市場和政府在人才資源配置中的作用研究

李 敏

（遼寧省社會主義學院 遼寧 沈陽 110032）

市場和政府在人才資源配置中的作用研究

李 敏

（遼寧省社會主義學院 遼寧 沈陽 110032）

人才問題是重大的戰略問題，遼寧近年來經濟下行壓力不斷增大，人才問題日趨嚴重，表現為高水平人才短缺、人才結構性地域性失衡，人才外流嚴重等特征。產生這些問題的原因有市場和政府兩方面，因此要從更新觀念，改變人才觀；創新體制，建設個性化人才政策體系；建設開放的、多元化的人才市場體系入手解決目前人才資源配置中的突出問題。

市場；政府；人才資源；配置

人才是指具有一定的專業知識或專門技能，進行創造性勞動并對社會做出貢獻的人，是人力資源中能力和素質較高的勞動者[1]。人才主要涉及各級各類機關、企事業單位、個體經營戶和農業生產經營戶所擁有的人才資源。具體包括：黨政人才、事業單位管理人才、企業單位經營管理人才、專業技術人才、技能人才、農村實用人才和社會工作人才，以及未就業、在外地務工人才和退休老專家等。本文將從人才資源分配和流動入手，分析我省人才隊伍的現狀，闡述市場和政府在人才資源配置中的作用。

一、遼寧人才資源配置現狀及成因分析

人力資源配置是指在具體的區域或行業中，為了提高人力資源利用效率，實現人力資源的最優化而實行的科學、合理的配置。人力資源的市場化配置是以勞動力自身生產成本（人力投資）及用人單位對該項資源未來的勞動產出預期為基礎、由企業與求業者供求關系決定的薪酬為條件，通過供求雙方的自由選擇而完成的。遼寧地區人力資源的稟賦特征決定了遼寧人才配置的基本特征。

（一）高水平的人力資本短缺

據國家人力資源和社會保障部相關數據統計表明，我國人才資源占人力資源的5.9%左右，而高層次人才僅占人才資源的6.3%左右。[2]現有的統計數據，較多的為科技人力資源，此項數據從全國范圍看，我國已成為第一科技人力資源大國。2013年我國科技人力資源保持穩定增長，總量達到7105萬人；R&D人員總量上升至353.3萬人年。但按同年度全國R&D人員按地域分（2013）看，遼寧R&D人員分布居后（見表1），顯示出遼寧科技人才與其他省份相比相對短缺。

1.人才供求總量失衡。從崗位供給與需求人數總量看，遼寧省人力資源市場處于供給大于需求即供過于求的狀況。從求人倍率來看，2014年全省人力資源市場求人倍率為0.98，表明每100個登記的求職者能夠獲得98個崗位份額，總體顯示供大于求的特征。但人才市場的供求壓力月勞動力市場卻又不同，人才供求總量失衡，以企業高級人才為例，可以看到求人倍率均在1以上，反映了人才需求大于供給的現狀。供求總量失衡表現在：一方面人才緊缺，企業找不到所需的高水平人才（見表2）同時，適用性人才與市場需求不匹配，畢業即失業的顯現屢見不鮮；另一方面人才閑置，大學及以上人才供大于求，競爭激烈（見表3）。由公務員考試幾百比一的崗位競爭比例可見一斑，大量人才偏離了自身價值。

表1：2013年R&D人員分布

表2：2014年按職業分組的供求人數

表3：2014年按文化程度分組的供求人數

2．人才結構性失衡

我省人才結構性失衡體現在兩個方面：人才專業結構失衡、地域結構失衡。

人才結構失衡。主要體現在三支人才隊伍的發展狀況失衡。在長期的人才隊伍建設實踐中，黨政人才、專業技術人才隊伍建設目標明確，政策配套，措施有力，成效顯著；而企業經營管理人才隊伍建設，由于經濟結構的影響和一段時間思想觀念影響和束縛，嚴重不足。國有企業經營管理人才的選拔和錄用大多是內部任用，很多都是從行政崗位調動過去的，內部考核機制存在缺位和不足，缺乏市場化機制。民營企業是推動我省經濟社會發展和科技進步的關鍵。由于重視程度不夠，多年來高級的企業經營管理人才不管是在數量上，還是在質量上，遠遠落后于長三角、珠三角地區，缺少杰出的企業家和經營管理者。遼寧省無論是國有企業還是民營企業高級的經營管理人才的培養與開發迫在眉睫。

