空心村農用地流轉問題研究
——以龍泉市實踐探索為例

蘭 昊

（中共龍泉市委黨校，浙江龍泉 323700）

空心村農用地流轉問題研究
——以龍泉市實踐探索為例

蘭 昊

（中共龍泉市委黨校，浙江龍泉 323700）

隨著我國經濟的快速發展，農村出現了大量的“空心村”現象，導致大量的農用地資源被浪費，土地價值未被充分利用，這與我國人多地少的基本國情和美麗鄉村建設的發展方向背道而馳，而通過農用地流轉來盤活這些“沉睡的資本”是一條治理“空心村”的有效途徑。

鄉村建設；空心村；農用地流轉；治理對策

一、引言

近年來隨著社會經濟的發展，越來越多的人口從農村流向城市，導致農村人口稀少，農用地閑置，產生空心村。空心村問題也成為轉型時期中國美麗鄉村建設過程中的一個重要研究領域。國外沒有“空心村”這個名詞，但“空心村”并不是我國特有的，國外對“空心村”的研究最早可追溯到19世紀中期。對于“空心村”研究，國外的文獻大多集中在對村鎮的規劃和農村的發展建設等方面[1]。自20世紀90年代后期起，國內學者開始關注鄉村聚落空心化現象，探討了鄉村聚落空心化和典型村莊土地空廢化的成因與對策[2-4]。隨著鄉村聚落空心化的不斷擴展，以及對空心村演進格局與動力機制的深入探討，學者們對空心村問題的認識逐步由側重土地廢棄浪費上升為關注鄉村地域的可持續發展，強調空心村是包括土地、人口、產業、基礎設施等要素在內的鄉村地域系統功能退化的一種現象[5-6]。

盡管學術界對空心村問題的研究較多，對農用地流轉問題的研究也不少，但是針對空心村農用地流轉問題的研究成果卻不多。研究空心村農用地流轉問題，有助于了解空心村農用地流轉的基本情況與特點，發現流轉過程中存在的問題，為更好地解決空心村農用地流轉問題提供相應的對策思路，對進一步推動農村農用地承包經營權流轉，大力推進農業招商，增加農民收入具有指導作用。龍泉市地處浙西南山區，444個行政村中空心村有102個，占比22.97%。在這102個空心村中，常駐人口有43 870人，外出34 270人，占比78.12%，省定經濟薄弱村有88個，占比86.27%，空心村的發展具有普遍性和代表性。本文通過對龍泉市空心村的調研，探析了空心村農用地流轉過程中出現的普遍問題，并從加大宣傳力度、改善法制環境、加強制度建設等方面提出治理對策，以期為解決空心村農用地流轉問題提供一些借鑒和啟發。

二、空心村的形成

（一）空心村的定義

空心村又稱空殼村或空洞村，由于學科背景、研究目的等方面的差異，學者們并未對其概念形成統一認識。從目前的文獻資料來看，空心村的定義主要包括兩個方面：一是地理空間布局上的概念。主要是講農村住房建設出現的新建住宅大部分集中在村莊外圍、村莊內存在大量閑置宅基或廢棄舊房的一種“外擴內空”的特殊空間布局狀態。二是經濟及人口意義上的概念。由于大量農村勞動力外出務工，農村人口向城鎮遷移，導致農村勞動力和人口流失而造成的大量農村住宅無人居住、農村村落廢棄的“人去屋空”現象[7]。本文對“空心村”的定義參照麗水市委組織部對麗水市空心村的定義，即“在村人口不到三分之一或在村黨員不到三分之一或村兩委主職干部在村履職時間不到全年三分之一”的村莊為空心村。

（二）空心村的成因

空心村的形成是經濟因素、自然因素和社會因素綜合影響的結果。經濟因素對空心村形成的影響主要體現在改革開放以來，城市第二、三產業進入了發展的快車道，為大量農村剩余勞動力提供了進城務工機會，于是農村人口向城鎮轉移，農村勞動力減少，農用地開始閑置。自然因素對空心村形成的影響主要體現在地形地貌方面，高山偏遠地區、地質災害隱患區是空心村極易產生的地區。社會因素對空心村形成的影響主要體現在管理和規劃方面。農村建房用地的粗放管理和村莊建設規劃的缺位直接影響空心村的形成與演化[8]。通過對龍泉市空心村的調查，我們發現龍泉市空心村形成的最主要影響因素是社會因素。2002年，龍泉市實施了異地搬遷措施，引導和鼓勵農民“下山出庫”，涉及范圍包括居住在高山偏遠地區、重點庫區、地質災害隱患區、巖樟溪水源保護區及扶貧重點村的農戶，在異地搬遷過程中，由于一些鎮政府土地規劃意識較為淡薄，未能從根本上妥善處理人與地的矛盾，再加上一些新得到宅基地的農民沒有及時按規定上交原有的宅基地，造成農村土地管理，尤其是宅基地管理的混亂局面，導致龍泉市大量“空心村”的形成。

