國有企業概念的歷史辨析

肖飛　肖春明

摘要：國有企業的概念由歷史演變而來，官辦企業脫胎于古代的官府手工業，由洋務運動始辦近代官辦機器工業，官辦企業主要有官辦、官督商辦、官商合辦三類。民國時期開始出現國營或公營企業一說，主要指由政府控股或政府參股并實際派員進行經營管理的企業。國家資本企業主要是由國家全資興辦。當前國有企業，“國有”即國家擁有，這種“擁有”應體現在資產和收益歸屬層面，也應體現在資本管控層面。

關鍵詞：國有企業；概念；國家資本；官辦企業

近代以來，國有企業作為市場主體之一，登上經濟史的舞臺，并開始在中國經濟體系中發揮作用，這種作用既體現在對以中國工業化的引領和帶動方面，也體現在對政府的政治、軍事、經濟戰略的支撐上。時至今日，走過近代的戰火頻仍和政權幾度更迭，國有企業依然在中國的經濟領域發揮著舉足輕重的作用。學界對國有企業的界定經歷了一個由實踐探索到逐漸梳理清晰的過程。近代以來，在經濟史的研究中，與國有企業相近的稱謂主要有：官辦企業、官營企業、公營企業、國營企業、國家資本企業、官僚資本等，這些稱謂之間存在著混用和相互替代的問題。但實際上這些稱謂產生于不同的時期，有自己特定的意義和指向。

一、官辦和官營企業

官辦企業脫胎于封建時代的官府手工業，而近代官辦企業，肇始于洋務運動，洋務派從19世紀60年代開始興辦軍事工業，至80年代逐漸擴展到的民用工業。北洋政府時期，接收清末官辦企業后，采取了維持或繼續擴充的方針。有學者對清末至民國北京政府的官辦企業進行了界定，指出“所謂官辦企業，指的是政府投資興辦之企業，包括中央和地方政府興辦的官辦、官督商辦、官商合辦等企業”。這一界定主要從出資人的角度考慮，凡是政府投資，無論出資多寡，只要管理控制權限大部掌握在政府手中，皆可稱之為官辦。在清末民初，企業投資與管控模式相對單一的背景下，這一定義基本反映了官辦企業的內涵。但是隨著近代經濟史尤其是企業史的演進，官辦企業一詞逐漸無法包含所有的與政府有關聯的企業，如民國初年北洋政府推行民營企業收歸國有的政策后，部分為北洋政府控制的民營企業，也應列入國有范疇。

官營企業延續了清末官辦企業的一些特征，此外“在19世紀與20世紀之交時，奉天省府就已經開始將政府資金投入到各種企業中，使它們帶有半官方的性質。因為這些企業既接受私人投資（非政府），也接受政府投資，其經營也要受到政府的監督。這在當時的中國是一種常見的做法，這種企業被稱為官營企業（官業）”。此處所論官業，主要是指政府參與投資的企業，其經營管理接受政府監督，屬于一種半官方的混合所有制企業。

二、公營和國營企業

公營企業，《臺港澳大辭典》中的定義為“臺灣各級‘政府經營的各類企業的通稱。具體包括‘國營、省營、縣市營及黨營、軍營等企事業單位。臺灣當局規定，凡是具有‘全國性和獨占性以及人民不易舉辦的企事業，一律由官方經營，公營企業并非全數為政府所有，政府占50%以上者即為公營。早期公營企業分為兩類，一是接收日本人事業改組而成，一是由大陸遷移到臺灣的”，《臺港澳大辭典》出版于1992年，當時臺灣地區尚處于國民黨執政時期，其對公營企業的定義，基本上延續了民國時期對公營企業的界定。但是這里包含的企業很明確，即政府控股企業即為公營企業。這一界定與民國時期學者對國營企業定義非常接近，如吳半農認為“一、中央資本超過總資本的半數者為國營。二、中央資本不及總資本的半數，但主持人系中央政府所派者，仍可稱為國營”，這里的國營主要是與地方興辦企業做區分，而國營和省營以及地方各級政府興辦企業，則統稱為“公營”，同時將企業實際控制者的身份也作為界定企業性質的重要參考指標。隨著企業史研究的深入，“官營”、“公營”、“國營”類企業基本被界定為，由政府控股或政府參股并實際派員進行經營管理的企業。