地域結構失衡。體現在省內各市地區間的人才培養與使用間的不平衡。大連、沈陽是全省經濟較發達、經濟較活躍地區，是重要的人口輸入地區，同時也是全省人才的重要聚集地區，其他城市則成為人才的主要輸出地區。

3.高技能人才供不應求，長期處于失衡狀態。高技能人才的求人倍率在各個時期均大于1，以職業資格一級（高級技師）為例，2008-2014年間求人倍率均在1.9以上（表4），這說明高技能人才的需求量遠大于供給量，供求失衡現象較為顯著。與此同時，求人倍率從總體上來看，呈現上升趨勢，這說明供不應求的局面還將繼續下去，而且供求之間的失衡還有擴大的趨勢。

表4：2008-2014年職業資格一級（高級技師）供求狀況

（二）在經濟增長放緩的大背景下，遼寧人才隊伍存在不穩定和外流現象

我國人力資本素質地區差距大，基本上是呈東、中、西部遞減的趨勢。這是由教育發展狀況、人才遷移特點等因素形成的。人才流動是市場經濟的結果，反過來，人才流動又會促進市場經濟的健康發展。

1.遼寧省人才流動的趨向特征

主要表現為：中心城市流、機關事業流兩個方面。

第一，中心城市流的特點，即人才流向中心城市、大城市，而且人才出現聚集的情況。從省際的流動看，遼寧人才外流十分明顯，即人才流出多、流入少，每年有相當一部分人才流向了南方的一些城市，流向落后地區人才很少。從省內各城市看，這一點與國家的趨向是一致的。據統計沈陽、大連地區人才占全省總量的50%。遼寧西北部落后地區5個城市占到不足總量的20%。5個城市每年考上大學（含?？疲┯袔兹f人，回到家鄉就業創業的很少，使這些地區出現了大量的人才短缺現象。

第二，機關事業流的特征。即人才分布上層多，一線少。機關事業單位多，企業少。高素質人才遠離生產一線是這一特征的集中體現。據統計，遼寧省專業技術人員68%在事業單位，其中正高級職稱人才98%在事業單位；研究生以上學歷人才57%在機關和事業單位，43%在企業。一項對遼寧省14個城市的調查顯示，機關崗位的需求不到1%，但是大學生首選政府機關崗位的卻占到60%以上。表5為企業人才流動取向表，很清楚地反映了國內人力資本企業間流動的偏好。

表5： 企業人才流動取向表 單位：%

2.遼寧省人才外流原因分析

第一，薪酬和發展前景是影響外流的直接原因。長期以來，遼寧平均工資水平居全國較低水平。薪酬進入全國前十的城市，基本分布在長三角、珠三角地區，東三省靠后（表6）。2016年夏季求職期薪酬數據顯示，上市公司和外商獨資企業薪酬最高，平均7011元；其次是國企，平均薪酬為6851元；民營企業和事業單位薪酬最低。發展前景是人才關注的重點，那些受過良好教育的高層管理人員，他們要求能夠在良好的工作環境中實現自我價值，偏好選擇富有挑戰性、節奏快、效率高的工作崗位。

表6：2016年夏季求職期平均薪酬城市分布

遼寧產業結構不完善導致專業人才外流。2012年數據顯示，人均年薪最高的行業是金融業，而遼寧金融業增加值占全省GDP的比重僅為3.9%，北京、上海、江蘇、浙江等發達地區分別達到8.8%、8.5%、10.9%和9.6%。長三角、珠三角地區經濟發達，發展前景廣，基金、證券、期貨等金融行業以及能源、互聯網、通信行業這類專業性強的行業在這類地區既有廣泛的發展前景又有很高薪酬，因此備受青睞。

