脫貧攻堅背景下的基層“微腐敗”治理
——基于對福建漳州實踐的考察

蔡秀麗

（中共漳州市委黨校 科社黨建教研室，福建 漳州 363000）

脫貧攻堅背景下的基層“微腐敗”治理
——基于對福建漳州實踐的考察

蔡秀麗

（中共漳州市委黨校 科社黨建教研室，福建 漳州 363000）

在精準扶貧、精準脫貧工作深入開展進程中，必須高度重視基層“微腐敗”的治理。“微腐敗”的生成機理既有利益驅動、傳統宗族文化的滲透等內部滋生土壤，又有基層“微權力”失控、基層干部激勵不足等外部因素。對基層“微腐敗”進行治理，要阻斷權力與貨幣的正向關系，弘揚與傳承優秀家風，優化巡視巡查方式，配齊配強基層鄉鎮干部隊伍，唯此才能加快脫貧攻堅進程，達到基層善治的效果。

“微腐敗”；精準扶貧；治理

全面建成小康社會是中國共產黨實現“兩個一百年”的奮斗目標之一，是“四個全面”戰略布局的核心和最終旨歸。加快脫貧攻堅，消除貧困，改善民生，到2020年讓貧困人口和貧困地區同全國人民一道進入全面小康社會既是習近平總書記最關心的事情，也是實現全面小康目標的必經舉措。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央作出重要部署，要求把幫助困難群眾脫貧致富擺在更加突出的位置。但是，隨著越來越多的扶貧項目和資金下撥到基層，扶貧領域出現的腐敗問題所帶來的政治風險和社會風險卻在日益凸顯，侵蝕著黨的執政根基，破壞黨的基層政治生態。因此，加大對基層“微腐敗”的治理成為一項必要且緊迫的基礎工程。

一、打贏脫貧攻堅戰是以習近平同志為核心的黨中央的目標要求

久困于窮，冀以小康。中國共產黨自成立之日起就在不斷探索追求民族獨立、人民解放、擺脫中國積貧積弱局面的正確道路，告別貧困落后，奔向幸福小康是全國人民的美好愿望和一代代共產黨人的歷史使命與責任擔當。習近平總書記在2017新年賀詞中講到，新的一年他最牽掛的還是困難群眾，小康路上一個都不能掉隊，充分體現了他帶領群眾擺脫貧困的堅定理想信念和深摯為民情懷。

習近平總書記的“扶貧情懷”可追溯至他任寧德地委書記時在大興調查之風基礎上提出的一系列脫貧致富新路子。“弱鳥先飛”、“滴水穿石”、“發展鄉鎮企業”、“增強鄉村兩級集體經濟”等扶貧致富理念是他對閩東地區扶貧工作不斷思考實踐的結晶。黨的十八大召開之后的近五年來，習近平總書記把脫貧攻堅擺在了治國理政的突出位置，足跡幾乎遍布全中國，從河北阜平、湖南湘西到內蒙古、云南、福建、貴州等地。他在十八屆中央政治局常委同中外記者見面時深情地說道：“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。”“我們的責任，就是要努力解決群眾的生產生活困難，堅定不移走共同富裕的道路”[1]70。黨的十八屆五中全會做出了讓我國現行標準下農村，貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困的戰略性要求，而如何擺脫以往“大水漫灌”、“撒胡椒面”式的扶貧窠臼是習近平總書記探索脫貧的重大突破。可以說，從粗放到精細，從“單面輸血”式扶貧到“涓涓細滴”式的靶向對應這一戰略思維轉換是習近平總書記脫貧攻堅思想的核心要義。他認為，扶貧開發工作貴在精準、重在精準、成敗之舉在于精準，實施精準扶貧要瞄準扶貧對象，進行重點施策，要因戶施策、因人施策地扶到點上、扶到根上，不能大而化之。能否如期實現全面建成小康社會奮斗目標，關鍵在于貧困鄉村人民能不能脫貧，這是新時期以習近平同志為核心的黨中央對治國理政新挑戰的及時回應與正確引導。

