民主黨派基層民主監督效能問題研究

劉衛國 聞壯宏

（本溪市社會主義學院 遼寧 本溪 117000）

民主黨派基層民主監督效能問題研究

劉衛國1聞壯宏2

（本溪市社會主義學院 遼寧 本溪 117000）

提高民主黨派基層民主監督問題是中國共產黨和各民主黨派共同面臨的現實新課題。民主黨派基層民主監督將對黨的執政和基層政府依法行政、科學行政、民主行政、廉潔行政起到非常重要的關鍵和獨特的作用。只要不斷提高全社會的思想認識，同時采取切實措施，才能不斷提高民主黨派基層民主監督的效能，推進民主政治建設和多黨合作事業不斷向前發展。

民主黨派；基層；民主監督；問題研究

《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》進一步明確了，民主監督是民主黨派的重要政治職能之一。民主監督是民主黨派對國家憲法、法律和法規的實施、重大方針政策的貫徹執行、國家機關及其工作人員的工作，通過提建議、意見和批評等方式進行監督。民主監督是我國社會主義監督體系的重要組成部分，與中國共產黨的黨內監督、人大監督、行政監督、輿論監督等一起，共同構成了我國社會主義的監督體系。黨的十八大以來，反腐已成為“新常態”，“沒有監督的權力，必然導致腐敗”，“把權利關進制度的籠子”等已成為全社會的廣泛共識。民主監督作為我國監督體系的重要組成部分，有其特定的內容和獨特的方式，對于促進政府依法行政、科學行政、民主行政、廉潔行政都起到非常重要的關鍵和獨特的作用。目前，民主黨派參加各項特約監督活動已成常態，對黨委、政府和有關部門及司法機關進行的民主監督也取得一定的成效，但是，在實際工作中也有許多體制、機制方面的障礙嚴重制約了民主黨派民主監督效能的發揮，特別是在基層，由于民主黨派民主監督的效能發揮不理想，對多黨合作事業和國家經濟社會發展造成一定影響。

一、當前影響民主黨派基層民主監督效能的幾個問題

（一）在基層對民主黨派民主監督還缺乏統一的認識

當前如何發揮民主黨派在基層的民主監督的政治功能作用，尚未形成統一的思想認識；對民主黨派基層民主監督的制度化、規范化運行更是認識不一。有的基層黨委主要領導缺乏統戰意識，不了解民主監督的作用和意義；有的不愿意接受民主黨派制度化監督；有的認為監督有紀委就夠了，民主黨派的民主監督是多余的；更有的甚至認為在基層不要提民主黨派民主監督，認為太多監督，特別是認為制度化監督會影響和干擾經濟建設等等。正是由于沒有明確關于民主黨派基層民主監督的規定，導致了民主黨派在基層履行民主監督職能方面還普遍存在“不敢監督、不愿監督、不會監督”的短板問題。

（二）缺乏有效方法和手段影響民主黨派基層民主監督效能的發揮

民主黨派的民主監督從某種意義上講是一種政治監督，同時也是一種黨際監督。但是，目前的民主監督，包括特約監督，都缺乏及時發現問題的有效方法和有效手段。從特約監督的角度說，之所以要去一個部門進行監督，往往是因為這個部門出現了問題，是一種事后再去調查論證的過程。這樣的事后監督并不能杜絕問題的產生，以及今后不會再發生類似問題的情況。即使是專題監督活動，也沒有完整的制度機制，沒有一種長效連續的過程，始終是聽聽匯報，看看材料，并沒有深入到該部門議事、決策、執行的全過程中去，最后的總結材料也不需要所有監督人員審核認可，監督任務完成后給人的感覺，好像邀請民主黨派參加只是為了見證一個監督過程的合法性和完整性，沒有產生民主監督的效能和理想的效果。

（三）缺乏持續性和有效性制約了民主黨派基層民主監督效能的發揮

當前，民主黨派基層民主監督的行為多表現為隨意性和任務性。就是作為專項特約監督而言，一是沒有明確的對象和內容。作為專項活動（如行風評議、經濟環境）中的監督，被監督評價的對象單位有幾十個，在有限的時間內監督評價只能采取聽取匯報和了解社會投訴來進行，這樣得出的結論根本反映不出被監督對象的實際情況，對被監督對象也產生不了積極改進的動力和壓力。二是沒有科學的監督評價方法和程序。對一個部門的工作進行監督評價類似對一個企業的管理體系進行的質量評審，不進行科學的評估評價，根本發現不了解決處理問題的原因和方法。作為受聘擔任各個部門的特約監察員、監督員，他們的公正性、公信力是被社會承認的，但這和他們的評審專業水平無關。其結果就是評審結果只能反映被民主監督對象的表象，而不能反映出實質。這同樣對被監督對象產生不了積極改進的動力和壓力。

