河北省資源開發(fā)與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的法律實施機制研究

賈維

摘要：生態(tài)環(huán)境是一定區(qū)域內(nèi)人群生存的基礎(chǔ)，在經(jīng)濟發(fā)展的浪潮中正在遭受著嚴(yán)重的威脅，而我國特有的城市農(nóng)村的二元體制使廣大農(nóng)村成為了資源開發(fā)中生態(tài)環(huán)境遭受破壞較為嚴(yán)重的地區(qū)。作為資源開發(fā)大省的河北，在美麗河北的建設(shè)中，如何搞好資源開發(fā)與農(nóng)村生態(tài)保護(hù)的協(xié)調(diào)，并在法律實施機制的建設(shè)中促進(jìn)兩者的良性互動成為了我們必須要面對的現(xiàn)實課題。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境；法律實施機制

一、問題的提出

生態(tài)環(huán)境是以特定生物體為主體，并影響其生存和發(fā)展的各種資源的總合。生態(tài)環(huán)境保護(hù)是指，運用各種方法和手段對生態(tài)環(huán)境中各要素進(jìn)行的綜合保護(hù)。由于生態(tài)環(huán)境對人類生存和發(fā)展具有關(guān)鍵的意義，因此世界各國在不同的經(jīng)濟發(fā)展階段均提出了大量的關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的方法和措施。我國在最近30年來愈發(fā)重視生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，通過各種層級的立法及法律的實施在全國范圍內(nèi)建立起了生態(tài)保護(hù)的初步網(wǎng)絡(luò)，在中央全會也提出建設(shè)美麗中國的偉大愿景。河北省作為資源開發(fā)的大省，同時作為京津冀協(xié)同發(fā)展的重要一極，在資源開發(fā)的過程中造成了生態(tài)資源的部分破壞。比如，水資源的污染，大氣污染嚴(yán)重，土地尤其是耕地質(zhì)量下降，農(nóng)村人居環(huán)境較差，礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中，廢物渣所夾帶的粉塵及放射性物質(zhì)已經(jīng)威脅到周邊居民的身心健康。在廣大的農(nóng)村地區(qū)由于長期受到城市農(nóng)村二元治理體制的束縛，生態(tài)環(huán)境保護(hù)與城市有較大的差距，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的國家觸角在這里顯得尤為脆弱，資源開發(fā)導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境惡化在這里顯得尤為突出。導(dǎo)致這種局面形成有諸多原因，其中法律實施機制的不健全是其中較為突出的問題，因此如何健全資源開發(fā)與農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的法律實施機制顯得比較迫切。

二、河北省資源開發(fā)與農(nóng)村生態(tài)保護(hù)法律實施中的問題及成因

（一）法律實施中的守法問題及成因

對于在資源開發(fā)中出現(xiàn)的破壞農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，最好的辦法是防患于未然，而要做到事前防范，必須加強資源開發(fā)者、政府部門及農(nóng)民的守法意識。自我們國家實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，家庭農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性得到了極大地提高，但是由于幾千年來形成的小農(nóng)思想不可能在短期內(nèi)完全消逝，這就造成農(nóng)民固有的思想觀念仍然以自我滿足為主要目的，對于有關(guān)環(huán)境保護(hù)和資源開發(fā)應(yīng)該依循的法律法規(guī)比較漠視。由于市場的利益驅(qū)動性，農(nóng)民本身在對資源運用上往往忽視對資源的有序利用，比如無需使用化肥，片面追求畝產(chǎn)，導(dǎo)致土壤污染。有些農(nóng)村地區(qū)礦產(chǎn)資源豐富，在進(jìn)行礦產(chǎn)開采的過程中，不重視開采礦產(chǎn)的特殊環(huán)境要求，致使對環(huán)境造成了不可逆的嚴(yán)重影響。村鎮(zhèn)的企業(yè)為了排污方便而直接把未進(jìn)行處理的各種廢水直排入河流中，造成河流富養(yǎng)化。除了自身守法意識淡漠以外，國家在農(nóng)村地區(qū)的環(huán)保普法宣傳也顯得比較薄弱。雖然在環(huán)保法及其他有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律及法規(guī)中強調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的宣傳，但是這種宣傳大多集中在城市中，在農(nóng)村地區(qū)類似的宣傳活動較少開展，這就導(dǎo)致有些環(huán)保的法律法規(guī)有些農(nóng)民根本不知道，更談不上去守法。在有些農(nóng)民進(jìn)行環(huán)保維權(quán)的過程中，他們發(fā)現(xiàn)維權(quán)的難度相當(dāng)大，這些人缺乏相關(guān)的參與權(quán)，他們表達(dá)自己環(huán)保權(quán)利的途徑不是很順暢，這也就是他們感覺到自己守法與否并不是很重要，在消極層面助長了違法的情緒。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的長期存在使地方政府在對進(jìn)行資源開發(fā)主體的監(jiān)管上同樣感覺捉襟見肘，監(jiān)管力度的疲弱，使資源開發(fā)主體守法意志進(jìn)一步減弱。