無論在精準扶貧的哪一個環節，中央都下了大氣力，針對各貧困地區出臺相應優惠政策，投入了大量資金。然而，我們也要清醒地看到這些政策和扶貧資金往往下到基層時就落不了地，有人在群眾“救命錢”上動心眼、下黑手，剝奪脫貧對象的“獲得感”。習近平總書記在中紀委第六次全體會議上針砭時弊地指出：“相對于‘遠在天邊’的‘老虎’，群眾對‘近在眼前’嗡嗡亂飛的‘蠅貪’感受更為真切，‘微腐敗’也可能成為‘大禍害’，它損害的是老百姓切身利益，啃食的是群眾獲得感，揮霍的是基層群眾對黨的信任。”[2]因此，在脫貧工程的重要攻堅階段，各級黨委（黨組）要切實擔負起黨委的主體責任，各級紀委要承擔監督責任，著力解決扶貧惠民領域各類侵害群眾利益的不正之風和腐敗蔓延問題。脫貧攻堅還應將精力專注在扶貧本身，深入貧困戶一線，全面排查、定期抽查、復核回訪基層扶貧工作，切莫停留于形式層面，在文山會海里往來復去。對于扶貧民生領域的虛報冒領、截留私分、跑冒滴漏、揮霍浪費、優親厚友等違紀違規行為，習近平總書記強調必須嚴肅查處，打通扶貧政策、項目資金落實的“最后一公里”，為打贏脫貧攻堅戰提供政治引領和紀律保障。

二、基層“微腐敗”的生成機理

基層“微腐敗”是指掌握著公共行政權力但是行政級別較低的基層黨員干部利用手中的“微權力”進行的貪污腐化行為，譬如吃拿卡要、小惠小利、對扶貧資金截留私分、虛報冒領、對公共資源享有優先知情權和侵占權、挪用補償款等不良作風問題。它所涉及的直接主體對象是基層弱勢群眾，造成的結果是侵犯了本該屬于他們的合法權益，累積的政治隱患會慢慢消磨基層民眾對黨和政府的信任，阻礙基層政治文明向現代性轉化的進程。“微腐敗”是基層政治生態長期存在的一個痼疾，它的生成是多方面綜合因素作用的結果，既有利益驅動、傳統宗族文化的滲透等內部滋生土壤，又有基層“微權力”失控、公共資源差序分配、基層干部激勵不足等外部原因。

第一，權力貨幣化的內在利益驅動。“權力貨幣化是指權力可以轉化為貨幣的現象，即權力可以用來與一切好處相交換”[3]。對于基層公職人員而言，這里的“好處”多半是指有形的財物，如危房改造補助金、災后恢復生產補助款、養老保險金、專項補貼金等。“在政府主導型公共資源分配模式中，權力自然成為資源配置的重要因素”[4]，當這些具有誘惑性的資金流入擁有支配公共資源的人的手中時，他們便能將這些資源進行二次分配，再次撈取利益。經濟學中的“理性人”假定人們在從事一項經濟行為時所追求的目標都是使自己的利益最大化，從政治學理上講，這種不斷擴大的利益區間是以濫用權力、侵犯他人的利益為前提，因而不具備正當性和合法性。2017年上半年，漳州市各縣（區）紀委深入基層履行精準扶貧監督責任時共查處違紀黨員干部196人，其中給予黨紀政紀處分70人，移送司法機關5人。①漳州：扶貧領域一線監督到戶到人到項目，http：//www.zzscdi.gov.cn/system/2017/07/17/011136678.shtml.其中，漳州市薌城區紀委對2013年以來全區教育、殘聯、民政、老齡委、衛計、文體、民宗、農林等系統、部門扶貧專項資金使用情況進行專項督查，涉及132筆共5968萬元，數目之大令人唏噓。②薌城：聚焦“精準扶貧”嚴快查找“微腐敗”，http：//www.fjjc.gov.cn/html/jzfpjzjdzxd/20170509/1679270.html.