（四）欠缺有效的監督機制和沒有超然的政治地位影響了民主黨派基層民主監督效能的發揮

民主監督是保證黨員領導干部正確行使權力、履行人民公仆義務的必然要求。但目前民主黨派基層民主監督沒有具體的監督模式和完善的監督機制，難以取得良好的監督效果。民主監督缺乏有效的模式表現為：民主監督只是對被監督的對象及其工作進行監督，而他們的工作內容和工作行為受單位的制度所限。但幾乎所有單位的管理制度、操作規程都沒有接受民主監督的規范和程序。也就是說沒有任何制度和程序要求監督實施人對監督的全過程和效果進行規范。同時，民主監督還要面對不同的“條塊”體系，不同的體系監察方式、判據、標準和民主監督的方式、標準并不一樣。沒有統一的監督標準，監督效能難以發揮。而且有時，在監督的過程中，往往遇到被監督者就是監督者本人的“頂頭上司、直接領導”或“位高權重的地方、單位領導者、利益相關者”的情況，監督者本人還致身其中，這都會嚴重阻礙了民主監督的有效進行。如果沒有超脫的社會政治地位，難以進行有效的民主監督。

（五）缺乏政治監督的有效形式和機制影響民主黨派基層民主監督效能的發揮

《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》中明確，民主監督是共產黨與各民主黨派的相互監督，但由于共產黨是執政黨，因此，民主監督主要是民主黨派對執政者—共產黨的監督。而目前，由于種種原因，民主黨派基層民主監督往往過多陷于政府事務監督之中，體現不出黨派性，也難以體現出政治監督的特性。而這一特點，越是到基層，體現得越明顯。從黨際監督的角度說，民主黨派重要會議的召開都會邀請中共黨委參加，重要決策的產生都會向黨委通報或匯報。同樣，中共召開重要會議邀請民主黨派領導參加或列席，在上級層面有，而且是制度化的。但在基層卻執行不好，缺乏制度性安排。又如，民主黨派市委以上干部的選拔都要通過黨委組織部門的考核，但黨委地方干部的選拔（包括地方政府干部的選拔）卻很少有事前征求民主黨派意見的形式。干部是決定性因素，用人是事業成敗的關鍵。如果沒有這種監督形式，就無法從源頭上進行黨際監督，那么民主黨派民主監督的政治監督屬性和效能難以體現。

二、如何看待民主黨派基層民主監督的效能問題

民主黨派的民主監督是憲法賦予的一項重要的政治職能，是不斷加強、鞏固和完善《中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度》的重要內容。當前，從落實“四個全面”戰略的高度，實現“兩個一百年”的戰略目標，特別是從依法治國、落實推進社會主義民主政治建設的高度來認識、看待民主黨派基層民主監督的效能問題，應該著重解決以下幾個方面的思想認識問題：

（一）民主黨派基層民主監督應該是怎樣的監督

“長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共”，是中國共產黨和民主黨派合作共事需要遵循的16字方針，但其中并沒有明確限定監督的范圍。民主黨派基層民主監督應該是民主監督的重要組成部分。民主黨派在基層進行民主監督，要切實發揮其作用，必須從內涵和外延上對“監督”做出進一步的明確規定。我國現有關于民主黨派民主監督的政策規定，在某種程度上還比較原則，在實踐上也還處于探索階段。尤其是在基層，民主黨派的民主監督對象和主體還沒有明確規定，民主黨派“基層民主監督”是否等同于憲法規定的“民主監督”、以及如何解決“基層民主監督”和民主監督的“高層次性”的關系等問題尚需要進一步解決和明確。隨著社會管理創新的不斷向基層深入，統戰工作也越來越向基層延伸，民主黨派基層民主監督作用將越來越大，效能發揮也將越來越重要。民主黨派的民主監督雖然與其他社會監督同屬非權力監督的范疇，但作為一種有影響、有組織的參政黨行為，其特有的廣泛性和對公共權力制約所起到的獨特作用，都應得到重新重視和審視。

