把黨的領導貫徹到依法治國全過程

鮑劍忠

（中共青田縣委黨校,浙江青田 323900）

把黨的領導貫徹到依法治國全過程

鮑劍忠

（中共青田縣委黨校,浙江青田 323900）

堅持黨的領導，是社會主義法治的根本要求，是全面推進依法治國的題中應有之義。我們要堅持法治思維，實現治理能力現代化；堅持依法治黨，實現權力運行法制化；堅持依憲執政，實現治國理政規范化。把黨的領導貫徹到依法治國全過程，不斷提高黨領導依法治國的能力和水平。

黨的領導；依法治國；法治思維

改革開放以來，從黨的十一屆三中全會確立社會主義法制建設“十六字”方針，到十五大提出依法治國基本方略，從十七大強調全面落實依法治國基本方略、加快建設社會主義法治國家，再到十八屆三中全會作出推進法治中國建設的歷史性抉擇，我們黨始終引領著中國法治建設的航程。如今，在全面建成小康社會和全面深化改革新的歷史時期，黨的十八屆四中全會以“依法治國”為主題，明確指出，“黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證。把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設的一條基本經驗”。在部署全面推進依法治國時，全會強調要以“堅持中國共產黨的領導”為基本原則。這就十分明確地告訴我們，堅持黨的領導，是社會主義法治的根本要求，是全面推進依法治國的題中應有之義。我們應不斷提高黨領導依法治國的能力和水平，加強和改善黨對全面推進依法治國的領導。

一、政治前提：堅持黨的領導與依法治國相統一

黨的領導和依法治國的關系是法治建設的核心問題，要實現全面推進依法治國的總目標，關鍵是要處理好黨的領導與依法治國的關系。黨的十八屆四中全會《決定》指出：“我國憲法確立了中國共產黨的領導地位。黨的領導和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治。只有在黨的領導下依法治國、厲行法治，人民當家作主才能充分實現，國家和社會生活法治化才能有序推進?！薄稕Q定》科學而鮮明地回答了兩者的辯證統一關系。在本質上，黨的領導和社會主義法治是一致的。

（一）黨的領導是全面推進依法治國的政治保證

依法治國的目標，只有在黨的領導下才能實現。中國特色社會主義法治建設是一項浩大的系統工程，需要有組織、有領導、有計劃地進行。從歷史上看，任何國家法治的確立都不是在群龍無首、一盤散沙的狀態下建立起來的，任何國家法治的成功也都不是自然而然實現的，都必須有堅強有力的集中統一領導[1]18。中國特色社會主義法治道路，核心要義包括3個方面，一是堅持黨的領導，二是堅持中國特色社會主義制度，三是貫徹中國特色社會主義法治理論[2]。其中，黨的領導，這是中國特色社會主義法治道路最重要的內容，是最核心的要求，也是中國能夠真正建成一個法治社會、法治國家的前提和保障。沒有這個前提和保證，中國不能夠成為一個現代意義上的法治國家。

當前，隨著全面建成小康社會進入決定性階段，改革進入攻堅期和深水區，我國的社會主義法治建設面臨著許多重大的現實問題，面對社會主義法治建設的復雜環境，離開中國共產黨的領導，一定會出現天下大亂、四分五裂的局面。在建設社會主義法治國家進程中，我們只有堅持黨的統一領導，自上而下，發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法，才能確保依法治國的正確政治方向，才能加快推進我國的社會主義法治建設進程，才能實現全面依法治國的目標。我們要始終在黨的領導下，依靠堅強的政治保障，堅定不移走中國特色社會主義法治道路。這樣，才能把我國建設成為富強民主文明的社會主義現代化國家，才能真正使廣大人民過上自由、民主、富裕、幸福的生活。

（二）依法治國是加強和改進黨的領導的客觀要求

黨的領導權不是法外權力，執政必須依法。依法治國的本質要求中國共產黨要從政治地領導國家轉變為法治地領導國家。這意味著，中國共產黨行使國家的領導權，在基本方式上有了重大轉變，真正成為使黨的領導、人民當家作主與依法治國統一起來的現代政黨。十八屆四中全會《決定》強調黨的領導地位，不只是給了權利，也確立了黨要履行的義務。一方面，要把黨的主張貫徹到依法治國全過程和各方面；另一方面，要不斷提高黨領導依法治國的能力和水平。這在一定程度上對黨的領導提出了更高的要求。我們黨只有把自己的意志上升為國家法律的時候，黨與法才會獲得統一。因此，加強和改進黨的領導，必須堅持依法治國。