第二，根深蒂固的傳統家族文化。在我國傳統的宗族倫理觀念里，血緣、宗親是維系家族關系最基本、最重要的紐帶，一旦有家族成員憑借自己的努力走向成功，其身上也肩負著帶領整個家族走向興旺、拓展維護家族利益的責任。所謂“一人得道，雞犬升天”，這種根深蒂固的家族情結使得直系乃至旁系親屬容易形成一個互惠互利的政治共同體。譬如農村中的“村兩委”往往由村里的“能人”擔任，且不論基層選賢任能制度如何，能夠成為村里的“能人”一方面依賴于其強大的家族背景，另一方面又利用這一政治身份“反哺”族人。扶貧造福工程中屢現虛報耕地面積和地面作物補償款、違規發放將已遷出本地的家庭成員也寫進補助對象以此虛報套取扶貧資金等情況即為例證，漳州市通過下派村級黨風廉政員進行巡查時發現此類問題相對較多。習近平總書記早在十八屆中央紀委二次全會上對這種腐敗亞文化曾擲地有聲地批評道：“共產黨人搞封建社會那種‘封妻蔭子’、‘一人得道、雞犬升天’的腐敗之道，群眾是要戳脊梁骨的！”[1]138十八屆中央紀委七次全會他再次強調，要加大對“村霸”和宗族惡勢力的整治，決不允許其橫行鄉里、欺壓百姓，侵蝕基層政權。針對脫貧攻堅重點領域村干部淪為宗族惡勢力和充當“保護傘”的問題，漳州市紀委建立起相應的責任追究機制，對利用職務便利為自己家人、族人申報低保補助對象、騙取補助金者給予黨內嚴重警告處分，并雙重核查案件，嚴肅問責所在鄉鎮黨委政府的相關負責人。

第三，基層“微權力”失控帶來的“圈子腐敗”。英國歷史學家阿克頓勛爵有句名言：“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對的腐敗。”基層社會的真實情況是“皇權不下縣”的縱向權力管控長期失效使得“地方基層權力監督處于上級監督太遠、同級監督太軟、下級監督太難的尷尬境地”[5]。沒有約束的權力為基層“熟人政治”、“圈子腐敗”的產生提供了滋生的土壤，久而久之，漠視紀律規矩、說人情走關系便會暗流涌動、接踵而來，“塌方式腐敗”往往就是在這種庇護的圈子文化中日漸成熟并最終走向崩潰。調研發現，在脫貧攻堅領域，輕則表現為隱瞞低保戶經濟生活狀況，漏報或者不報真正需要救助的困難群眾；重則表現為基層政府與村干部形成“友好同盟圈”、“利益共享圈”，在黑暗角落進行權力勾結與利益互享，例如申報“幸福工程”項目弄虛作假、存有僥幸心理侵占克扣危房改造金并將本不該列入補助對象的村民列入，還有村干部利用職務便利冒用貧困戶名義套取扶貧補助款。這些嚴重失范的行為讓人不得不對基層“微權力”的監管以及基層“潛規則”、圈子邏輯打上一個重重的問號。習近平總書記嚴肅強調：“從嚴治黨，必先從嚴治吏，要抓住管權治吏的要害”[6]100，對有的地方扶貧、涉農、醫保、低保資金都敢貪敢挪的要加大查處懲戒力度。

第四，基層黨員干部物質激勵不足。一線的基層工作相關人員比一般黨政部門的工作人員更苦更累，但在生活待遇方面卻得不到正比例回報，自中央八項規定以后，各級黨政機關部門縮減甚至取消了各種補貼性收入，對于艱苦貧困、環境條件惡劣的地區而言，容易造成黨員干部懶政怠政、為官不作為、慢作為、亂作為的現象發生。基層公職人員處于國家財政支付的最底層，尤其是村干部本不屬于國家公務員系列，但得負責統籌全村繁瑣事務，干多掙少的壓力在生活和利益面前很有可能劍走偏鋒、逐步淪陷。但習近平總書記在福建寧德擔任地委書記時就曾告誡干部們：“官作為一種社會職業，同醫生、清潔工等社會職業一樣，都是社會的需要。如果想當官又想發財，那是十分危險的。”[7]2015年初在同中央黨校縣委書記研修班學員會談時，習近平總書記再度提到：“魚和熊掌不可兼得，當官發財兩條道，當官就不要發財，發財就不要當官。”“選擇從政就不要在從政中發財，選擇發財就去合法發財”。