（二）民主黨派基層民主監督是否應該進行政黨監督

在目前，民主黨派的民主監督重點是國家憲法和法律法規的實施情況；中國共產黨和政府重要方針政策的制定和貫徹執行情況；黨委、政府依法執政及黨員領導干部履行職責、為政清廉等方面的情況。在《中國共產黨黨內監督條例》第五條中規定：“黨內監督要與黨外監督相結合。黨的各級組織和黨員領導干部，應當自覺接受并正確對待黨和人民群眾的監督”。可以說，民主黨派監督“中國共產黨和政府重要方針政策的制定和貫徹執行情況”，這方面在中央層面是執行了的，但地方黨委政府“重要方針政策的制定”情況，卻很難接受地方、基層民主黨派的監督；而民主黨派的民主監督只能監督“政府事務”，卻很少、甚至沒有提監督“黨委的黨務”；監督“黨員領導干部履行職責”，但是卻不包括“黨委的決策和決定”。只提了“自覺接受并正確對待黨和人民群眾的監督”，但是沒有明確是否包括“民主黨派的民主監督”。《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》中明確，民主監督是共產黨與民主黨派的相互監督，因為共產黨是執政黨，因此民主監督主要是對執政黨的監督。因此民主黨派基層民主監督應該著重黨際監督，這應該是推進基層民主政治建設的重要方向。

（三）民主黨派基層民主監督應該監督到什么程度

既然民主黨派民主監督是履行人民民主政治體制的內部監督，是提意見、建議，是履行多黨合作的政治要求，那“監督”就不應該有局限。不僅對政府行政事務要監督，而且也應該包括監督黨委的黨務。《中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度》規定，各民主黨派參政的基本點是：參加國家政權，參與國家大方針和國家領導人選的協商，參與國家事物的管理，參與國家方針、政策、法律、法規的制定和執行。中國共產黨和民主黨派是通力合作、共同致力與社會主義事業建設的親密友黨。那么當前和今后“地方黨委和政府重要方針政策的制定和貫徹執行情況”就應該在民主黨派基層民主監督的內容之中。當然這種民主監督必須在黨委的統一協調下進行，如重大決策的事前咨詢、重要人事任命的事前考察、黨委和政府信息的通報、重要會議的旁聽等等。這取決于執政黨的胸襟和社會主義民主政治建設的發展。

胡錦濤總書記指出，要真誠接受民主黨派的民主監督。然而，如何監督、監督到何種程度，以及基層民主監督的效能如何提升等，這都將是基層民主監督的實踐新課題。從監督對象來看，作為被監督對象的基層黨政部門及其成員，由于思想認識的原因，也許存在著某些不愿接受監督的因素；從制度因素來看，制度設計的科學化有待提高，基層民主監督的實體制度、程序制度、保障制度都需要進一步的強化；從機制因素來看，基層民主黨派民主監督制度的運行機制，如知情環節、溝通環節、反饋環節尚不完善等，這一切都影響民主黨派基層民主監督效能的發揮。

三、提升民主黨派基層民主監督效能的建議

民主監督是社會主義民主政治建設的本質要求和民主黨派履行參政黨職能的重要內容，也是進一步完善《中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度》的重要內容。習近平總書記強調，要完善民主監督的組織領導、權益保障、知情反饋、溝通協調機制。要進一步提高民主黨派基層民主監督的效能，必須在實踐中不斷探索其內容、形式和渠道，創新和推進民主黨派基層民主監督規范化、制度化，建立和完善具有中國特色的政黨監督體系，不斷推進社會主義民主政治的建設和法制社會的建設。

（一）不斷提升民主黨派成員自身素養，增強政治監督意識

民主監督是憲法賦予民主黨派的基本政治職能，也是民主黨派作為中國特色社會主義事業參政黨重要的政治職責。民主監督關乎黨的事業的成敗，也關乎多黨合作的鞏固和發展。作為民主黨派成員要明確基層民主監督的重要性和必要性，明確民主監督的工作規則、議事規則、提高自身的理論修養和政策素養。“打鐵還需自身硬”，參政黨成員作為民主監督的主體，自身素質和能力直接關乎基層民主監督的效果。因此，要不斷通過理論知識的學習，提高自身理論素養，增強政治監督意識。民主黨派成員要明確民主監督任務，強化政治監督職能，增強民主監督效果，將民主監督行為作為參政黨成員一種自發的，主動的內在要求，這樣才能克服民主監督過程中可能遇到的重重困難和誘惑，發揮基層民主監督的最大效能。