鞏固黨的執政地位必然要求全面推進依法治國。通過依法治國，黨的意志通過法定程序轉變為國家意志，制定成為相關法律，有利于從制度上保證黨的基本路線、方針和政策的貫徹落實，有利于保障黨和人民意志的實現，有利于黨的綱領和目標的實現[1]18。通過依法治國，進一步健全黨領導依法治國的制度和工作機制，使黨的執政方式更加科學、執政形式更加民主，黨的領導作用發揮得更加充分有效。通過依法治國，促使黨的領導與國家各權力部門模范遵守憲法法律，促成舉國上下重法、守法，形成一個崇尚法治的現代國家氛圍，從而使黨的執政地位更加穩固。

優化黨的領導方式必然要求全面推進依法治國。黨的領導方式的轉變，總的看要做到兩個統一，即堅持黨的領導與國家一切權力屬于人民的統一，堅持黨的領導與黨必須在憲法和法律范圍內活動的統一，這是我國憲法確定的[3]。隨著時代的發展，隨著社會主義市場經濟體制的形成并逐步完善，黨的領導方式也發生了重大轉變，逐漸從依靠政策手段轉向依靠社會主義法治路徑，如黨的政策不經法律化就直接執行，既不利于維護國家法治的權威，也不利于黨的政策的執行。為優化黨的領導，通過依法治國，中國共產黨把堅持黨的領導、發揚人民民主和嚴格依法辦事有機統一起來，領導人民依法治理國家，使黨的領導更加注重規律性、科學性和實效性，促進自身的領導方式不斷得到優化，執政水平不斷得到提升。

二、本質特征：推進依法治國必須堅持黨的領導

堅持黨的領導是社會主義法治的根本要求。只有把黨建設好，才能真正代表人民、帶領人民、組織人民正確制定和嚴格實施法律，在黨的領導下，堅定不移走中國特色社會主義法治道路。這也充分體現了堅持黨的領導與推進依法治國的時代價值和本質特征。

（一）三個“依法”：加強和改進黨對全面推進依法治國領導的戰略布局

三個“依法”即十八屆四中全會《決定》提出的“依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設”，這是我國法治建設的總體戰略，推進這一戰略重在三個“依法”、貴在“共同推進”。依法治國要求黨依法執政、政府依法行政、全社會依法辦事，尊重法律的尊嚴和權威。其中，依法執政是中國共產黨執政的根本原則和方式，是實現依法治國最基本的保證和前提，沒有依法執政，就不可能保證依法行政和依法治國的健康有序進行。在這共同推進的三項內容中，依法治國就要求我們在黨的領導下，嚴格依法辦事，全面推進依法治國，從制度和法律上保證黨的基本路線和基本方針的貫徹實施；依法執政就要堅持執政綱領，正確處理黨的政策與社會主義法律兩者之間的辯證關系，學會將政策通過法定程序及時轉化為法律，保證黨的路線、方針和政策能夠有效地成為全社會成員的共同意志和普遍行為準則；依法行政就要徹底解決在行政管理活動中規避法律監控的不良現象，增加法律對行政的監控力度。這一戰略布局標志著我們國家從“人治”到“法制”、再從“法制”到“法治”的治國基本方略的歷史性跨越。

（二）三個“統一”：加強和改進黨對全面推進依法治國領導的基本原則

三個“統一”即十八屆四中全會《決定》提出的“黨在領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法方面，要堅持把依法治國基本方略同依法執政基本方式統一起來，把黨總攬全局、協調各方同人大、政府、政協、審判機關、檢察機關依法依章程履行職能、開展工作統一起來，把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內活動統一起來”。這明確了黨在立法、執法、司法、守法這個依法治國四維度上的地位與作用及其實現的主要方法與基本思路。我們要堅持黨對立法工作的領導，要堅持嚴格規范公正文明執法，要支持法院、檢察院依法獨立公正行使職權，要注重黨內法規同國家法律的銜接和協調，強調黨規黨紀嚴于國家法律，要按照黨規黨紀以更高標準嚴格要求自己，模范遵守國家法律。在落實黨對依法治國的領導中，我們從嚴把握三個“統一”，是黨的領導地位在依法治國方略中能否充分體現的關鍵，是必須嚴格遵循的一條基本原則[4]25。