三、龍泉市農用地流轉的特點

2016年底龍泉市全市耕地面積為24.5萬畝，其中實行家庭承包經營的耕地面積為22.95萬畝，農戶6.3萬戶。全市流出土地的農戶數為1.51萬戶，流出面積為8.37萬畝，流出的農戶數占全市家庭承包經營戶的23.97%，流出的面積占全市家庭承包經營耕地面積的36.47%[9]。通過調查發現，龍泉市農用地的流轉主要有以下4個方面的特點。一是進行農用地流轉的農戶較少，承包地自耕自種的多。二是農用地流轉的期限較短，仍以短期流轉為主。2016年底，龍泉市土地流轉期限在1年以下的流出土地面積為1.06萬畝，流轉期限在1～5年的流出土地面積為5.4萬畝，流轉期限在5年以上的流出土地面積僅為1.88萬畝。三是農用地的流轉形式以出租和轉包為主。2016年底，龍泉市以出租和轉包方式進行土地流轉的總面積為6.27萬畝，占全市土地流轉總面積的74.91%，其它流轉形式較少。四是農用地流轉規范程度低，簽訂書面農用地流轉合同少。2016年底，龍泉市簽訂土地流轉合同戶數為0.39萬戶，簽訂土地流轉合同農戶數僅占全市土地流出總農戶數的25.83%，已簽訂流轉合同涉及的流轉土地面積為1.99萬畝，占土地流轉總面積的23.78%。

四、龍泉市空心村農用地流轉存在的問題

（一）從農用地自然條件上看，流轉優勢不強

龍泉市空心村基本地處山區，生產資料、農產品運輸十分不便，尤其是部分空心村的田塊還需要通過人挑肩扛才能完成生產資料、農產品的運輸作業。而且空心村的農用地多為山壟田，比較分散，不宜機械作業，需要的人工成本比較高，交通也不便利，于是空心村的土地就荒蕪了。

（二）從農業種植效益上看，流轉價值不大

空心村的農業種植效益相對較低。近幾年，中央及地方財政對農業生產進行多環節、多種形式的政府補貼，農民的種糧積極性相對大增，但由于龍泉市空心村大多處于高山偏遠地區，相比平原地區自然災害較多，農田基礎設施薄弱，且年久失修，許多大中型農機具用不上，在各類產業中，農業產業風險大、效益低。即使是一些地力肥沃、交通便利的土地，許多農民也只種單季稻，不愿再種植其他作物，農業產業成本高風險大，流轉價值也不高，因此，不少農戶間的土地流轉還不收流轉費。

（三）從農民思想觀念上看，流轉意識不強

部分農民思想比較傳統保守，小生產意識濃重，靠種地養活自己的意識很深，把農業生產作為主要的經濟來源，害怕農用地流轉后自己失去生活依靠，況且除種地之外，又沒有其他技術能夠養活自己，對農用地流轉深有顧慮，內心不想流轉。對于青年農民來說，他們在農閑時進城務工，從事第二、三產業的工作，忙時回家從事農業生產，通過農業生產補充家庭收入，因此，對農用地流轉的意愿也不強烈。部分已經脫離農業生產或者是長期在外務工經商的農戶，甚至有的已經在城市買了商品房，也不愿農用地流轉，他們認為沒了農用地，就沒了生活上的“退路”，對于農用地流轉費的收入，在他們眼里不值一提，所以他們寧愿拋荒也不流轉。

