國外公立職業院校內部治理結構模式及其啟示
——以英、法、德、美四國為例

于錦繡

（江蘇旅游職業學院旅游經濟學院，江蘇揚州225127）

優化職業院校內部治理結構是建構現代職業教育制度的重要內容，也是增強職業院校辦學活力、提高職業院校人才培養質量的根本舉措。新常態下，加快發展現代職業教育，必須優化職業院校內部治理結構，以此推進現代職業教育制度建設，提高職業院校決策的科學性和民主化，在更大程度上釋放辦學活力，提高人才培養質量，實現現代職業教育的可持續發展，以更好地服務產業結構優化升級。

近年來，在國家政策的引導和在產業發展的驅動下，我國職業教育有了較快發展，辦學質量日益提高，對經濟社會發展的作用日益明顯。但是公立職業院校的內部管理體制、運行機制存在與加快發展現代職業教育不相吻合的現象。學校內部治理結構滯后于現代職業教育發展的要求,辦學活力有待進一步增強，管理的規范化、科學化、精細化程度還有待進一步提高。隨著經濟發展方式的轉變、產業結構的調整和優化升級，職業教育面臨前所未有的巨大挑戰，迫切要求職業院校內部治理結構必須依據教育的本義和現代職業教育的理念進行優化和完善。本文通過對國外公立職業院校內部治理結構模式的對比研究，力圖歸納和總結適合中國國情、符合現代職業教育特質的內部治理結構特征，以促進我國職業院校內部治理結構的優化。

一、國外公立職業院校內部治理結構模式

國外公立職業院校由于社會制度不同、管理體制不同、文化傳統不同、教育所面臨的目標任務不同，其內部治理結構各具特點，形成了各有所長的治理結構模式。現就以英法兩國為代表的校長集權治理模式、以德國為代表的權力制衡治理模式和以美國為代表的體現校外利益集團的董事會授權治理模式加以剖析，概括它們的優勢和特點，為優化和完善我國公立職業院校內部治理結構提供借鑒。

（一）英法的校長集權治理模式

英國是世界工業革命的發源地，也是最早進行職業技術教育的國家。對此，馬克思在《資本論》第一卷“英國工廠法”一節中專門作了分析，對這種“智育和體育同體力勞動相結合”的教育類型給予了充分肯定，認為這是未來社會理想的教育模式。英國的職業教育以多科技術院校為主體，經過數百年的發展，建構了較為完善的學校制度，形成了與時代要求、學校實際較為吻合的內部治理結構。多科技術院校的校長具有較強的權威性，集諸多權力、角色于一身。除承擔法定的職責外，校長還擔任學術委員會主席和管理委員會理事職務，承擔學術委員會、管理委員會的相關職責。因此，校長不僅擁有并行使地方教育行政部門賦予的各項職權，還擁有管理委員會、學術委員會的相關職權。

法國法律規定，技術院校的最高權力機構是經推選產生的院校理事會，其短期技術院校的決策權、執行權較多集于校長一身。技術院校雖然按法律規定實行兩級建制、兩級管理，但由于學校總體規模較小，校一級的行政部門大多被壓縮和精簡，導致校級層面的決策和執行職能更多集中于校長及其領導下的行政系統。

（二）德國的相互制衡治理模式

德國高度重視職業技術教育，將職業技術教育視為德國經濟發展的基石。德國承擔職業技術教育職能的是應用技術學校，這些學校十分注重決策機構、執行機構、監督機構的分立設置，形成了相互聯系而又相互制約的運作機制。

德國應用技術學校內部治理結構主要由校議會、校務會和校監會等“三會”組成，各自擁有不同的權力。校議會擁有決策權，負責應用技術學校的決策；校務會擁有執行權，負責學校決策的執行；校監會擁有監督權，負責對決策系統、執行系統工作運行狀況進行監督。在學校學術和教學管理方面，德國應用技術學校規定教授在專業設置、課程開設、科研經費分配和管理等重大問題上擁有較大的話語權。在一定范圍內，教師、學生及其他研究者都擁有自由表述學術思想、學術觀點和學術主張的權利，學術自治也因此成為德國技術院校在世界范圍內負有盛名的顯著特色。

