海洋環境污染“信息公開”與“損害賠償”問題研究

李琳琳

(山東科技大學 文法學院，山東 青島 266590)

海洋環境污染“信息公開”與“損害賠償”問題研究

李琳琳

(山東科技大學 文法學院，山東 青島 266590)

主要圍繞我國海洋污染中突出的信息公開問題、海洋污染損害賠償問題展開討論。一方面，對于污染信息公開不及時、不全面等現狀，應從推進環境信息公開立法、健全環境信息公開責任追究機制以及成立突發事件應急信息平臺等方面加以改善。另一方面，通過對海洋環境污染責任主體及賠償標準的明確、賠償方式的完善，來進一步解決海洋污染損害賠償問題。

海洋環境污染；海洋污染信息公開；海洋污染損害賠償

一、海洋環境污染概述

(一)海洋環境污染定義

學者屈廣清、曲波所著的《海洋法》一書中指出：“海洋環境污染的概念從海洋生態學上來講，是指由于海洋被玷污、混進有害物質，其水質遭到破壞，從而導致海洋生態平衡遭受破壞。”《海洋法公約》第1條第1款第4項定義的海洋環境污染是指：“人類直接或間接把物質或能量引入海洋環境，其中包括河口灣，以致造成或可能造成損害生物資源和海洋生物，危害人類健康，妨礙包括捕魚和海洋的其他正當用途在內的各種海洋活動，損壞海水使用質量和減損環境優美等有害影響。”由此條可知，首先，公約明確表明污染來源廣泛，各種物質或能量都會引起污染；其次，生物資源和海洋生物也是保護的對象；第三，公約把人類行為“可能造成”的即潛在的不利損害也納入調整范圍了。

(二)海洋污染來源

《聯合國海洋法公約》(第207條—第212條)指出海洋污染的來源有：

1.陸地來源的污染，包括河流、河口灣、管道和排水口結構對海洋環境的污染。

2.國家管轄的海底活動造成的污染，比如人工島嶼、設施和結構對海洋環境的污染。

3.來自“區域”內活動的污染。

4.傾倒造成的污染。

5.來自船只的污染。外國船只，包括行使無害通過權的船只對海洋的污染。

6.來自大氣層或經過大氣層時產生的污染，大氣污染物質隨雨水等到達海洋。

除此之外，油輪事故、核電站泄漏(如日本福島核電站核泄漏)、戰爭(海灣戰爭中，大量原油泄入海灣)等也是造成海洋污染的重要原因之一。

二、我國海洋環境污染存在的突出問題

(一)海洋環境污染中“信息公開”滯后問題

1.污染信息公開不及時、不主動

由于海洋的特殊性，污染物會在風、浪、流等的作用下快速漂移和大面積擴散，為避免海洋污染事故緊急突發帶來的海洋生態環境進一步破壞、經濟損失擴大等情況的發生，污染信息的及時公開顯得尤其重要。一方面，國家海洋主管部門，應及時發布有關預警信息。潛在的受害者可據此及時地做出反應，盡可能地規避海洋環境污染帶來的危害。另一方面責任企業也應主動、及時的公布污染情況，避免損害進一步擴大。

然而在實踐中，污染企業或相關單位信息發布時間卻嚴重滯后。以蓬萊 19-3油田漏油事故為例，2011年6月4日發生漏油事故，7月1日國內相關部門正式做出回應，7月14 日責任公司才首度披露事故數據。一個月的時間，公眾不知道污染情況，更不知是否因處置措施不當導致事故影響的進一步擴大。

2.信息公開內容不全面、不真實

信息的真實性是信息公開的根本要求。公開環境信息時，應該以客觀事實或具有客觀事實基礎的判斷與意見為基礎，以沒有扭曲和不加粉飾的方式再現或反映真實狀態[1]。即要求公開要全面，一方面不僅要公開事故的處理進展、積極的應對措施等正面信息，另一方面更應該做到不隱瞞、不欺騙各種現實或潛在的風險可能對公眾利益造成影響的不利信息。而現實情況往往是，相關主管單位注重事件的影響范圍和程度，而責任企業為避免影響其利益，對環境信息選擇不公開或部分有選擇的公開，隱瞞事故情況。