五、解決空心村農用地流轉問題的對策建議

通過對龍泉市農用地流轉情況的調查和龍泉市空心村農用地流轉存在問題的分析，筆者認為要促使空心村農用地進行有效流轉可以從以下幾個方面努力。

（一）加大宣傳力度，強化農民農用地流轉意識

農用地的有效流轉，符合我國的基本國情，并能使百姓得到實際利益，是一件利國利民的好事。但一些農民深受傳統觀念的影響，繼承祖業的思想深厚，再加上風俗習慣、家族勢力等因素糅雜在一起，許多農民寧可自己承包的土地荒蕪也不流轉。因此政策理念的宣傳是農用地得以有效流轉的一項非常重要的措施，對空心村的改造具有舉足輕重的作用。越來越多的農民很急切地想要改善目前的居住條件，因此政府可以以這個角度為出發點進行大力宣傳，合理使用電視媒體、廣播、宣傳海報等途徑，讓農民深刻地認識到土地資源的緊缺現狀和農用地流轉的現實意義。在宣傳工作中，鄉鎮一級政府應該擔起重任，對農用地流轉的基本概念、政策法規，特別是現實效益進行定期全方位的宣傳。除此之外，有條件的鄉鎮政府可以聘請政策講解員有組織、有計劃地入村宣講，或者通過召開農用地流轉現場會把農民集中起來，開展政策答疑，打消農民心中的疑慮，積極引導農民在自愿、平等、依法、協商、有償的基礎上進行農用地流轉。對外出務工和經商的空心村農戶則可通過微信等網絡平臺開展定期宣傳，尤其是要發揮基層黨組織的作用，鼓勵空心村黨員帶頭進行農用地流轉，發揮黨員的示范作用，破除農民的舊觀念。總之，鄉鎮政府是促進農村社會各方面發展最直接有力的機構，農用地流轉工作利國利民，鄉鎮政府要擔負起這一重大責任。一要排除畏難心理，不因農用地流轉工作難開展就裹足不前。二要做到在新形勢下及時轉變職能并不斷優化新職能，加大宣傳力度，強化農民流轉意識。

（二）改善農村法制環境，提高農用地流轉保障

習近平同志指出，推進國家治理體系和治理能力現代化，要高度重視法治問題，采取有力措施全面推進依法治國，建設社會主義法治國家，建設法治中國。解決空心村土地流轉問題必須把改善農村法制環境作為一項重要措施，依靠法律手段來規范和引導土地流轉，保障土地流轉有序進行和農業、農村的持續穩定發展。

1.加強普法教育，推動農用地流轉依法有序進行

盡管黨的十五大提出建設法治國家的戰略目標以后，龍泉市的法治環境建設有了很大的改善，但是與大城市的法治環境建設相比，仍有一定的差距，尤其是在農村，法治建設較為薄弱。因此必須加強法制建設，讓農民知法、懂法、守法，遇到權利受侵害，能夠拿起法律武器保護自己。良好法治環境的形成，首先要對村干部加強法制觀念教育。由于農用地流轉過程中，村干部不僅是最直接的推動者和組織者，而且是親自實踐者，當農民利益受到侵犯時，農民首先要找到村干部表達訴求，村干部有無法治觀念、是否依法辦事直接對農民的切身利益產生影響，因此確保農用地流轉依法進行的首要條件是對村干部進行普法教育，強化他們依法辦事的理念，同時要開展集中培訓，使他們熟悉農用地流轉相關的法律法規。另一方面要對農民開展普法教育，加大對法律保障的宣傳，解除他們對農用地流轉后的“失地”擔憂。

2.加強法律保障，形成良好的農用地流轉法治環境

加強法律保障必須有配套的法律制度，目前，我國已經有了多部涉及土地流轉的法律法規，如《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等。龍泉市在2014年頒布了《龍泉市農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作方案》，另外，每年都會定期發布《龍泉市農村土地流轉意見》。除此之外，龍泉市并無其他關于農用地流轉的地方性政策條例，使得過去的農用地流轉很難真正做到嚴格地按照法定程序進行，工作中出現一些偏差，其中一些問題沒有得到有效解決，導致農民對農用地流轉的積極性不高。因此要加強法律保障，當務之急就是盡快出臺適合當地實際情況并且可操作性強的一系列相關的法律制度，使得村干部和廣大農民有法可依；第二，細化法律條文，對出現的新問題、新矛盾的解決措施要及時補充到原有的政策法規中去；第三，嚴肅執法，執法人員的水平高低直接決定著農用地流轉能否有效進行。因此，要有一支專業知識水平過硬的執法隊伍，保障法律能夠落到實處和農用地流轉的順利進行。總之，保障空心村農用地合理有效的流轉離不開法律的支撐，只有盡快出臺相關法律措施才能使農村土地資源真正發揮價值，促進農村經濟有效增長。

（三）加強相關制度建設，優化農用地流轉環境

1.明確農用地產權制度，避免利益糾紛

要想讓農用地有效流轉起來，必須做好土地承包工作，這是有效實行農用地流轉的前提條件，政府仍需要逐步完善土地承包經營權制度，并根據上級文件要求，在原來的工作基礎上穩妥處理先前土地承包遺留的問題，切實落實“三相符”、“四到戶”政策（“三相符”指證地、證戶、證簿相符；“四到戶”指承包地塊、面積、合同、權證到戶），把土地承包合同、承包經營權證和檔案管理落到實處。同時，為便于政府管理和農戶查詢土地承包工作的相關問題,政府還要做好農村土地承包經營權確權登記頒證和數據庫建設。