（三）美國的董事會授權治理模式

美國社區院校一般為公立，學制為兩年，通常規模較大，與傳統院校并行，在管理體制上屬于地方高等教育機構，是美國學校結構中不可或缺的組成部分，成為美國高等教育的兩大類型之一。社區學院具有多種職能，開展職業技術技能教育是其主要職能。美國聯邦政府不直接管理院校，一般通過立法、政策、資助等方式、手段對高等院校進行指導和管理，對公立院校的具體事務干預不多。這種狀況保證了公立院校能依據本校的思路進行獨立辦學。

董事會、教授會、院（校）長構成了美國社區院校內部治理結構。學校最高決策機構和最高權力機構是董事會，由州教育委員會批準成立。學校實行董事會領導的校長負責制，校長具有一定的獨立性和自主權。董事會將學校相關事務的處置權授予校長及其領導的行政管理團隊，校長成為董事會與學校之間聯系的橋梁與紐帶。

二、國外公立職業院校內部治理結構的特點

英法兩國職業院校校長擁有較多的決策權和執行權是多種因素綜合促成的，既有歷史因素，也有現實因素。從歷史維度看，由于職業教育作為勞動者教育具有特殊性，并帶有一定的強制性，因此政府在職業教育發展中具有較強的指導作用，希望政府的意志能在核心人物——校長身上得到充分體現。從現實維度看，國有經濟在英法兩國國民經濟中都占有一定的比重，法國的國有經濟比重尤其大，故而職業院校校長成為領導學校發展的中心力量，具有較大的權力。法國的技術院校又稱為短期技術院校，“二戰”后得到迅速發展。由于短期技術院校質態良好，辦學定位準確，教學管理規范，其人才培養質量得到行業、企業的廣泛認可，被人們視為法國最有實效的高等職業技術教育機構，具有集決策權、執行權等權利于校長一身的特點。

德國職業院校的內部治理注重決策權、執行權、監督權的分立和制衡，特別注重行政權與學術權的分離，將學術工作的決定權交由相關專業人士組成的決策團隊處置。這不僅強化了決策的民主性，更保證了決策的科學性。學校高度注重企業對職業教育的參與，并且將企業的深度參與與政府的責任緊密結合起來，形成了獨特的技術技能人才培養模式，也形成了相互制衡的內部治理結構，強調學術自由、學術自治，具有“教授治校、民主、高效、開放”的治理特征。

美國社區院校實現董事會領導下的“一會一長”（教授會和校長）制，內部治理注重權職明確、相互制衡。校長和教授會都產生于董事會并受制于董事會，對董事會負責，保證了學校管理的高效有力。本著維護相關權利人利益、更好服務于社區的宗旨，社區學院在董事會的人選上，注意通過選舉的方式吸納社區內各界知名人士參加，形成了較為明顯的“外行領導內行”“外行管理內行”的治理特點，并依照法律形成了具有美國特點的董事會授權治理模式，實行董事會領導下的校長負責制。

三、國外公立職業院校內部治理結構的啟示

國外職業院校內部治理依據不同的文化稟賦、不同的國情，進行了不同的制度設計，形成了內部治理結構的不同特點、不同模式。各國采用一系列制度與措施，力圖提高決策執行效率，以保證教育教學質量，規范學校的權力運行，防止權力失控或無序運作、無良運作，具有超越國別的若干共性特征，為我國職業院校內部治理結構的優化和完善提供了值得借鑒的經驗。

（一）切實保障學術權力和學術自由

學術權力和學術自由是學校作為獨特的社會組織所應具有的特殊權力，也是辦學者實現辦學目標的前提和基礎。依據科學治理精神，羅伯特·伯恩鮑姆提出，院校應有兩種合法權力：一種是法定的董事會和行政機構所擁有的行政權力；另一種是基于專業權威的教師所擁有的學術權力[1]。院校內部治理結構就是為實現這兩種權力的微妙平衡而設計的。當行政權和學術權發生沖突、利益出現失衡時，學術自由的理念要求校長應該將重點放在維護教授的主體性和自主性方面。

隨著我國教育體制改革的深化，人們對學術權力和學術自由的認知度逐漸提高，職業院校在內部治理結構設計的制度安排中，需要注意對學術權力和學術自由的保護。目前從總體來講，我們設計的制度還比較抽象、比較原則化、比較模糊且不易操作，特別缺乏科學處理行政權力與學術權力沖突的規則、要求和流程。這種狀況亟需通過內部治理結構的優化加以解決，以便給予學術權力更多的保護[2]153-155，更需重視行業企業、教授專家在職業院校中的學術權力和地位。

