新形勢下“第一書記”脫貧攻堅工作面臨的困境及對策思考

李侑峰 韋小玲

（1.廣西社會科學院哲學研究所，廣西南寧530022 2.廣西幼兒師范高等專科學校特殊教育系，廣西南寧530022）

新形勢下“第一書記”脫貧攻堅工作面臨的困境及對策思考

李侑峰 韋小玲

（1.廣西社會科學院哲學研究所，廣西南寧530022 2.廣西幼兒師范高等專科學校特殊教育系，廣西南寧530022）

在精準扶貧的新形勢下，產業扶貧成為脫貧攻堅的根本出路，脫貧攻堅任務重、壓力大，扶貧程度更為深入細致。不少第一書記由于缺乏基層工作經驗和產業扶貧經驗，在面臨農村扶貧工作中錯綜復雜的關系時顯得較為吃力，且不同第一書記之間待遇差異大，雖然承擔的責任多，但激勵措施少，直接影響扶貧了工作的成效。對此，要把好“選派關”和“培訓關”，打造優秀第一書記隊伍；提高經費待遇和政治待遇，增加激勵措施，調動第一書記扶貧積極性；理清各方關系和責任，建立廣泛的扶貧參與機制，使第一書記更好地發揮扶貧攻堅作用。

精準扶貧第一書記工作困境對策

駐村“第一書記”是為了加強基層黨組織建設，推進農村經濟社會發展，實現脫貧致富而設立的，其所任職的鄉村多為黨組織軟、弱、渙、散，基礎設施差，經濟發展落后的貧困村。安徽省于2001年開創了選派駐村“第一書記”的先河，此后，各地開始推廣駐村“第一書記”的做法。〔1〕歷史實踐證明，各地選派駐村“第一書記”對促進農村黨建、經濟發展，改進機關作風，培養黨員干部等方面起到了良好的促進作用。在當前精準扶貧的新形勢下，扶貧理念有了新的飛躍和進步，農村扶貧開發工作對第一書記提出了更高、更多要求。第一書記的工作是否順利直接影響著精準扶貧的成效。因此，深入研究第一書記在脫貧攻堅工作中遇到的困難，提出合理的對策，是確保到2020年實現全國脫貧的目標的必然要求。

一、新形勢下第一書記脫貧攻堅工作呈現的新特點

精準扶貧是適應我國多年扶貧發展新形勢而提出的，其理念的實質是扶貧主體的精準定位、扶貧對象精準識別與扶貧路徑的精準選擇，〔2〕與之相應，第一書記的扶貧工作也呈現出了新的特點。

（一）產業扶貧成為脫貧攻堅的根本出路

以往扶貧開發面臨的首要問題就是貧困村基礎建設落后，只有解決了基本設施建設問題才能進一步考慮其他扶貧開發辦法。因此，當時第一書記的主要任務就是協同村里把基礎設施建設搞好。即使有的村基礎設施問題已經基本解決，但部分第一書記仍然熱衷于搞看得見、摸得著、爭議小的基礎建設，如修建籃球場、廣場、運動場等錦上添花的工作。多年扶貧的事實證明，以修建基礎設施、服務設施為主的扶貧方式的扶貧作用不明顯。不少貧困村在經過各級政府部門的扶持幫助下，基礎設施面貌發生了翻天覆地的變化，但自身發展能力弱的貧困人口仍然貧困，受益的是那些條件較好、發展能力強的群體。〔3〕對此，能夠給貧困地區帶來源源不斷的內生動力的產業扶貧成為我國扶貧的新思路。習近平總書記指出：“發展產業是實現脫貧的根本之策；要因地制宜，把培育產業作為推動脫貧攻堅的根本出路。”2016年5月，農業部、國務院扶貧辦、國家發改委等九部門聯合印發《貧困地區發展特色產業促進精準脫貧指導意見》，為各地、各部門單位發展產業扶貧指明了方向。中央、地方各部門各單位以及許多后援幫扶單位也陸續出臺了相應的產業扶貧政策或文件，貫徹落實中央發展產業的相關要求和任務。