（三）四個“善于”：加強和改進黨對全面推進依法治國領導的行為準則

四個“善于”即十八屆四中全會《決定》提出的“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，善于運用民主集中制原則維護中央權威、維護全黨全國團結統一”。同時，我們還要準確把握中央權威與憲法權威的辯證統一性，正如《決定》所指出的，“各級黨組織和領導干部要深刻認識到，維護憲法法律權威就是維護黨和人民共同意志的權威，捍衛憲法法律尊嚴就是捍衛黨和人民共同意志的尊嚴，保證憲法法律實施就是保證黨和人民共同意志的實現。”這揭示了黨領導依法治國的實現方式和具體路徑，是落實黨的思想領導、組織領導、政治領導問題的具體行為準則，也是“三個統一”的具體化。黨的領導能不能落實到具體工作中、實踐中，就看我們能不能務實地踐行好這四個“善于”。我們要通過“四個善于”的實踐，保證黨的領導在法律框架內得到充分體現和實現[4]25。

總之，只有做到“三個統一”和“四個善于”，我們才能實現我國法治建設“三個依法”共同推進的總體戰略目標，促進國家治理體系和治理能力現代化。

三、路徑選擇：把黨的領導貫徹到全面推進依法治國全過程

辦好中國的事情，關鍵在黨；全面推進依法治國，最根本的保證也在黨。我們要把黨的領導貫徹到全面推進依法治國的全過程。

（一）堅持法治思維，實現治理能力現代化

政治路線確定之后，干部就是決定因素。黨的領導干部是全面推進依法治國的重要組織者、推動者、實踐者，要樹立尊崇法治的信仰，增強法治觀念，樹立法治權威，努力實現治理能力現代化[5]。

1.帶頭學習法律

黨員干部學習法律知識，是提高黨員干部素質，尤其是法律素質的一個積極舉措。黨的十八屆四中全會明確提出把憲法法律列入黨委中心組學習內容，列為黨員干部培訓必修課，把法治教育納入各級干部教育培訓規劃，切實提高廣大干部法治思維水平和能力。廣大黨員干部必須充分認識加強法律知識學習、提高依法辦事水平的重要性，認真學習和掌握我國憲法和基本法律，熟練掌握履行領導職責所必需的法律法規基本知識，特別是與群眾生產生活密切相關的法律法規，努力提高憲法意識和法治觀念，不斷增強依法行政水平。

2.帶頭遵守法律

有了法治權威，法律才會被信仰。長期以來，由于黨員干部忽視了自我的理想信念教育，由于權力監管的缺失，也由于封建意識的遺存，一些黨員干部無視法律規定，藐視法律權威，造成了一定的社會影響，也損害了黨在群眾心中的威信。各級領導干部必須清醒地認識自己的地位、作用、影響，自覺帶頭遵法守法，敬畏法律，多點兒法治觀念，少點兒特權意識，樹立法律面前人人平等的意識，樹立法治為民的意識，自覺主動地接受監督，不搞例外，讓法律成為自己的信仰，時刻牢記法律紅線不能觸碰，法律底線不能逾越，努力將對法律的崇敬和敬畏心理，轉化為對法律的遵守和對法治理想的執著追求。同時，黨員干部要大力推進法治宣傳教育，用自身自覺遵法守法的實際行動帶動全民學法用法，在全社會形成信仰法律、遵守法律、維護法律的良好風尚。

3.帶頭依法辦事

法令行則國治，法令弛則國亂。十八屆四中全會《決定》提出，“各級領導干部要帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不得違法行使權力，更不能以言代法、以權壓法、徇私枉法”。依法治國，不僅要講法治思維和法治方式，還要有守護法治的定力。當前，一些違背黨的宗旨、損害群眾利益的事件，如在土地征用、城鎮拆遷、城市管理等過程中發生的一些群體性事件和個人極端事件，往往與不依法辦事，違規操作、粗暴執法甚至濫用強制手段有關。各級領導干部要堅守秉公執法的職業道德，帶頭嚴格執法，讓依法辦事成為自身的行為準則，做知法、懂法、守法、護法的執法者；要大力實施各項公開制度，加強和改進社會監督，保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權，保證權力在陽光下運行，防止違法行為發生，防止群眾利益受損[6]。當然，強調領導干部敬畏法律，依法辦事，并非就讓領導干部畏首畏尾，無為而治，做“太平官”，而是要認識到公共意志和客觀規律不可違背、黨紀國法不容踐踏，始終保持如臨深淵、如履薄冰的工作心態，才能無愧于人民。