（二）法律實施中的執(zhí)法問題及成因

執(zhí)法作為法律實施中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對于提升法律實施的效果，保證法律得到切實的貫徹執(zhí)行起著重大作用。在這一部分我們只談生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法。地方政府對地方的環(huán)保是第一責(zé)任主體，但是地方政府也是地方經(jīng)濟發(fā)展的主要承擔(dān)者，經(jīng)濟發(fā)展能夠比較直觀的感受，而生態(tài)環(huán)境的破壞有時是漸進(jìn)的，可能在某一屆政府并不能顯現(xiàn)出來，而且地方政府一直存在著GDP情結(jié)，對經(jīng)濟發(fā)展速度和總量的追求往往放在第一位，美國經(jīng)濟學(xué)家?guī)炱澞膶Νh(huán)境質(zhì)量與收入之間的關(guān)系進(jìn)行了深入和廣泛的研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)國家的環(huán)境污染到達(dá)環(huán)境的最大承載量時，國家才著力于對環(huán)境的保護(hù)而放慢甚至限制經(jīng)濟的發(fā)展速度。這樣某一屆政府可能對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重視力度不夠，導(dǎo)致政府執(zhí)法的松懈。從政府執(zhí)法組織保障上來說，在農(nóng)村地區(qū)往往缺乏專門的執(zhí)法人員，執(zhí)法力度不夠，對于一些破壞環(huán)境的資源開發(fā)行為聽之任之。在中央政府推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，廣大的農(nóng)村地區(qū)由于蘊藏著豐富的資源，而這些資源對于改變農(nóng)村面貌和推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)揮著巨大的作用，政府在執(zhí)法資源有限的前提下，可能會出現(xiàn)所謂“悲情選擇”，就是選擇犧牲一部分環(huán)境利益而推進(jìn)改革。當(dāng)作為公共物品提供者政府出現(xiàn)這種缺位的時候，必然會導(dǎo)致對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的極大影響。不管是進(jìn)行資源開發(fā)還是進(jìn)行農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，政府的行政執(zhí)法行為都必須嚴(yán)格按照相關(guān)的法律執(zhí)行，包括對資源開發(fā)的可行性調(diào)查，包括開發(fā)資源的“三同時”制度，包括對開發(fā)資源的環(huán)境審批，要做到事前審批、事中監(jiān)督與督導(dǎo)、事后總結(jié)與回顧相結(jié)合的行政執(zhí)法動態(tài)管理。

（三）法律實施中的司法問題及成因

狹義司法作為一種糾紛的解決方式，比較晚的出現(xiàn)在糾紛解決的歷史譜系之中，運用司法解決糾紛不僅標(biāo)志著糾紛解決方式的極大變化，同時也標(biāo)志著糾紛解決的文明程度。司法解決糾紛在中國存在了很長時間，但是在中國人的心中，無訟解決仍然占有相當(dāng)大的比重。首先，在廣大的農(nóng)村地區(qū)，熟人社會依然廣泛存在，由宗族或姻親建立起來的人際關(guān)系使人們不太愿意把糾紛最終通過司法的方式加以解決。這就在心里層面為生態(tài)環(huán)境司法制度的展開設(shè)置了障礙。其次，司法解決糾紛的公正性仍然受到一定的質(zhì)疑。在人們心中把司法機關(guān)視為行政機關(guān)，對于他的運行方式普遍按照行政運行理解，認(rèn)為法官之間存在著官官相護(hù)的極大可能，對于普通百姓的生態(tài)權(quán)利訴求不太可能支持，也因此不愿意把由于資源開發(fā)引起的生態(tài)環(huán)境問題訴諸法庭，只要資源開發(fā)者滿足了他們的物質(zhì)要求，也就“私了”算了。再次，訴訟解決糾紛面臨的另外一個難題是效率問題。一般的環(huán)境糾紛解決的時間可能就是幾個月，長的有達(dá)幾年的，在這么長的時間里，不僅自己浪費了很多獲得其他收入的可能，也面臨著最終自己敗訴的結(jié)局。而更多的人是持有搭便車的想法，這樣對于普通人在面臨訴訟風(fēng)險與收益不匹配的前提下，每一個理性人的選擇可能就是采取其他的途徑解決糾紛。

三、河北省資源開發(fā)與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的法律實施機制的構(gòu)建