（二）扶貧任務重、督查嚴

（三）脫貧攻堅工作更為深入

精準扶貧通過精準識別認定出一定數量的貧困戶，要求第一書記深入到本村所有貧困戶家中深入了解情況，在一定期限內幫助他們實現脫貧致富，其工作相比以前更為深入。一是與扶貧對象的關系更為深入。精準識別認定出來的貧困戶多數是屬于硬骨頭式的貧困，這些貧困戶就是第一書記工作的對象，他們是扶貧工作的重心和中心，基本所有工作都要圍繞貧困戶的脫貧來開展。而上級督查扶貧工作也要求第一書記對每戶貧困戶有深入細致的了解，對貧困戶的致貧原因、人員去向、收入多少等都有清晰的掌握，和貧困戶建立起長期幫扶的關系；二是幫扶措施更為深入。為了更好地開展針對性的幫扶，也為了更好地落實上級的扶貧政策要求，第一書記必須根據貧困戶的致貧原因進行深入的分析，幫助制定好科學的、有針對性的脫貧規劃，采用科學有效的措施進行幫扶，確保國家扶貧政策落到實處，見到成效；三是幫扶管理更為深入。在第一書記的管理上更為規范和嚴格，在第一書記管理方面，各地陸續出臺了具體的管理文件，對第一書記的工作時間、工作任務、工作成效和工作考核等作出明確要求，如定期上交工作總結、相片和日記，建立工作臺賬等。

二、新形勢下第一書記扶貧工作存在的困難

在精準扶貧形勢下，第一書記比以前工作量更大，承擔的壓力更重，面臨的困難也更為艱巨。

（一）缺乏基層經驗和產業扶貧經驗

駐村第一書記與基層群眾打交道時要掌握合適語言技巧，善于從群眾的角度出發思考問題，要具有較強的人際溝通能力，妥善處理好與村干部、鄉干部和村民之間的關系。總之，要這在嚴格的精準扶貧階段顯得尤為重要。一些單位對選派第一書記的工作不重視，純粹只是為了完成選派任務而進行簡單化操作，如選派時不征詢黨員干部意愿，或挑選剛進單位不久的大學生，或專門挑選老實聽話的黨員干部。沒有根據扶貧實際形勢需要來挑選第一書記人選，基層工作經驗非常缺乏，更沒有開展產業的經驗，基層扶貧要善于籌集資金，組織群眾，調動群眾積極性，要解決技術關，了解扶貧的發展規律和發展趨勢，更要懂得市場運作規律，要求較高。如今精準扶貧要求他們搞產業扶貧必須見到成效，保證完成扶貧任務，其肩上的壓力非常沉重。

（二）承擔責任多，錯綜復雜的關系難處理

在駐村工作中，第一書記主要承擔著加強基層黨組織建設、推動農村經濟發展、落實精準脫貧的第一責任，負責統籌全村工作，而這只有處理好村兩委的關系、鄉鎮黨委的關系、派出單位的關系、家庭的關系才能實現。一是和村兩委的關系。一些村兩委之間關系長期不和，有的涉及到錯綜復雜的利益問題，解決難度較大；一些村干工作不積極，平時忙于自身事務，工作配合度差；一些村干年紀較大，又缺乏合適的后繼人選。這些都是第一書記非常頭痛的問題。二是和鄉鎮黨委的關系。一些基層部門樂于當甩手掌柜，將大量瑣碎的工作，尤其對于一些不確定性的、困難最大的工作攤派給第一書記，從而規避責任和壓力。三是和派出單位的關系。第一書記都需要時常向分管領導匯報工作情況，盡可能地引起領導重視，獲取支持和幫助。但是，扶貧工作只是派出單位諸多工作中的一項重要內容，而且部分挑出單位能提供的支持非常有限，因此很多情況下第一書記的扶貧訴求和派出單位的實際幫助能力存在較大落差。四是和家庭的關系。第一書記將大量時間和精力耗費在扶貧事業上，照顧家庭的精力自然就少了。對于一些家中老人、妻子和小孩需要照顧的第一書記而言，問題更為突出。五是個人掌握的其他關系。一些第一書記動用自己個人所掌握的其他關系來為扶貧出力，自然會導致欠下相應的人情，即使如此還未必能成功爭取項目和資金，如何才能處理好該關系考驗著第一書記的交際能力。