3.信息公開主體失責

信息公開的主體包括國家海洋主管部門和造成污染的企業。以蓬萊19-3油田漏油事故為例，責任企業并未向利害關系人和公眾通報事故情況；已掌握信息的國家海洋主管部門也并未積極、主動、及時地發布相關環境信息。

污染信息若不能及時公開，公眾就無法得知事故進展，無法發揮社會監督的作用。對于責任企業是否采取應急措施，治污措施是否科學有效、得當等無法進行有效監督，因此，難以避免不良企業在缺乏監督的情況下消極處理事故。

(二)我國海洋污染“損害賠償”問題

由于海洋污染行為的特殊性，使得海洋污染具有污染源多樣、污染種類繁雜、污染擴散范圍大、污染持續性強和污染后果嚴重等特點。基于海洋污染的特性，相較于傳統的民事侵權損害賠償而言，海洋污染損害賠償又存在諸多問題，比如海洋損害事實認定困難、因果關系隱蔽、賠償主體的不明確、認定專業技術性強等，具體如下：

1.責任對象界定不明晰

一方面提出賠償的主體不明確。雖然《憲法》、《海洋保護法》、《民事訴訟法》等明確規定了“國家”作為海洋環境污染損害賠償權利人的地位，但在司法實踐中，多數規定都用“有關單位”、“海洋行政主管部門”等作為海洋污染賠償提出的主體，范圍過于寬泛。且未被明確授權，在實際執行過程中容易走樣，甚至缺位[2]。

另一方面，賠償對象不全面。生態補償的對象應是自然資源的所有者，國家作為海洋資源的所有者應當是賠償對象，但除此之外，海洋沿線的居民、擁有海域開發建設的單位和個人以及漁民等，是否也應該是海洋污染賠償的對象，值得深思。

2.海洋生態損害難以評估

首先，國家海洋局在2007年發布了《海洋溢油生態損害評估技術導則》，但這一導則只是國家海洋局發布的行業標準，而不是國家標準，更不是強制性標準，是只供當事人自愿采納，沒有任何強制效力。對于事故造成的海洋生態損害評估，責任公司可能會對根據此導則評估出來的損害價值提出異議。

3.污染源不同，損害賠償適用的法律不同

由于海洋污染源具有多樣性，對于不同污染源造成的污染，適用法律不同。比如就船舶溢油造成海洋污染事故，國際上主要適用《1992年國際油污損害民事責任公約》、《2001年國際燃油污染損害民事責任公約》和《1992年設立國際油污損害賠償責任基金公約》。我國是這三個國際公約的參加國，但《1992年設立國際油污損害賠償基金公約》目前僅適用于香港特別行政區，而不適用于中國大陸。這三個國際公約確立了國際上普遍適用的船舶溢油造成的海洋污染損害法律賠償制度，包括：適用范圍、賠償責任主體、歸責原則、賠償責任限制、強制責任保險、賠償基金等。

而目前，最高人民法院依照有關法律法規以及中國締結或者參加的國際條約，結合審判實踐，頒布了《最高人民法院關于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規定》，自2011年7月1日起施行。這是中國目前解決船舶溢油損害賠償的重要法律依據。

但針對不是船舶溢油造成的海洋污染事故，如海洋石油鉆井平臺溢油造成的海洋污染事故，目前國際上并沒有相應的國際公約，各國的法律規定和實際做法也不一致，因而沒有相應的國際慣例。對此，我國目前的主要法律依據是《海洋環境保護法》，該法規定國家海洋局和農業部代表國家分別向責任者索賠海洋生態資源損害和海洋漁業資源損害。

4.賠償標準欠缺、賠償方式單一

我國并沒有對海洋污染損害提出明確的賠償標準，賠償方式也多以現金賠償為主，雖賠償效率很高，但也存在不能及時、足額的繳納或者未能真正惠及到污染受害者等問題。因此在污染賠償制度上，應在現金賠償的基礎上，引進其他更為多元的補償方式。

三、解決海洋環境污染中“信息公開”與“損害賠償”問題的建議

(一)完善海洋污染信息公開制度

1.推進環境信息公開立法

目前規范環境信息公開的法律 、法規主要是《政府信息公開條例》、《環境信息公開辦法(試行)》。然而，二者分屬于行政法規、部門規章，位階不及法律，對政府、企業約束力不強，是造成相關責任主體不積極履行職責的重要因素[3]。現行的環境信息公開立法多為原則性規定，對信息通報的時限、內容、方式等籠統規定，可操作性不強。固應制定環境信息公開實施細則，細化信息公開內容，對于污染源基本情況、污染源監測、總量控制、污染防治、排污費征收、監察執法、行政處罰、環境應急等環境監管信息予以公開。努力使環境信息的公開得以真正實現，公民的環境知情權獲得切實保護。