三、從漳州實踐看脫貧攻堅挑戰下基層“微腐敗”的治理對策

黨的十八屆三中全會提出要推進國家治理體系和治理能力現代化，地方治理是國家治理體系的中心一環，而基層“微腐敗”帶來的危害和影響弱化了地方的治理績效，分割了地方社會公共利益。特別是在以精準扶貧為主線，加大馬力促脫貧攻堅戰取得勝利的背景下，亟需整合各方面的力量，探索完善基層“微腐敗”的治理路徑，進一步推進基層廉潔建設。

首先，在精準扶貧過程中需阻斷權力與貨幣的正向關系，落實責任追究，構建精準監督工作機制。掌權者的行為要被嚴密有效地管控，如政務信息公開、個人和家庭財產狀況向組織明確公示等。審批存在不合文件規定的、額外財產所有來源不明或解釋不清的掌權者將被嚴格追究責任，接受紀律或法律的制裁。切斷權力與貨幣的利益鏈，使掌握權力的人在權力運行過程中全程留下痕跡并且可追溯，權力腐敗也會失去基本動力，腐敗空間得到進一步壓縮。

信任不能代替監督，憑借個人的道德自覺來防范權力腐敗效果不甚理想。扶貧資金是困難群眾的“救命錢”，扶貧監督工作的一線戰場主要在基層。漳州市建立起扶貧領域精準監督“1+X”工作機制，以紀委為主，發揮公安、審計、民政、財政、建設等各相關職能部門作用，督促他們圍繞扶貧政策的落實和扶貧項目、資金的審批、分配、管理、使用等重要環節按期開展督查，再由紀檢監察機關定期對項目實施情況、進度、質量等進行檢查，形成齊抓共管、持續震懾的工作格局。針對城鄉低保、危房改造、專項補貼等扶貧資金發放，漳州市紀委將其列入常態化督查內容，要求一旦發現問題線索咬緊不放，一經核實，堅決嚴查快處。與此同時，通過入戶宣傳、開門接訪、主動下訪等方式，深入到一線困難群眾身邊，隨機入戶訪查，與貧困戶面對面交流，及時掌握第一手實情，受理群眾的舉報投訴，確保扶貧領域問題線索排查不遺漏、查處不滯留。

其次，打造基層廉政文化，弘揚與傳承優秀家風。在全面從嚴治黨向基層延伸、凈化基層政治生態的大背景下，大力宣傳、積極傳播廉政文化，并輔之以先進榜樣示范教育，弘揚與傳承優秀家規、家訓、家風，對營造崇尚廉潔、抵制腐敗的社會氛圍大有助益，也能夠進一步深化黨風廉政建設。漳州龍海不斷拓展黨風廉政宣傳教育的思路和載體，堅持融合創新，通過發揮本地特色文化薌劇、快板等群眾喜聞樂見的形式，唱廉戲、話廉事、說廉情，切實加強廉政文化建設，使廣大干部群眾在參與活動、享受廉政文化的樂趣中接受黨風廉政教育。漳浦縣把基層廉政文化建設納入“美麗鄉村”建設總體規劃，精心挑選與農村相關的廉政文化知識印制成宣傳彩頁，張貼在村務公開欄、黨員活動室或文化廣場的四周，讓基層黨員群眾在生產生活之余隨時隨地都能學到廉政文化知識。