（二）堅持依法治黨，實現權力運行法制化

國有國法，黨有黨規。鄧小平同志指出：“沒有黨規黨法，國法就很難保障?！蔽覀円袑嵰罁h內法規，從嚴管黨治黨建設黨，實現權力運行法制化。這樣，國家才能治理好。

1.維護黨章的嚴肅性

黨章規定了黨的理想信念、宗旨意識、組織保障、行為規則、紀律約束等基本內容，是黨的總章程，更是全黨必須共同遵守的根本行為規范。我們要充分發揮黨章在立黨、治黨、管黨中的根本性作用，不斷保持和發展黨的先進性和純潔性，不斷提高黨的領導水平和執政水平、提高拒腐防變和抵御風險能力，為完成黨的各項任務提供堅強保證。每一名黨員干部都要加強黨性修養，牢固樹立黨章意識，無條件地履行黨章規定的義務，充分發揮表率作用，嚴格執行黨的紀律，切實做到紀律面前人人平等、遵守紀律沒有特權、執行紀律沒有例外，切實維護黨章的嚴肅性和權威性。各級黨組織要切實把黨章作為指導黨的工作、黨內活動、黨的建設的根本依據。各級紀委要切實維護黨章和其他黨內法規，把加強對黨的紀律執行情況的督促檢查作為一項經常性工作，做到黨章規定的就必須不折不扣執行，黨章禁止的就必須堅決查處和糾正，切實維護黨的團結統一，確保全黨統一意志、統一行動、步調一致前進。

2.加強權力運行監督

依法治國的核心是依法治權。習近平總書記曾明確指出：“要健全權力運行制約和監督體系，有權必有責，用權受監督，失職要問責，違法要追究，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益?！蔽覀內嫱七M依法治國，就要加強對權力運行的制約和監督，保證權為民所用，利為民所謀。我們要明確各級黨政主要領導職責權限，科學配置黨政部門及內設機構權力和職能，明確職責定位和工作任務，借鑒有些地方權力公開透明運行試點的經驗，全面推廣建立權力清單和權力運行流程制度，并向社會公布權力清單，促使顯性權力規范化、隱性權力公開化。我們要堅持民主集中制，進一步健全中國特色重大決策制度，不斷提高科學決策、民主決策、依法決策水平；進一步健全督促檢查、績效考核和問責制度，不斷提高執行力，確保黨的路線方針政策和各項決策部署貫徹落實到位；進一步整合黨內監督、民主監督、法律監督和輿論監督的力量，改進中央和省區市巡視制度，加強行政監察和審計監督，深入開展執法監察、效能監察和廉政監察，確保權力行使到哪里，監督就跟進到哪里，努力構建一套決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系。

3.推進黨風廉政建設

治國必先治黨，治黨務必從嚴。我們黨是一個有著8 800多萬黨員的大黨，管黨治黨任務極其繁重。新形勢下我們黨面臨著“四大考驗”“四種危險”，嚴重影響著黨的凝聚力和戰斗力，動搖著黨的執政根基，也嚴重危害法治國家建設。我們要深入開展政治紀律教育，牢固樹立“立黨為公，執政為民”的宗旨意識，增強政治意識、責任意識、憂患意識和廉政意識。要進一步落實好黨風廉政建設責任制，把反腐倡廉工作納入到經濟社會發展和黨的建設總體工作之中，統一部署落實、統一檢查考核。要學習先輩先進，發揚黨的光榮傳統和優良作風，建設一支政治堅定、作風優良、紀律嚴明、勤政為民、恪盡職守、清正廉潔的干部隊伍，確保黨始終成為中國特色社會主義事業的堅強領導核心。

（三）堅持依憲執政，實現治國理政規范化

依法治國的根本是依憲治國、依憲執政，我們要堅決樹立和維護憲法的權威和尊嚴，改革黨的建設規章制度，及時將黨的法規上升為國家法律，實現黨內法規與國家法律相互配合，實現治國理政規范化。