三、國家資本企業

國家資本企業，核心概念在于國家資本，何為國家資本？孫中山先生指出“何謂制造國家資本？就是發展國家實業是也” ，即國家出資創辦實業，這些“實業”便屬于國家資本企業范疇。同時綜合劉克祥、吳太昌、劉蘭兮、張憲文、武力、魏明孔、朱蔭貴、劇錦文等先生的研究，國家資本企業既包括洋務運動開始興辦的軍工企業和民用企業，也包括北洋政府時期政府興辦的軍工、鐵路、工礦、金融企業，以及南京國民政府時期先后由建設委員會、實業部、資源委員會創辦的國營工業。國家資本企業主要是由國家全資興辦 。至于官僚資本，趙興勝先生經過梳理，認為“總體上看，20世紀30年代以前，它主要是指清政府和北洋軍閥政府時期的一些大官僚經營的官辦、官督商辦和官商合辦企業。”對20世紀30年代以前官僚資本的界定，主要是基于官僚資本企業的興辦和經營主體，即大官僚。

綜合來看，無論是官辦、官營還是公營、國營，都是由政府投資興辦，這種投資，包括全資、控股和參股。而國家資本企業和官僚資本，區別在于出資人是政府還是大官僚。但是近代以來特殊歷史背景下的國有企業，應該有更為廣泛的內涵。杜恂誠、嚴國海、孫林三位先生認為中國近代國有企業為“中國近代國有或政府控制的企業，是指從清政府洋務運動開始，到南京國民政府時期止，由政府創辦、控制或強行收購的企業，這些企業大致上可以分為以下幾種類型”，即“政府出全資創辦的企業”、“官、各出一部分股本資金，或僅商人出資，但由政府‘督辦或控制的企業”、“政府對民營企業的強行收購”、“名為私人企業，實際上卻由高層官僚控制的企業”。概括上述分類，近代以來的國有企業包括政府全資創辦或收購企業、政府參股企業、政府實際控制企業、高層官僚控制企業四大類。結合列寧提出的“國家資本主義就是資本主義制度下由國家政權直接控制某些資本主義企業的一種資本主義” ，因此，國家政權直接控制企業，是理解國有企業的一個重要切入口。

四、結語

所謂國有企業，“國有”即國家擁有，這種“擁有”應體現在資產和收益歸屬層面，也應體現在資本管控層面。而資本管控的實現，一方面是通過對人事管控來實現，另一方面是通過戰略管控來實現。國有企業是由國家政權直接控制的企業，1912～1949年間，這類企業主要包括政府全資控制企業、政府控股并控制管理權的企業、政府參股并控制管理權的企業、政府通過間接控制企業人事和戰略來實現管控的企業，最后一類企業主要是包括由政府高層官僚以私人名義創辦，經營中執行國家戰略，成為實施經濟政策市場主體，如中國建設銀公司，這類企業在經營管理上享有政府政策支持，履行相應的政治責任。

1949年以后，沒收官僚資本及敵產、繼承解放區創辦的企業和收歸的外資企業，形成了現在國有企業的基礎。1949～1956年通過陸續的公私合營，國有企業的擴張具有了制度基礎，直至1978年，政府作為經濟運行的唯一決策人掌握著國有企業的發展，國家資本擴張到社會的各個領域，成為國家財政的主要收入來源和主要支出渠道。當前的國有企業，可以分為國有獨資公司、國有控股公司和國有參股公司三類，國家根據出資份額獲取收益，通過專門機構如國務院國有資產管理監督委員會對其進行監督管理，這種管理包括人事、財務、經營戰略、經營績效等多個方面，基本上延續了近代經濟史確定的國有企業類型。

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（作者單位：肖飛，西安建筑科技大學；肖春明，中國社科院經濟研究所）