黨的十八大以來，習近平總書記多次談到家風，優秀的家規家訓家風是社會風氣的重要組成部分，而家風敗壞往往也是領導干部走向腐化的重要原因之一。在中紀委第五次全體會議上，習近平總書記強調每一位領導干部都要把家風建設擺在重要位置，廉潔修身、廉潔齊家，管好自己的親屬，決不允許他們利用特殊身份謀取私利。十八屆六中全會審議通過的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例》，均對領導干部的家風問題提出了明確要求，將家風建設提升到制度高度。漳州市整合本土傳統優秀家規家訓資源，攝制家風專題片《蔡世遠、蔡新：為師鞠躬盡瘁為官清正愛民》，通過專家學者的剖析解讀再現漳浦縣蔡氏家族治家處世鮮活的生活畫卷。谷文昌同志是黨員干部的標桿，是縣委書記的楷模，是習近平總書記口中的“四有”書記，被稱為“一座不朽的豐碑”。谷文昌家風的實質與內涵至今仍具時代意義，漳州市紀委會同市委組織部、宣傳部和市婦聯，在全市深入開展黨員干部好家風建設活動：如以谷文昌紀念館為依托，運用現代聲控、影像技術形象展示谷文昌的家風內涵；打造“學習弘揚谷文昌精神現場體驗教育專線”，作為廉潔教育和家風建設相結合的實踐活動課堂；組建學習弘揚谷文昌精神報告團，在11個縣（市、區）開展巡回報告，用質樸的語言、生動的事例和真摯的情感詮釋谷文昌家風精神。

第三，優化巡視巡察方式，突破人情關系瓶頸，打擊“圈子腐敗”。“巡視是黨章賦予的重要職責，是加強黨的建設的重要舉措，是從嚴治黨、維護黨紀的重要手段，是加強黨內監督的重要形式”[6]107。習近平總書記在中央政治局常委會部署巡視工作情況時強調，要適應形勢發展，推動巡視內容、方式方法、制度建設等方面與時俱進，完善工作機制，增強巡視工作的針對性和實效性。漳州市構建市、縣、鎮、村“四位一體”的縱深性監督網絡，著重把巡察范圍覆蓋至扶貧項目多、惠農資金數目龐大、群眾反映強烈的重點鄉村和重點問題，并逐一開展“回頭”落實，跟蹤督辦。對基層干部侵占、挪用扶貧專項資金，搞“雁過拔毛”“吃死人錢”“發死人財”“占扶助款”以及利用職權搞優親厚友、吃拿卡要、揮霍浪費等違規違紀問題，漳州市紀委開展專項巡察，多輪多批進行提級辦理。為增強巡察效果，巡視組通過報紙、電視臺、公告欄等媒介渠道對問題線索及時給予通報曝光，以加大政治震懾效應。

分片協作、交叉巡察、聯動出擊是漳州市打擊圈子利益共同體、突破走關系瓶頸的特色舉措。“熟人社會”、“打招呼找人脈”是脫貧攻堅路上嚴肅查辦腐敗案件的一大障礙，“沒關系”就依紀依規決定案情輕重，“有關系”則可以自由裁量、酌情商榷。基層社會容易出現的“人情辦案”和“圈子文化”一方面違反了公平正義原則，另一方面利用了政治同情和制度漏洞為違紀者鋪平道路。為排除這種“說情”干擾，漳州市紀委創新工作實踐，不再以原有的整個縣域為單位進行巡視巡察，而是把從縣級抽調的巡察組人員打亂進行混合編組，按年齡、職務、性格、專長等綜合因素混合搭配，統一規范名稱，組成3個成建制交叉巡察組和1個組合式交叉巡察組，開展巡察時，組內巡察員不對所在縣域的縣直部門開展巡察，也即回避式交叉巡察。每個縣（市、區）成立一個訪查組，訪查組必須到指定的另一個縣（市、區）進行一線監督，并在不事先通知的情況下隨機抽取1～2個建制村，帶著問題逐一入戶，與貧困戶直接面對面地交談，通過談話摸清扶貧對象的基本情況，按圖索驥地找出疑似問題線索，查證核實精準扶貧的政策、資金、項目是否到人到戶。同時，漳州市紀委成立三個督導組，對各縣（市、區）訪查工作動態進行跟蹤掌握，訪查中發現的黨員干部違紀違規問題線索逐一核查，嚴肅處理。