（二）不斷創新民主黨派基層民主監督的內容和形式

《中共中央關于進一步完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》和《關于加強人民政協工作的意見》，都對民主監督的性質、內容、形式以及監督與被監督的關系等方面進一步作了明確規定：中國共產黨與民主黨派的監督是在四項基本原則的基礎上通過提出意見、批評、建議的方式進行的政治監督。《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》進一步明確了民主監督的性質，提出了十種民主監督形式。實踐中我們要努力探索拓寬民主監督的渠道、完善民主監督機制、加大民主監督力度、創新民主黨派基層民主監督的內容、形式和渠道，這是我們現在面臨的實踐新課題。當前民主黨派基層民主監督要突出重點，注重方式方法，選準角度，對帶有共性的熱點難點問題實施重點監督。在監督對象上，要把行政執法部門和執法機關作為監督重點；在監督內容上，對涉及憲法、法律的實施和國家機關的工作，以及群眾反映強烈的重大問題作為重點。加強對重點工作、重點工程、社會熱點和難點問題及行政部門、法律法規實施的監督。

（三）探索把民主黨派基層民主監督職能歸口到基層黨委紀檢系統，形成執政黨與參政黨合署的監督體系，提高民主監督效能

各地的實踐經驗證明，民主黨派基層民主監督和基層黨委紀檢的監督檢查搭配能起到更好的社會效果。目前各基層黨委對民主黨派基層民主監督很“客氣”，對黨委紀檢監督檢查很“忐忑”是普遍現象。關鍵就在于民主黨派的監督只能提“批評、建議、意見”，黨委紀檢的監督卻能一針見血地“發文處理”。可以探索在黨委統一領導下，由統戰部門協調，形成民主監督與紀檢部門密切配合機制。由民主黨派基層組織定期向黨委紀檢部門報送情況，黨委紀檢部門反饋相關調查、處理結果。把民主黨派的民主監督職能歸口到黨委紀檢系統后，可以實現民主監督和權力監督的搭配，使民主黨派基層民主監督的效能大大提升。

（四）建議在民主黨派基層組織中設立民主監督部門，注重發揮民主黨派政黨監督的整體效能

民主監督作為民主黨派主要政治職能，目前的機構設置與新形勢對政協和民主黨派的政治要求不相適應。要進一步提高民主監督的組織化程度,需要建立基層民主監督的專門機構。如果民主黨派成員在基層民主監督中遇到困難和問題，可以向民主黨派相關部門及時反映，以尋求組織的幫助，解決實際監督工作中遇到的問題。民主黨派基層組織也要充分運用組織力量,做好民主監督的計劃安排、業務培訓、信息反饋等工作,對民主監督工作進行指導和引導。同時，也要發揮民主黨派的整體政黨功能，加強對民主黨派基層民主監督的理論研究和實踐探索,抓好民主監督的隊伍建設,從而確保民主黨派基層民主監督職能的有效履行和正常發揮。

（五）建立和完善在黨政部門建立接受民主黨派基層民主監督的制度規范，從制度層面提升民主監督效能

各基層黨委和政府部門要提高對民主黨派基層民主監督重要性和必要性的認識，要從制度化和規范化入手，建立和完善基層黨政部門接受民主黨派基層民主監督的制度規范。制度規范的制定要黨政部門與民主黨派充分協商、討論，達成一致。規范要就如何接受監督、如何找出問題、如何分析原因、如何制定措施、如何實施整改、如何跟蹤復查、如何確立新的標準并根據本部門的實踐情況建立新的規范做出明確的規定。規范公布后，民主黨派按規范監督，被監督部門按規范迎檢整改，黨委紀檢按規范進行檢查。

[1]《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》

[2]《中國共產黨黨內監督條例》

[3]《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》（2005年5號文件）

責任編輯/李 敏

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1672—4496（2017）02—033—06

2017-03-07

1.劉衛國，男，遼寧省本溪市社會主義學院副教授，教務科研處主任，中國統戰理論研究會基層統戰工作理論研究基地專職研究員。2.聞壯宏，女，遼寧冶金職業技術學院，高級講師。