第二，競爭壓力大推動人才外流。從遷移人口的文化素質構成看，根據“教育的選擇性”原理，有較高教育程度的人口比普通人口更容易遷移，且更傾向于遷往經濟和文化都更活躍的地區。多年來，遼寧省居民平均受教育年限居全國領先水平，大學生人數絕對量不斷增多。2013年，遼寧城鄉平均受教育年限為10.10年，居全國第三位，在新生勞動力供給方面，大學生占據50%左右。由“擴招”帶來的就業壓力的釋放，造成了高學歷“產能過?！爆F象。2014年，研究生需求人數為18628人，求職人數為25567人，供需缺口巨大。這種不斷增大的供求不平衡導致了高學歷人才求職競爭的增大，使遼寧的教育優勢成為人才外流的主要推手。杰出人才的外流削弱了經濟社會發展的動力，較低素質人力資源滯留增加了經濟社會發展成本。

第三，經濟增速放緩對就業的拉動效應減弱。就業與經濟發展密切相關。據測算，每億元GDP容納的就業量，第二產業約為1058人，第三產業為1348人，后者超過前者約30%[3]。從遼寧省經濟形勢看，2016年遼寧一季度經濟增速只有-1.3%。根據1%人口抽樣調查推算，2015年遼寧常住人口總量首次出現負增長[4]，用工整體需求下降，進而減少了就業需求量。

二、我省人才資源配置市場存在的問題及原因

我省人才資源配置市場化過程中出現的諸多問題，與人才市場機制不完善、市場機制發揮不到位有關；同時，與政府角色定位不準、政府職能偏失、未體現出其應有的作用也有直接的關系。

（一）人才市場中的市場失靈現象

人才具有流動性的特征，從資源配置的角度來說，只有流動才能優化資源配置，才能挖掘其潛能，才能使人的知識和能力不斷提升[5]。

1.人才市場。人才市場作為市場經濟的范疇，具有兩層含義：一是人才交流的場所；二是指由人才供求雙方及中介人之間圍繞各自利益而展開激烈競爭所形成的各種關系總和[6]。人才市場是通過市場機制發揮作用的。

人才市場機制包括人才競爭機制，人才供求機制和人才價格機制，人才市場能否真正實現對人才資源的優化配置功能，主要取決于這三個方面是否起應有的作用。人才市場機制的形成和運行，須具備一定的條件：人才的自由流動、人才的價格主要由市場決定、人才的供求雙方可以自主選擇、人才市場存在公平競爭競爭、中介服務體系完善、社會保障制度健全完備、人才權益的救濟充分有力等。

2.“市場失靈”。人才市場體系不健全，導致“市場失靈”；市場化配置不到位，造成人才資源市場配置困境。

一是價值評價體系不完善，缺乏系統性、造作性和權威性。二是培養機制不完善，特別是技術人才和企業管理人才由于培訓和學習多需企業自己負擔，因此培訓機會很少，同時培養周期過長，晉級難，許多企業不完善的技術晉級制度，優秀技術工人缺少晉級機會。三是人才市場中介服務機構并未切實履行職責，導致人才價格、人才供求信息不對稱。四是供求主體的趨利程度不一。從供給方看，供給行為主體具有分散性、流動性及數量龐大的特征，他們做出的判斷和決策，是以各自的利益最大化為前提，有時并不最適合人才市場的需求，導致了市場的調節作用具有一定的盲目性、滯后性以及錯位性。這會給供給主體即求職者帶來風險，會損壞人才資源的合理配置，造成人才浪費。從人才市場需求方看，需求主體即用人單位市場敏感度低，激勵、約束機制不健全，非市場化、非經濟性傾向明顯。價值預期的不對稱和錯位，使“就業難”與“招工難”并存。