最后，配齊配強基層鄉鎮干部隊伍，要與完善物質激勵保障機制相配套，激發基層黨員干事創業的活力。打造一支忠誠干凈擔當的紀檢監察隊伍是推進全面從嚴治黨向基層延伸的重要保障力量，鄉鎮紀委能否有效履職關系到扶貧攻堅專項整治的治理成效。漳州市著力整合鄉鎮執紀力量，在福建省率先實現所有鄉（鎮、街道）全部配備3名以上專職紀檢干部，強化基層派駐監督全覆蓋，加強區域協作辦案，在鎮、村一級層面還通過下派村級黨風監督員的方式配合各縣鄉紀委做好扶貧領域精準監督工作等。基層工作一般比較辛苦繁瑣，因此要健全薪酬管理制度，免去基層干部的后顧之憂，為基層黨風廉政建設和反腐敗打下堅實的物質基礎，還要根據各地實際財政狀況，統籌考慮提高村干部報酬待遇及生活補貼。福建省已出臺《福建省關心關愛基層干部二十條措施》（以下簡稱《措施》），《措施》較以往有較大突破，如鄉鎮干部經濟待遇一般高于縣級機關同職級干部10%～20%，鄉鎮（街道）機關事業單位工作人員年度考核優秀等次比例提高到20%，實行村干部報酬與工作績效掛鉤，村主干基本報酬按不低于當地（以縣為單位）農村居民人均可支配收入2倍標準落實，支持現職和正常離職村干部參加相應的養老保險和醫療保險等等。漳州市堅持貫徹習近平總書記系列重要講話精神，以保證漳州基層黨員干部干事創業的動力和進取意識。

全面從嚴治黨向基層延伸這一重要舉措是禁止動扶貧民生領域的“奶酪”，絕不容許脫貧攻堅進程中出現侵蝕人民群眾獲得感、間離黨群干群關系的腐敗行徑。靶向基層，劍指“微腐敗”，需要從上至下層層傳導壓力式的運動型治理模式，也需要遵循地方內生性的治理邏輯。漳州市扶貧“微腐敗”治理為基層治理能力的提高提供了參考范本，可謂成效顯著。但在事后精準反腐的同時，我們也要進一步思索事前預防管控尤其是建立“微權力”制衡機制的優化策略，消除鄉村治理隱患和治理危機，唯此才能加快脫貧攻堅進程，達到基層善治的效果。

[1]中共中央文獻研究室.十八大以來重要文獻選編（上）[M].北京：中央文獻出版社，2014.

[2]習近平.在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話[N].人民日報，2016-05-03.

[3]徐玉生.論權力監督的理論邏輯及其機制建構[J].河南社會科學，2017（1）：22-29.

[4]卜萬紅.“微腐敗”滋生的政治文化根源及治理對策[J].河南社會科學，2017（6）：63-69.

[5]李威.基層“微腐敗”的危害及治理建議[J].中共南京市委黨校學報，2016（6）：42-45.

[6]習近平關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭論述摘編[M].北京：中央文獻出版社、中國方正出版社，2015.

[7]習近平.擺脫貧困[M].福州：福建人民出版社，2014：37-38.

Elimination of“Mini-Corruption”in the Campaign Against Poverty at Fundamental Levels:Based on Practices in Zhangzhou

CAI Xiuli(Teaching Center of Social Science and Party Construction,Party School of CPC Zhangzhou Committee,Zhangzhou 363000,Fujian,China)

In the process of targeted poverty alleviation,elimination of“mini-corruption”must be paid due attention to.“Mini-corruption”is motivated by interests,traditional culture of clans and other internal factors,and“mini-powers”out of control,insufficient motivations and other external factors.In elimination of“mini-corruption”,transformation from power to cash must be terminated,preferable home tradition to be inherited and enriched with optimized supervising methods and complete and strong teams of base-level cadres.Only with this can the process to remove poverty be shortened,and base administration realized.

mini-corruption;targeted poverty alleviation;administration

D630.9

A

1674-9170（2017）05-0056-06

2017-08-27

蔡秀麗（1990-），女，福建漳州人，中共漳州市委黨校科社黨建教研室助教。

責任編校 陳 瑤