2.制定農用地規劃制度，避免管理混亂

要想讓農用地有效流轉起來，必須做好科學合理的土地規劃，這是有效實行農用地流轉的重要條件，政府應該對管轄范圍內的空心村農用地進行統一的規劃整治。制定農用地規劃制度，一方面可以避免空心村的無序發展，另一方面通過統一的規劃治理可以明確空心村農用地流轉的方向和規模，方便管理。對于農用地規劃制度的制定，要從本區域土地利用的實際狀況出發，統籌安排，牢牢把握住方便農業生產和農用地流轉這一前提，增加有效耕地面積和提高土地生產利用率，同時兼顧農民的利益。

3.理順農用地流轉渠道，規范流轉機制

具有規范的農用地流轉機制是有效實行農用地流轉的基本保障。要讓農民在科學的指導下進行農用地流轉，應做好以下3方面的工作。首先需要建立市、鄉兩級農用地流轉服務中心。龍泉市從2008年起就陸續組建了市、鄉兩級農用地流轉服務中心，但面對新形勢下出現的各種問題，應該配足相關工作人員并且加強業務培訓，以便他們更好地指導本轄區內空心村農用地流轉工作。其次在人員到位的前提下出臺農用地流轉補助政策。對簽訂規范流轉合同的流入主體進行補助，但對不同地域不同規模以及不同年限的補助金額要進行合理區分，鼓勵開展村組統一流轉，嚴格控制土地拋荒，并做好農用地流轉經營權證發放工作，讓農用地經營者能夠拿經營權證做抵押或在金融機構貸款。在有條件的空心村積極培育各類農業主體，鼓勵農民專業合作社、家庭農場成為農用地流入方的主要構成單位，使空心村的農用地得到更加有效的利用。

六、結語

習近平總書記曾說，在“十三五”期間，一定要重視扶貧開發這塊“短板”，補好了這塊“短板”，“十三五”計劃才能順利實現。而農村特別是山區農村的發展正是最短的“一塊板”。隨著社會經濟的高速發展，“空心村”現象還將持續很長一段時間，“空心村”的存在必然導致農用地資源的浪費，從而削弱農村發展的內生動力。盡管農村農用地流轉問題已經引起相關部門的重視并正在積極探索合理有效的解決途徑，但農民離自覺依法進行農用地流轉還有一段距離。另外，現實中還存在著很多問題，阻礙著農用地流轉。如何治理空心村，引導農用地科學、有效、合理的流轉，提高農用地利用率，增強農村發展內生動力，仍然是值得深入思考和繼續探索的命題。

［1］王凌燕.從農村土地流轉角度看空心村的治理［D］.杭州：浙江大學，2012.

［2］肖文韜，宋小敏.論空心村成因及對策［J］.農業經濟，1999（9）：16.

［3］程連生，馮文勇，蔣立宏.太原盆地東南部農村聚落空心化機理分析［J］.地理學報，2001（4）：437.

［4］王海蘭.農村“空心村”的形成原因及解決對策探析［J］.農村經濟，2005（9）：21.

［5］劉彥隨，劉玉，翟榮新.中國農村空心化的地理學研究與整治實踐［J］.地理學報，2009（10）：1193.

［6］王國剛，劉彥隨，王介勇.中國農村空心化演進機理與調控策略［J］.農業現代化研究，2015（1）：34

［7］夏正智.空心村現象的成因及治理對策［J］.農業經濟，2016（5）：9.

［8］姜紹靜，羅泮.空心村問題研究進展與成果綜述［J］.中國人口·資源與環境，2014（24）：53.

［9］龍泉市農業局.龍泉市2016年農村土地承包情況匯報［Z］.2016.

Farmland Circulation at Hollow Villages:A Study Based on Case of Longquan City

LANHao
（PartySchool，Longquan Municipal CPCCommittee，Longquan 323700，Zhejiang）

With the rapid development of China's economy，a large number of hollow villages emerged in the countryside，resultingin a huge waste of farmland resources due to the insufficient farmland.This phenomenon not only contradicts the fundamental realities of the country that the country has a large population but relatively little arable land，but goes against the government’s endeavor of building beautiful rural areas.Circulating farmland by revitalizingthe inactive capitals is an effective means ofimprovingthe governance ofhollowvillages.

contryside construction；hollowvillage；farmland circulation；measure ofgovernance

10.3969/j.issn.2095-3801.2017.06.019

C93

A

2095-3801（2017）06-0111-05

2017-03-28；

2017-05-08

浙江省黨校系統中國特色社會主義理論體系研究中心課題“空心村土地流轉問題研究——以龍泉市實踐探索為例”（ZX17258）

蘭昊，女（畬族），浙江龍泉人，講師，碩士。