（三）待遇差異大，激勵措施少

后期時，因經歷與北方異族作戰，盟中人數驟然減少，風氣也更為自由。盟主時常一年輪換一次，也不必特意召開比武大會。而是由現任盟主與選好的下任盟主對打一次，儀式性居多，其結果必定是現任盟主（或真或假的）落敗，隨后新任盟主上任。

各級各單位選派出來的第一書記雖然干的是同樣的活，但待遇卻不盡相同。主要體現在經費待遇和晉升待遇上。在經費方面，不同單位的第一書記能享受的待遇差別較大，其單位為實權部門的、經濟實力雄厚的，往往能爭取到的扶貧經費越多，〔4〕而其他部門則杯水車薪，甚至無力撥付扶貧資金。多數第一書記因照顧家庭和聯系派出單位的緣故，需要經常往返于貧困村、家庭和派出單位三地之間，而貧困村往往往處于交通不便的大石山區，這就導致在交通費用上支出很大，有的后援單位可以為第一書記配備車輛，而有的只能靠第一書記自己解決，有的第一書記甚至倒貼交通費來參與扶貧工作。雖然中央、地方要求為第一書記配備相應的工作經費，但在一些地方卻遲遲沒有到位，或是被當地鄉鎮截留使用，部分第一書記甚至不知這些工作經費的存在。在晉升待遇方面，在精準扶貧形勢下，只有在扶貧方面做出了突出貢獻的才能晉升，第一書記承擔了比以往更多的責任和壓力，工作量也比以前大了不少，但在提拔晉升方面管理卻比以前更為嚴格和苛刻，激勵措施也相對較少，工作的積極性受到很大影響。

三、新形勢下解決第一書記扶貧困境的對策建議

當前距離2020年實現全國脫貧只剩下寥寥數年時間，有關部門必須針對第一書記存在的困難和問題作出改善，建議從三方面著手化解第一書記的困境，助其在扶貧攻堅中發揮重要作用。

（一）把好“選派關”和“培訓關”，打造優秀第一書記隊伍

在當前形勢下，各級黨委在核準第一書記人選時，必須嚴格按照中組部對第一書記人選的要求把好選派關，從政治、品行、廉政和能力等多方面綜合考察，要選拔規則意識和民主意識強、政治素質高的新型干部，〔5〕尤其要優先選派有農村工作經驗、有涉農方面專業技術特長的或懂市場運作規律的干部，不宜選用那些慣用、善用命令式行政手段做事的“強人”干部。對于沒有按照這些要求選派的，派出單位要做出適當的原因說明，在黨委組織部門進行備案，否則責令其進行重新選派。同時，要求各派出單位對選派的第一書記簽訂責任狀，若在精準扶貧過程中出現第一書記履職不力、不能勝任、貪污腐化等問題致使扶貧工作受到影響的，派出單位及其相關責任人要承擔連帶責任，并根據情況的輕重在一定范圍內進行通報批評，可將選派工作與相關責任人的提拔晉升、單位的績效考評等掛鉤，促使各派出單位充分重視此項工作。能過在選派之初的嚴格把關，挑選出符合基層要求的優秀干部，從而提升精準扶貧的工作效率和效果。

在實際選派中，具有基層經驗和產業扶貧經驗的人選畢竟有限，因此，只有加強對第一書記的具有針對性的履職培訓，全力把好“培訓關”，使其盡快掌握基層工作方式方法、精準扶貧的具體要求和產業扶貧的規律門道，盡快熟悉和上手精準扶貧工作。一是要加強基層工作適應性培訓。要讓第一書記掌握基層的基本知識，如部門構成、人員特點、運行程序和政策法規等，從宏觀整體上對農村情況有所掌握；要讓第一書記掌握基層工作的規律，能夠區分出工作的不同特點和輕重緩急，妥善處理基層復雜的工作關系和人際關系；要讓第一書記掌握基層講話的技巧，能夠靈活根據不同類型的基層人員進行有技巧性的談話，達到工作的目的；要讓第一書記擁有較強的心理承受能力，對基層的艱苦環境和工作困難有良好的心理準備，并能實現自我修復，提高他們的心理素質和抗壓能力。二是要加強精準扶貧具體政策和要求的培訓。精準扶貧是近幾年才提出的理念和推行的做法，一般黨員干部對此知之不多，但作為奮斗在扶貧一線的第一書記，必須要精準扶貧有深刻的了解和掌握，充分認知其概念，掌握我國扶貧的歷史和成績，實施精準扶貧的必然性和發展趨勢，認真學習好習近平總書記對精準扶貧的系列重要講話，對現階段中央和當地出臺的精準扶貧政策措施有充分了解，有效避開精準扶貧的誤區，準確朝精準扶貧的方向前進。三是要加強產業扶貧的培訓。產業扶貧以市場為導向，以經濟效益為中心，涉及資本、市場、技術等因素，第一書記推進產業扶貧，必然要懂得產業發展的規律，熟悉市場運作的流程，如何有效規避各種風險，掌握現代經濟組織尤其是農村集體經濟組織運行管理的技巧，懂得如何打造科學牢固的產業鏈，結合各村實際情況采用合適的產業扶貧模式，增加扶貧成功率。