1.依據憲法法律治國理政

憲法是國家的根本大法，是黨的主張和人民意志相統一的體現，是治國理政的基礎和前提，全面貫徹實施憲法，是建設社會主義法治國家的首要任務和基礎性工作，任何組織和個人都不能超越憲法和法律之上，都必須受憲法和法律的節制，執政黨也不例外。憲法明確規定，“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”我國各族人民、各級黨組織、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法和法律為根本的活動準則，依法行使權利或權力、履行義務或職責，切實維護憲法尊嚴，保證憲法實施，不能把黨凌駕于憲法和法律之上，凌駕于法治之上；也不能將黨與法混為一談，以為黨就是法，法就是黨。

2.深化黨的建設制度改革

沒有規矩，不成方圓。要全面推進依法治國，必須要健全黨領導法治建設的制度和工作機制。我們要堅持自上而下改革和自下而上探索相結合，以黨章為總遵循、總規矩，與國家法律法規相協調、相一致，突出科學性、有效性和針對性，著力深化黨的組織制度、干部選拔任用制度、干部管理監督制度、黨的基層組織建設制度和集聚人才體制機制方面的改革，提高黨內法規的立法技術。要健全黨委統一領導、統一部署和各方分工負責、齊抓共管的責任落實機制，制定具體貫徹意見和實施方案，確保各項部署落到實處。要切實維護黨委的權威，建立健全重大事項向黨委報告制度，充分發揮人大、政府、政協、審判機關、檢查機關、政協機關的黨組織和黨員干部在推進法治建設中的職能作用。同時，要完善和嚴格執行領導干部政治、工作、生活待遇方面各項制度規定，著力整治各種特權行為，逐步建成內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規制度體系。

3.實現黨規法律有效對接

黨內法規的范圍與國家法律的范圍、效力雖不盡相同，但兩者從根本上說是一致的，是互為補充和促進的。黨的十八大以來，我黨發布了《中國共產黨黨內法規制定條例》和《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》等黨內“立法法”，第一次發布了《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013—2017年）》，對今后5年中央黨內法規制定工作進行統籌安排，提出了指導思想、工作目標、基本要求、主要任務和落實要求，確定了一批黨內法規重點制定項目，對黨內法規建設進行了統籌規劃、頂層設計。作為執政黨，我們應及時將全面深化改革的實踐經驗和制度成果，通過法定程序轉化為國家法律法規，成為全國人民共同遵守的法律，保證黨的路線、方針、政策得到貫徹落實，實現黨內法規與國家法律的有機銜接，引領社會主義法治建設。

［1］王維艷.對黨的領導與依法治國關系的再認識：在全面推進依法治國視角下［J］.黨政干部學刊，2015（1）：18.

［2］人民日報評論員.堅持中國特色社會主義法制道路［EB/OL］.（2014-10-29）［2016-10-20］.http://news.xinhuanet.com/ttgg/2014-10/29/c_1113033570.htm.

［3］王士海.試論堅持黨的領導和依法治國的關系［J］.哈爾濱市委黨校學報，2002（5）：49.

［4］陳紹義.堅定不移地加強和改進黨對全面推進依法治國的領導［J］.奮斗，2015（1）：25.

［5］汪火良.論加強和改善黨對法治建設的領導［J］.桂海論叢，2014（3）：82.

［6］亓勝林.加強和改進黨對全面推進依法治國的領導［J］.理論學習，2014（12）：67.

Implementing CPC Leadership in Government by Law

BAOJianzhong
（PartySchool，Qingtian CountyCPCCommittee，Qingtian 323900，Zhejiang）

The CPC leadership is the fundamental requirement of the socialist rule oflaw in China，and is an absolute necissity in comprehensively promoting the rule of law.To continually improve CPC’s capacity in facilitating rule of law，it is necessary to exercise the state power by adhering to the idea of rule by law and governing the party by law，and to managing the state and political affairs by persisting in ruling by constitution.

CPC leadership；rule by law；idea of rule of law

10.3969/j.issn.2095-3801.2017.03.003

D25

A

2095-3801（2017）03-0012-06

2016-12-02；

2017-01-04

鮑劍忠，男，浙江景寧人，講師。