（二）政府干預與人才結構性失衡之間的矛盾

人才市場失靈的矯正往往由政府干預完成。市場機制發生失靈的領域，就是需要政府發揮作用的范圍。人才市場里往往存在政府干預不到位與干預過多并存的現象。

1.政府長期壟斷教育資源，特別是義務教育屬于政府提供的公共用品的品格，而現行的一些政策體制導向是導致人才市場結構性失衡的根源。

（1）教育結構不能合理調整。目前我國人才市場資源配置面臨的顯著問題是結構性失衡。而我國教育結構的變化并沒有反映出市場經濟發展的要求：

第一，教育的層次結構嚴重失衡，即初、中、高等教育不平衡。體現為：初等教育發展相對不足，中等教育單一化方向發展，高等教育超常規發展。由于高校擴招，中專及職中教育從1999年開始出現負增長，這種下降趨勢一直延續到2002年[7]。技術工人是社會最大群體，但是我國在技術工人的教育方面并沒有反應這一群體的龐大需求。就是說，我國教育結構并沒適應市場經濟發展需要。

第二，高等教育專業結構不合理。政府驅動的人才培養機制并不適應人才市場的需求。表現在教學部門的履職不到位、信息掌握及更新速度慢，教學部門學科布局、課程設置、師資結構不適應或滯后于市場要求，應用性的專業人才結構不適應市場需求結構的變化等諸多方面。我國各高校在專業開設上，不是以需求為導向，而是以供給為導向，是根據學校實際情況固定供給，缺乏供給彈性。

（2）教育機構不能展開平等競爭。要實現教育資源配置的帕累托最優，各市場參與主體享有平等的競爭機會是不可缺少的條件。但是在我國，卻存在很大程度的教育機會不公平和教育資源的不平等現象。中小學及大學普遍存在重點與非重點之分，重點學校得到財力、物力、人才的重點支持，導致教育水平的不平等，必然導致教育資源的低效配置。

2.政府在人力資源服務—中的定位。黨管人才是人才工作的重要原則，地方政府的人才工作有明晰的職能定位— 管宏觀、管政策、管協調、管服務。政府通過管理和服務達到矯正外部效應、維持有效競爭，達到調節收入分配和穩定人才市場的目的。

（1）政策制定。人才資源開發與配置，主要受到政府出臺的制度、政策以及工作行為調控和引導。特別是人才的吸引力較弱，且人才承載能力不強的欠發達地區，只能靠政府通過人才工作規劃和政策保障，來達到吸引和集聚人才的目的。這種模式，在短期內能夠起到較為明顯的引才、聚才效果，但需要財政資金的長期支撐。在實際中，很多政府人才政策缺乏區分度和針對性，在政策制定方面，對本地產業特點和人才需求沒有深入研究，只照搬上級文件，致使部分地方文件都大致雷同，未形成地區差別化競爭格局。有些地方在激勵措施方面，開出的都是啟動資金、項目經費等“現金支票”，往往忽略了標準化實驗室、先進化設備、成果轉化等功能完善的支持；有些地方對人才工作“貪大求全”，片面貪圖“百花齊放”的“千人計劃”。人才政策一旦缺乏區分度和針對性，就失去了地方品牌優勢，失去了當地吸引力。

（2）協調引導。人才資源開發與配置由政府、企業以及人力資源服務機構等多方合作完成，政府的作用是做好牽頭抓總和指導協調的工作。實際上，很多企業的市場化識才、引才、聚才能力有限，且人力資源服務機構服務水平還有待提高，還需要政府的積極參與和正確引導。

政府的有效引導會促使人才類型與地方產業需求更匹配。目前，我國有很多政府所屬的地方人力資源服務機構，在發揮積極作用的同時也面臨著一些問題。如行政控制的傳統特性及非專業性導致“外行指揮內行”的怪局；信息來源有限，政策反應時間過長；機構領導變更頻繁，戰略性政策延續困難等，這些問題產生市場的低效率和服務低水平，使人力服務機構的公共服務功能不足。