（二）理清各方關系和責任，建立廣泛的扶貧參與機制

當前各地都出臺了第一書記的管理辦法和規定，但還不夠細化，在出現問題時容易產生扶貧主體推諉扯皮的現象，因此應對第一書記應承擔的事項和責任進一步細化，理清各方關系和責任，并且建立廣泛的扶貧參與機制，在分清責任的同時，又減輕其扶貧壓力。

對村兩委，各級負責部門要對之加強黨性教育，讓他們意識到只有團結協作才能把農村工作，尤其是脫貧攻堅工作順利完成，對按期按質完成脫貧的村兩委干部進行適當獎勵，把他們的思想牢牢統一在扶貧大局上。對不積極、年紀較大，不再適應農村工作的村干部及時撤換下來，推選有能力、有活力的新村干。建議將村兩委班子工作積極、團結與否的情況列入鄉鎮考核的指標中，以此調動鄉鎮解決村兩委問題的積極性。同時，增加對第一書記解決此類問題的能力培訓，讓第一書記充分明確自己在村級事務中的地位和定位，掌握和村兩委班子搞好關系的方式方法，促進農村自治能力的發展。

對于鄉鎮黨委和政府，組織部門應明確規定禁止鄉鎮當甩手掌柜，將過多的責任推卸給第一書記，建議在各級第一書記辦設立專門的投訴通道，讓第一書記可以反映這種情況，一旦查明情況屬實則追究相關人員責任。建議組織部門出臺第一書記工作細則，對第一書記與鄉鎮黨委、政府之間的工作關系和職責進行明確。對于在工作出展中出現的新情況新問題，有必要分清職責的，各鄉鎮及第一書記均有權提交書在面申請交付上級主管部門進行定奪。而第一書記也應深刻學習相關的管理規定等文件，對自己的權責有清晰把握，認真履行好自己的責任，發揮好引導、帶動的作用。

對于派出單位，應進一步加強派出單位和定點扶貧村的關系，促使派出單位重視扶貧工作。應規定第一書記定期向單位分管領導匯報具體工作，并將匯報情況形成書面文字進行存檔。針對派出單位制定扶貧管理辦法，明確規定派出單位一年內下村指導的次數，對派出單位的幫扶措施、效果進行考核，列入單位績效指標。建議定期安排派出單位的相關人員輪流下村幫助第一書記開展工作，體驗農村扶貧生活，增強對精準扶貧的認識和體會，同時也有助于維護第一書記和本單位同事之間的關系，避免出現第一書記在派出單位被邊緣化的問題。

扶貧是全社會的大事，因此，應盡快建立廣泛的群眾參與機制，讓社會各界組織及群眾均能積極地參與到扶貧事業中，為扶貧貢獻力量。首先在扶貧主體上，要實現多元化，大力鼓勵和有效引導社會組織、企業、個體戶等參與扶貧，發揮各界力量的不同優勢。其次，要提高社會力量參與扶貧的環境制度化程度，建立健全社會力量參與扶貧的法律法規，使他們參與扶貧時有法可依，用制度保障他們的權益，規范他們的行為。再次，提高社會力量參與扶貧的專業化程度，建立科學的宣傳培訓制度，針對社會各界傳授扶貧的規律和方法，引導社會力量更好地發揮作用。只有建立了科學的廣泛的扶貧參與機制，讓社會形成人人有責扶貧的濃郁氛圍，才能有效緩解第一書記處理各種關系的尷尬和困難，更好地開展扶貧攻堅工作。