2.健全環境信息公開責任追究機制

從我國現行的環境信息公開法律法規來看，政府對企業違反環境信息公開行為的處罰力度過小，監管不足。《民法通則》、《侵權責任法》、《公司法》等并沒有規定企業不披露或者違規披露信息需要承擔的民事責任，只有在《環境信息公開辦法(試行)》 第28條規定了“不公布或者未按規定要求公布污染物排放情況的，處十萬元以下罰款”的行政法律責任。而企業是污染治理的責任主體，公開其環境信息是企業應履行的社會義務之一，對此開展企業環境行為等級評價的地區應公布企業環境行為等級評價信息，可以作為企業在信貸、稅收方面獎懲的判斷標準之一。對于能夠長期保持良好的環境信息公開記錄的企業，提升企業環境信息公開的信譽等級，反之，降低等級。

3.成立突發事件應急信息平臺

鑒于海洋污染頻發、污染擴散范圍大、污染持續性強和污染后果嚴重的特點，加之我國目前海洋污染應急部門間聯系松散、協調性差，海洋行政管理部門職能交叉，無法實施有效監管的現狀，急需建立一種基于國家層面、由多部門參與的快速反應機制。國家可通過突發事件應急信息平臺，統一收集、管理和發布突發事件信息，實現信息共享，促進部門間密切合作。

(二)損害賠償問題的進一步解決

1.責任主體的明確

基于提出賠償的政府主體不明晰、未被明確授權，且賠償主體缺乏賠償的積極性與主動性，通過明確的規定及授權于政府部門提起損害賠償顯得尤其重要。《山東省海洋生態損害賠償費和補償費管理暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)中規定：“當發生海洋污染需要賠償時由縣級以上人民政府海洋與漁業行政主管部門代表國家提出海洋生態損害賠償和損失補償要求。”首次明確了責任主體，使得海洋污染賠償可以有效的得到申請和執行，值得借鑒。

2.賠償標準的確定

國際上通用的賠償方法，也是以漁業資源為主的民事賠償，依據被占用的海域面積或被污染面積、海域內漁業資源的豐富程度和當地漁業資源的平均價格，再加上用海項目的類型和所處的具體海域，就能計算出不同的損害類型需要的賠償價格。通過這種方法，可以明確我國海洋污染的賠償標準，使海洋污染賠償數額的確定有據可依。

3.賠償方式的完善

《山東省海洋生態損害賠償費和補償費管理暫行辦法》規定，海洋污染賠償費實行一次性征繳的方式，由財政部門負責征收管理，由提出賠償要求和有相應審批權限的海洋與漁業行政主管部門負責具體征收，這部分費用將專項用于海洋與漁業生態環境修復、保護、治理和管理。一次性征繳的方式一定程度上可以解決現金賠償中拖欠的問題，在我國的立法中可以適當地予以采用。

另外，海洋生態補償雖然是一種經濟手段，但由于海洋資源的特殊性質，與陸地資源存在很大差異，因此，不能僅限于資金補償這種方式，還應當結合實物補償，智力補償等方式。實物補償是指給補償對象提供一定的生產要素和生活要素，智力補償是指給污染地區提供無償的技術服務，培訓受償地區的人員，輸送技術人員等，加快污染地區的生態恢復和經濟建設[3]。

綜上所述，無論是海洋污染信息公開制度還是海洋生態損害賠償制度，最重要、最核心的仍是法律、法規的貫徹執行。

[1]海洋發展戰略研究所課題組：《中國海洋發展報告(2009)》,4頁.

[2]朱謙.突發性環境污染事件中的環境信息公開問題研究[J].法律科學，2007(3):150-158.

[3]趙馨.我國海洋污染賠償法律制度探析[J].環境經濟，2011(7)：53-57.

責任編輯：周小梅

DF935

A

1009-1890(2017)03-0021-03

2017-07-21

李琳琳(1988-)，女，山東曲阜人，山東科技大學2015級在讀碩士研究生，研究方向為非法學。