（3）服務輔助。弱化政府職能，淡化行政元素是實現市場化引才聚才的目標的必然途徑。在人才市場中，政府既是人才的需求主體，同時又是人才市場的管理者，這種兼具“裁判員”和“運動員”兩種身份的政府行為會導致角色上的沖突。政府需要認清角色定位，承擔服務輔助功能，在了解市場需求的基礎上，提供全方位、菜單式、可選擇的高質量服務，為人才的創業創新搭建平臺。但很多地方政府“行政控制”觀念仍比較牢固。在工作中，事無巨細，大包大攬，全方位的干預對整個人才市場體系運行起到了較大的牽制作用，制約了人才資源的市場化配置。

三、提高我省人才市場資源有效配置的對策建議

（一）更新觀念，改變人才觀

1.不拘一格選人才，要建立復合城市實際發展需要的“大人才觀”。 企業要求的人才不是應試人才，而是做事人才。一項報告顯示：以前，獵頭可以按本地人才、有出國經歷的本地人才和有本地經歷的海外人才粗略地劃分候選人，而如今，區分的唯一標準是其個人表現和工作記錄、近五年的基層工作經驗和對中國市場的深刻了解，新標準更看重過去取得的成就[8]。在人才的認定上，要去除簡單化傾向，改變僅以職稱和學歷這種只能反映人的局部能力的認定方法。要有現實針對性的放寬人才的定位，而且從技術上完善了人才的認定過程，特別要重視實用型、技能型人才的選拔、吸引、培養和使用。這種改變是應對遼寧省經濟下行壓力下解決遼寧人才吸引力不高、聚集不明顯問題的必然選擇。

2.突破狹義的人才概念。要深刻認識到不僅科技人員是人才，企業管理人員也是人才，政府管理人員更是人才。遼寧十分重視科技人才的使用和培養，但企業管理人才和政府管理人才的數量和質量均不足。這兩種人才的競爭力更直接影響了遼寧的全面發展，特別要更新觀念，加強經營管理人才隊伍建設，使各種所有制企業經營管理人才的能力素質盡快提升，為做強做大企業、培育大企業集團、增強各地區競爭力提供人才支持。

3.將發揮用人單位主導作用放在重要位置?！兑庖姟访鞔_提出“保障和落實用人主體自主權，充分發揮用人主體在人才培養、吸引和使用的主導作用”。“主導作用”的定位，不僅僅是如何表述問題，而是思想觀念的轉變，是由政府主導向用人單位主導的轉變。這就意味著，要以用人單位需求為導向制定人才規劃，以用人單位渠道為依托開展人才引進，以用人單位機制為根本培養人才，以用人單位認可為基礎評價人才，以用人單位資本為主體加大人才投入。

（二）創新體制，建設個性化人才政策體系

個性化人才政策體系建設是人才市場健康發展的必然要求。要針對人才激勵機制單一，研究制定差別化、個性化的人才激勵機制。

要針對本地人才結構性矛盾突出的問題，研究制定要注重結合本地實際的招才政策，大力招引緊缺急需的產業類人才。對于高精尖人才、中高層次人才，要合理確定計劃比例，科學配備人才結構，同時兼顧高校畢業生、普通技工等基礎性人才引進工作。要根據本地產業定位和發展規劃，研究制定加強企業經營管理人才隊伍建設的專項文件，加速推進企業經營管理人才職業化進程，積極發展職業經理人市場。

要針對不足，加大投入，統籌城鄉協調發展。省內各市的人才投入和狀況十分不均，對城市協調統籌發展十分不利，應為往往條件越不好的地區越要有人才去建設、去發展，因此需要建立起統一的人才培養、投入機制，落后地區要有優惠的人才吸引政策，使更多的、全方位的人才投入到貧困地區中去。

（三）開放的、多元化的人才市場體系建設

人才市場體系建設就是圍繞人才創業創新提供全過程、全要素、全方位的服務。

1.加強信息公開，促進人才資源的合理配置。要加快人才信息公共服務平臺建設，搭建跨部門溝通機制及跨部門信息中心，打通不同部門之間的數據，并且要將這些數據向人才和用人單位開放，建立人才需求分析和信息發布機制，做好精準引才目標信息發布。