（三）提高經費待遇和政治待遇，強化激勵措施

只有增加第一書記職位的“含金量”，才能有效調動他們工作的積極性，消解對扶貧工作的不滿和排斥情緒，變被動為主動，更好地推進脫貧攻堅事業。

一是提高經費待遇。在扶貧經費方面，政府應根據各村具體實際情況將扶貧資金進行適當的分配，既要注重打造榜樣示范，對示范點投入足夠的資金，又要將示范點取得的成功經驗和模式全面鋪開，在扶貧資金分配上照顧其他第一書記所在的村落，避免資金過度集中，盡量讓每個貧困村的第一書記都能有一定的資金用于發展脫貧事業。對第一書記應享有的專項經費，應嚴格規定落實，將之列入績效考核內容，加大對違規套取、挪用和拖欠專項經費的查處力度，嚴厲追究相關人員的責任。對于有證據證明第一書記因工作需要產生的差旅費用，派出單位應盡可能予以報銷，同時適當提高第一書記的鄉鎮工作補貼標準，不提倡采用“一棍子打死”的包干式的補貼方式，因為這樣會導致那些經常下鄉奔波的第一書記更吃虧。鼓勵對有條件的派出單位給予第一書記額外的經費照顧，但必須控制在合理范圍內。

二是提高政治待遇。當地縣、鄉鎮黨委政府以及派出單位要關心第一書記的政治生活，及時安排第一書記的黨內民主生活會，學習了解黨和國家領導人的政策和精神。各級部門盡可能幫助第一書記解決駐村期間的生活困難和工作困難，體現出對第一書記的重視和關懷。此外，還可以在購買政策性住房時有優先選擇權，優先為第一書記推銷農產品提供便利條件，或在推選“優秀黨員干部”“優秀黨務工作者”等榮譽時，同等條件下適當向擔任或曾任第一書記的人選傾斜等。

三是加大扶貧獎勵力度，對扶貧工作卓有成效的第一書記，及時進行表彰獎勵。在內容上，可設立“扶貧先進個人”“產業扶貧能手”“農村扶貧多面手”等精神獎勵獎項，然后依據這些獎項進行適當的物質獎勵；在時間上，可按季度、半年、一年為時限進行獎勵；在效果上，要大力宣傳優秀典型事跡，推廣成功的扶貧經驗和做法，如主管部門制作和印發第一書記工作簡報，新聞媒體及時宣傳等，并將表彰獎勵與年終績效考核、評級晉升掛鉤，增加獎勵的含金量。派出單位、各級主管部門應適時組織開展關于第一書記學習表彰活動，號召廣大黨員干部向廣大第一書記，尤其是優秀第一書記學習。應明確第一書記提拔重用的規定，在住村兩年結束后，安排那些如期完成脫貧任務，工作表現優秀的即刻晉升，拓寬第一書記的政治前途，激發第一書記工作的積極性、主動性和創造性，同時也有助于吸引更優秀的黨員干部投身到一線扶貧事業中去。

〔1〕楊芳.駐村“第一書記”與村莊治理變革〔J〕.學習論壇，2016（02）：52.

〔2〕鄭瑞強，王英.精準扶貧政策初探〔J〕.財政研究，2016（02）：18.

〔3〕楊雪.農村扶貧的核心是產業扶貧——專訪中國人民大學反貧困問題研究中心主任汪三貴〔J〕.農經，2016（07）:32.

〔4〕謝小芹.“接點治理”：貧困研究中的一個新視野——基于廣西圓村“第一書記”扶貧制度的基層實踐〔J〕.公共管理學報，2016（07）:19.

〔5〕陳國升，唐京華.試論外來“幫扶力量”對村民自治的影響——基于山東省S村“第一書記”工作實踐的調查〔J〕.天津行政學院學報，2016（11）:68.

〔責任編輯：王生懷〕

李侑峰，廣西社會科學院哲學研究所助理研究員，研究方向為馬克思主義理論與實踐；韋小玲，廣西幼兒師范高等專科學校特殊教育系助教，研究方向為馬克思主義理論與實踐。