（二）利益相關者的權力應適當分離又相互制衡

從國外職業院校治理結構可以看出，大凡治理都是通過一定的制度安排來謀求目的的實現和合理配置利益相關者之間的權力與責任的。學校內部治理的直接目標是保證利益相關者知識產出和共同收益的最大化，防止辦學者可能出現的對利益相關者利益的背離。其內部治理結構的共同特點是通過董事會、理事會或評議會、教授會、校長等共同構成的相互聯結而又相互制衡的治理結構，實現職業院校利益相關者共同治理、共同得利。

我國職業院校內部治理結構的優化與完善從中受到的啟發是，職業院校內部科學的治理結構，應該注重平衡利益相關者的權力配置，無論是職業院校的投資者還是辦學者都應該在享受法律賦予的權利的同時承擔相應的責任。優化職業院校內部治理結構必須從維護相關利益人的權益出發，注重權力的相互制衡，最大限度地保證權力運用的科學性、客觀性，有效防止腐敗行為的產生。

目前，職業院校決策和管理的利益相關主體日益多元化，分權格局漸趨形成，職業院校不應由某單一權力主體控制，而應根據“沖突和多元利益”的需要，在職業院校治理結構設計上體現民主管理、社會參與的原則，科學合理地配置好決策權、執行權、評價權、監督權，通過協商、合作，達成共同治理的目標，形成良性互動機制。

為此，必須解放思想，確立符合教育本義和職教規律的職業院校治理理念，形成符合國情和院校實際的治理結構。同時匯集各方優勢，依據“政府－市場－社會”多元共治、復合優勢的思路對職業院校內部治理結構進行改革，因地制宜、循序漸進地優化職業院校內部治理結構[3]。職業院校內部治理結構可以借鑒國外成功職業院校的做法，將公司董事會制度在一定程度上與黨委領導下的院長負責制有機結合起來，構建“黨委領導、院（校）長治校、教授治學、社會融入、師生參與”的運行機制，將院校與政府、社會有機聯系起來。

（三）建構以質量提升為目標的內部治理結構

職業院校內部治理結構不存在一個普遍通行且能共用的模式，任何一種治理結構都是與一定的社會歷史條件、文化稟賦和社會文明程度相匹配、相聯系的。我國職業院校內部治理不可照搬照抄國外模式，應該與我國職業教育發展策略相呼應，以質量提升為最終目標，突出分權和制衡的原則。我國職業院校應當依據現代學校制度的要求，優化內部治理結構，并且通過制度設計改進組織層級、明細權力邊界、健全權力運行機制，形成富有中國特色的職業院校內部治理結構。

依據現代職業教育的時代要求，職業院校履行現代職業學校的使命，優化職業院校內部治理結構，必須以提升辦學質量為核心。我國職業院校可以借鑒世界著名的質量管理專家愛德華茲·戴明博士的“戴明環”理論提出的PDCA循環模式（“PDCA”為“計劃、執行、檢查、糾正”的英文首字母大寫），將學校內部治理結構分為決策機構、執行機構、評價機構和監督機構四大板塊，形成決策權、執行權、評價權、監督權相互分離而又相互支撐、相互制衡而又相互促進的現代權力運行模式[4]。當然，基于質量提升的循環過程不是一次運行就能完成的，而是需要周而復始不斷循環的。一套流程循環完了，一些問題得以解決，未解決的問題則通過診斷與反思進入下一個循環。

1.決策機構

決策是管理工作的基本要素，職業院校可以按照“調研、聽取方案、個別醞釀、民主集中、會議集中、會議決定”的決策程序議事。為了提高決策的科學性，職業院校可成立由相關專業人士參與的若干專業委員會，形成初步決策后報黨委會或黨政聯席會審議，事關學校發展的重大決策還需報董事會研究討論。根據對職業院校常規性工作的認知，設立專業委員會對學校決策科學化水平的提高具有重要作用。

依據現代職業學校制度，董事會或理事會是職業院校重大辦學事項的決策、審議機構，主要由職業教育評價專家，政府、行業、企業代表，黨委書記、院（校）長、副院（校）長，學術委員會和行政工作委員會代表等人員組成。董事會或理事會可由黨委書記任董事長或理事長，其主要職責是審議和決策院校章程、中長期發展規劃、重大改革方案、年度重要工作、學校發展中的重大事項。

2.執行機構

執行是管理的基本職能之一。執行機構的基本任務是將強化教育教學管理、提高人才培養質量的各項決策無條件地落實到位。為此需要做好兩方面工作，一方面是學校行政組織系統自身的建設，另一方面是學校行政系統的有效運作。