2.加強人才服務機構建設，建立多元化的人才服務體系。當今人才供需矛盾突出，對中介服務機構的服務需求劇增，需求越來越多樣化、個性化，但是很多人才中介服務品種單一，成交率低、高級獵頭、人才培訓系統解決方案不足。沈陽有很多人才建設經驗，比如全國第一家人才市場、全國第一家獵頭公司，應該針對目前突出問題，繼續探索行之有效的人才服務機制，將政府引導和企業主導相結合，形成以科技型、成長型、示范型企業及龍頭企業為重點，兼顧區域和產業分布，全社會積極參與的服務格局。

3.建設多層次的人才培訓體系。人才培訓體系建設涉及的范圍廣、內容復雜，行政管理交錯。包括在校人才的培養、在崗人才的培訓。對于高校，要從政策入手，從頂層設計出發，制定符合長遠的高校發展規劃，重視教育資金的合理配置，重視基礎教育以及技術教育，重視教學改革和學科設計，加快高等教育發展轉型。

目前政府管理人員的培訓體系比較完備，有上級領導的充分重視，資金的必要支持以及行政命令下時間的保障。但是企業管理層面以及其他人才的培訓卻由于客觀原因嚴重匱乏。表現在政策供給不足；政策文件少，針對性、指導性和操作性不強；人才培養的目標要求滯后于企業發展的內在需要；企業內部普遍存在對人才培養重視不夠、投入不足；企業內部管理效率低、人際關系復雜等。有問卷顯示，60%以上的企業會過多地考慮人才培養成本，即使組織培訓，時間也比較短，系統性、高質量的培訓很少，外出培訓更少。

針對上述問題，政府可以通過加強對企業經營管理人才培育的投入或運用稅收調節等經濟和政策手段，充分利用政府公共資源開展培訓。例如，實施企業家培育工程，著力打造大企業大集團的領軍人才。通過政策宣傳等方式，鼓勵企業加大自主培訓力度對企業管理人員，加大培訓力度，促使其盡快掌握現代企業經營理念和技能。對科技人員政府可以適時提供公共服務機會或組織專門的技能培訓等方式，提供進修機會和條件，使其更新知識，特別培養其使用技能。對政府管理人員也要有甄別的不斷提高履職能力。

4.加速推進人才管理法制化進程。在人才相關的問題上，法律保障并不完備，人才政策很多，但缺少人才工作的法律保障。比如人才評價、人才安全等方面，幾乎找不到類似的法律法規；在人才開發促進方面，僅珠海、南京等極個別地方出臺了地方性的人才工作條例，這方面得到重視和加強。

[1]韓松林.“加強企業經營管理人才隊伍建設”[J].群眾，2006(06)

[2]孫 敏、溫宏娟.“高校離退休老教授發揮作用的機制和途徑探討”[J].科技創業月刊,2011(01)

[3]梁 達.“從根本上解決就業結構性矛盾”[J].宏觀經濟管理，2014(08)

[4]梁啟東.遼寧兩個“負增長”的背后邏輯[EB/OL].http://blog.sina.com.cn/s/blog_8225bd540102wia4.html

[5]蔣意春、李春茂.市場失靈與人才保護[J].企業經濟，2007(05)

[6]唐志敏.市場經濟條件下人才資源配置機制問題研究[J].中國人才，2003(10)

[7]雷明全、胡武賢.我國教育市場失靈的表現、原因及政策選擇[J].當代財經，2004(05)

[8]淮北人才網之新世紀人才標準[EB/OL].http://blog.39.net/atel1740/a_4410730.html

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1672—4496（2017）02—081—08

本文系2016年度遼寧省黨建研究會項目課題研究成果。

責任編輯/李永生

2017-03-19

李 敏，女，遼寧省社會主義學院科研處副調研員。