃定的城鎮建設用地及具有生態功能的區域。

2.農用地整治潛力

農用地整治潛力是指在耕地為主區域內，通過一定的工程措施對現有集中連片的耕地區域，進行田、水、路、林、村綜合整治，增加有效耕地面積，改善土地利用結構和生產、生活條件，提高土地利用率和產出率。新增耕地來源于降低田坎系數，對農村道路、溝渠、零星未利用地、坑塘等進行整治后改造成耕地。

根據農用地整治項目選址要求，在撫順市2015年度土地變更調查數據DLTB層中篩選符合要求的圖斑，首先選取坡度在15°以下耕地圖斑，其次剔除已實施的土地整治項目和耕地質量等別成果中國家利用等小于10等的圖斑，然后剔除上節提到的約束性條件范圍內的圖斑，最后根據各鄉（鎮）實際情況確定可實施農用地整治的地塊。新增耕地潛力參考已竣工的農用地整治項目新增耕地系數與通過分析田間溝渠、農村道路、田坎系數等信息調查可補充耕地面積。

3.農村建設用地整治潛力

隨著新一輪東北振興戰略的實施，城鎮化進程的加快發展，撫順市“十三五”期間全市農村人口逐年減少。農村人口向城市、集鎮的集中，使得大量空置、超標的農村建設用地成為整治潛力的主要來源。農村建設用地整治的潛力來源于宅基地用量的降低、建筑容積率的提高、閑散土地的再利用、自然村向中心村的歸并以及村內基礎設施與公共設施的配套完善，從而節約土地的潛力。按照可實現程度，整治潛力主要分為理論潛力和現實潛力。前一種主要指用相關科學方法測算出的潛力，是假定農村建設用地整治的自然、經濟、社會影響因素均最優時的潛力，實踐中并不能夠全部實現；而在各種約束條件下可以實現的理論潛力被稱為現實潛力。

綜合衡量人均用地估算法、規劃模擬法、戶均建設用地標準法等評價方法的準確度，最終選取人均用地估算法來測算撫順市農村建設用地整治的理論潛力。以鄉（鎮）為評價單元，調查各鄉（鎮）的村莊用地面積、人口數、人均建設用地標準、人口自然增長率等，作為分析測算農村建設用地整治后騰退規模、新增耕地面積的基礎數據。根據村民搬遷意愿、政策與資金等方面確定其現實潛力，并補充調查農村閑置宅基地面積、自然村撤并計劃、移民安置計劃等作為現實潛力的補充。根據已開展典型項目區的情況，確定農村建設用地整治項目的新增耕地系數，計算可補充耕地面積。

4.城鎮工礦建設用地整治潛力

城鎮工礦建設用地整治是指對低效利用的城鎮工礦建設用地進行改造，完善配套設施，加強節地建設，提高節約集約用地水平的活動。整治類型包括舊城鎮、舊工礦、“城中村”等。整治潛力來源：一是位于城市的中心區域的危舊房，基礎設施條件很差、建筑密度很高但容積率卻很低；二是低效利用的工業用地、圍墻圈地、“退二進三”產業用地，對其進行整治后可提高土地利用效率或進行建設用地盤活；三是城中村，這類用地單位土地投入較小，基礎設施、公共服務設施條件都很差。

2013年遼寧省作為全國低效用地再開發試點地區，撫順市就進行過低效用地摸底調查工作。2015年11月，國土資源部印發實施《深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見（試行）》，今后挖潛存量、減少新增將作為建設用地使用主導方向。撫順市低效用地調查成果是城鎮工礦建設用地整治潛力最重要和可靠的數據來源，舊城改造規劃、拆遷計劃也將作為補充調查。整治規劃成果將對引導生產建設項目利用城鎮閑散地，特別是老工業基地改造升級和資源枯竭型城市轉型過程中產生的低效、閑置工業用地挖潛使用起到重要作用。

5.土地復墾潛力

土地復墾是對生產建設活動和自然災害損毀的土地，采取整治措施，使其達到可供利用狀態的活動，撫順市土地復墾潛力以工礦廢棄地為主要分析對象。撫順市采礦歷史悠久，鐵、煤、有色金屬等優勢礦種的采、選、排土場壓占等破壞了大量的土地，撫順市2013年編制了工礦廢棄地復墾調整利用專項規劃，經調查全市因采煤造成挖損、塌陷、壓占等破壞土地面積達5347公頃，可復墾工礦廢棄地面積為1753公頃，多集中在中心城區。

土地復墾潛力以專項規劃調查為主要參考，以2015年度土地變更調查數據為基礎，充分利用撫順市域地形圖、土壤普查資料和圖件、土地利用總體規劃資料和圖件、農業氣候資料以及各種區劃資料，采用間接經驗評價法，遵循定性和定量方法相結合的原則，對工礦廢棄地復墾適宜性進行評價，確定理論復墾潛力。結合典型調查，分析實施可行性，確定在規劃期間全市工礦廢棄地復墾的可實現潛力。

6.宜耕后備土地資源開發潛力

宜耕后備土地資源開發是對宜耕后備土地資源采取整治措施，增加耕地面積、改善生態環境為主要目的的活動。根據耕地后備資源調查評價成果和2015年度土地變更調查成果，撫順市宜耕后備土地資源主要包括未利用地中的其他草地、內陸灘涂、沼澤地、沙地、裸地。根據土地整治約束性條件篩選宜耕后備土地資源地塊，結合土壤普查、農業氣候資料、土地利用總體規劃、已實施土地整治項目、生態環境保護規劃、地質災害防治規劃等成果，采取“限制性因子”評價法，選用生態環境、立地條件、氣候條件、區位指標4個方面的11個評價因子不宜耕評價指標，確定每一評價單元的宜耕性，確定全市宜耕后備土地資源開發潛力。以鄉（鎮）為單位，根據已開展典型項目區的情況，確定宜耕后備土地資源開發項目的新增耕地系數，計算可補充耕地面積。

其他調查評價和規劃成果在整治潛力測算中的應用

永久基本農田劃定成果是確定高標準基本農田建設項目的數據基礎，結合基本農田現狀調查成果，分析劃定成果中基本農田的數量和布局、質量狀況，測算高標準基本農田建設項目的數量潛力及質量潛力。土地利用總體規劃調整完善成果中生態保護紅線是土地整治規劃項目的避讓范圍，應與約束性條件中確定的生態保護區范圍相銜接。市級調整完善成果中下達給各縣（區）的整理復墾開發補充耕地義務量是土地整治規劃中各類型整治項目新增耕地的最低限制。“十三五”時期，實施藏糧于地戰略，堅持最嚴格的節約用地制度，調整優化建設用地結構布局，規范有序開展山水林田湖綜合整治，加強土地生態保護和修復，有利于美麗鄉村建設、新型城鎮化和生態文明建設。本文對撫順市土地整治規劃中五種整治潛力測算方法進行了系統的論述，以期為其他市、縣（區）土地整治規劃編制提供參考。