在學校行政組織系統建設方面，職業院校要按照教育教學的特質進行建構。首先，要破除科層制組織模式，按服務師生需求、提高工作效率的原則進行構建，行政機構要少而精，真正發揮作用。其次，要通過制度建設，明確院（校）長的具體權力和應履行的職責，明確每一個部門的工作職責。最后，要從提高組織效率原則出發，做好學校內部執行權力的調整工作。學校層面的權力不宜過多、過重、過大，相關權力，特別是學術方面的權力要向系科、教研室等一線教科研組織下放[5]。

在行政系統的有效運作方面，學校需要認真做好三方面的工作。一是決策執行計劃檢查工作。工作沒有檢查，進展就可能不快，甚至會出現計劃被束之高閣的現象。二是學校教育教學的診斷與改進工作。診斷的目的是依據一定標準對學校教育教學工作進行檢查、剖析，找出存在的問題或工作中的薄弱環節，制定具體的改進計劃，然后按計劃進行具體的改進工作。三要做好決策執行的獎懲工作。對執行情況好的部門要嘉獎，對執行不力的部門要批評，必要時進行人員調整。

3.評價機構

評價既是對學校辦學質量鑒定的手段，又能為決策的調整和執行的強化指明改進的方向和路徑，必須高度重視。評價可以由職業院校質量監控部門或行業企業完成，也可以委托第三方完成。雖然將評價交給第三方專業人士組成的社會評價機構，客觀性更強，評價結果更具有權威性，但是評價還應更多地由作為質量生成主體的職業院校來完成，以便自我診斷與改進。評價可采取多元化形式，不僅要重視終結性評價，而且要重視過程性評價和發展性評價。

社會教育評價機構必須具有權威性、獨立性、專業性。權威性，即社會教育評價機構應當具有良好的公信力，并且保證其評價結果的可比性，才能使評價結果得到學術界、政府、商業機構和社會公眾的共同認可。獨立性，即社會教育評價機構不能依附于教育主管部門，但又要在有關政府部門的監督、管理下，由作為獨立于教育之外的利益相關者進行評價。社會教育評價機構必須通過專業的團隊、完善的數據庫、先進的技術手段、科學的測試系統和完整的評價體系進行具體的評價。

4.監督機構

監督就是對相關組織的活動進行檢查，提出整改意見。職業院校基本都建立了監督機構，但其監督作用并沒有充分顯現出來。其原因有四：一是責任意識不強，相互推搡，事情落實不到位；二是監督對象不配合工作，認為監督就是挑刺找毛病，從心理上排斥監督；三是監督者缺少良好的職業素養，常抱有一種“老好人、不得罪人”的態度，很難保證監督到位；四是監督的制度不健全，缺乏保證完成監督的具體措施，以及監督效果的檢查制度，從而失去應有的監督效用。要克服上述幾個方面的不足，學校可建立內部監事會。在現代職業學校制度中，監事會的地位與董事會是平等并列的，其核心職能是獨立監督、制衡董事會和校長，以免董事會和校長濫用權力，以維護出資人的利益和維護學校的學術氛圍。

決策、執行、評價、監督等機構是學校內部治理結構不可缺失的四大板塊，它們各自的職能、手段不一，但目標一致，都是為了促進辦學質量的提高。學校在優化內部治理結構時應當科學設立權力機構，提高辦事效率，發揮好治理結構的整體功能。

我國公立職業院校內部治理結構優化應該立足人才培養質量的提高，本著與國情相適應的原則，吸收國外公立職業院校內部治理結構的經驗，以質量提升為目標統籌設計，環環相扣，唯有如此，才能切合以人為本的理念，切合現代職業教育的發展要求。

[1]Robert，Birnbaurm.The End of Shared Governance[J].Journal of Higher Education，2003（7）：36-42.

[2]WiliaII，BroilJr.University Governance and Academic Tenure.A ProPerty Rights Journal of Institutional and Theoretical Economics[M].London：Macmillan，1997.

[3]雷世平.我國高職院校治理結構存在的問題及其優化研究[J].職教通訊，2013（10）：33-37.

[4]BingZuo，Eugenew，Ratsoy.Student Participation in University Gover-nance[J].Canadian Journal of Higher Education，1999（29）：25-26.

[5]鐘秉林.中國特色現代大學制度建設：目標、特征、內容及推進策略[J].北京師范大學學報（社會科學版），2011（4）：17-23.