（一）法律實施效果的構(gòu)建——主體守法意識的加強

首先，要大力加強資源開發(fā)與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)的宣傳教育。要使資源的開發(fā)主體具有生態(tài)環(huán)境保護(hù)守法意識，主體先要對有關(guān)法律法規(guī)有所了解。我們可以分為農(nóng)民開發(fā)主體與非農(nóng)開發(fā)主體兩個方面。在對主體進(jìn)行分類的基礎(chǔ)上我們要針對不同的人群的認(rèn)知習(xí)慣，認(rèn)知能力因材施教。比如對于農(nóng)民開發(fā)主體，我們要根據(jù)他們的地域特點，歷史傳承，采取多種方式和易于被大家接受的方式展開，切不可教育和宣傳走過場。在進(jìn)行宣傳過程中要配備專門宣教人員，并對他們進(jìn)行定期的培訓(xùn)，甚至可進(jìn)行設(shè)計進(jìn)階安排，通過各種鼓勵的方式激發(fā)他們宣教的積極性。在宣教內(nèi)容的選擇上要結(jié)合不同農(nóng)村地區(qū)的不同特點，不可千篇一律，同時注重宣教效果的反饋，在宣教中可以采取政府宣教與農(nóng)民組織自學(xué)等方式展開，充分發(fā)揮農(nóng)民自治組織的主觀能動性。對于非農(nóng)開發(fā)者，在資源開發(fā)審批前可以建立資源開發(fā)法律和生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律考核制度，只有完成相關(guān)的考核才能獲得審批，使他們在資源開發(fā)前就深入了解資源開發(fā)與農(nóng)村生態(tài)保護(hù)的辯證關(guān)系。其次，大力加強政府、開發(fā)主體等可持續(xù)發(fā)展觀念的建立?？沙掷m(xù)發(fā)展作為國家未來發(fā)展的基本原則，在世界范圍內(nèi)已經(jīng)得到了廣泛的認(rèn)同，我們國家經(jīng)過幾十年的工業(yè)化建設(shè)，生態(tài)環(huán)境的破壞已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重，如果還是一味的重視資源開發(fā)而忽視環(huán)境保護(hù)，那后果不堪設(shè)想。農(nóng)村作為城鄉(xiāng)二元體制下環(huán)保弱端，樹立可持續(xù)發(fā)展尤為重要。

（二）法律實施的執(zhí)法構(gòu)建——行政執(zhí)法的復(fù)位

首先，建立完善的資源執(zhí)法與生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法相協(xié)調(diào)的綜合執(zhí)法體制?，F(xiàn)在的資源執(zhí)法和環(huán)境生態(tài)執(zhí)法具有多部門性、分散性的特點，資源開發(fā)審批主體與環(huán)境保護(hù)執(zhí)法主體具有天然的部門障礙，再加上執(zhí)法資源共享的不足，導(dǎo)致行政執(zhí)法效率低下，不能很好的適應(yīng)當(dāng)下農(nóng)村地區(qū)的環(huán)保要求。為了解決執(zhí)法分散、政出多門的弊端，我們可以建立資源執(zhí)法與生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的綜合執(zhí)法體系。把這些部門的執(zhí)法權(quán)力集中到一個綜合執(zhí)法單位，由這個單位統(tǒng)一行使執(zhí)法權(quán)，這樣就可以在統(tǒng)籌安排的情況下，最大限度地做到資源開發(fā)與農(nóng)村生態(tài)保護(hù)相協(xié)調(diào)的行政執(zhí)法，提高執(zhí)法效率。

其次，嚴(yán)格執(zhí)法程序。行政執(zhí)法程序是行政執(zhí)法結(jié)果的重要保障，同時也是執(zhí)法結(jié)果公信力的外在支撐，只有嚴(yán)格執(zhí)法程序才能讓相對人對執(zhí)法結(jié)果做到心服口服。我們可以在人員選擇、資格賦予、行政處罰與收繳分離、事后備案等幾個方面加強程序性建設(shè)。在對綜合執(zhí)法機構(gòu)人員遴選上要做到事前把關(guān)，嚴(yán)格考核制度，做到持證上崗；綜合執(zhí)法人員必須按照資源開發(fā)及環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行執(zhí)法，在合理的裁量權(quán)范圍內(nèi)行使處罰權(quán)，同時對被處罰的人員按不同的處罰出具具有法律效力的文書，賦予相對人對處罰的異議權(quán)利，處罰作出與款項的收繳應(yīng)該做到分離；作出處罰后要及時進(jìn)行事后備案，通過備案可以總結(jié)一段時間以來處罰的范圍和違法的重點領(lǐng)域，為以后的執(zhí)法活動提供數(shù)據(jù)支撐

再次，建立綜合行政執(zhí)法的問責(zé)機制。在建立資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法體制后，對于在執(zhí)法中枉法執(zhí)行、瀆職執(zhí)行等行為建立較為完善的問責(zé)機制。通過問責(zé)機制的建立明確違法行為應(yīng)該受到的處罰，并加強執(zhí)法人員的執(zhí)法責(zé)任心和執(zhí)法準(zhǔn)確性。

（三）法律實施的司法構(gòu)建——訴訟權(quán)威的加強

訴訟作為解決糾紛的一種方式，是國家發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，它不僅是國家強制解決糾紛的選擇，還是其他糾紛解決方式的支撐。隨著依法治國理念和公民訴訟意識的不斷提高，運用訴訟解決資源開發(fā)所產(chǎn)生的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境糾紛也日益增多，這就要求我們建立并完善訴訟解決環(huán)境糾紛的各種制度。首先，糾紛解決的組織安排。雖然我們要求在有條件的地區(qū)建立專門的環(huán)境庭以應(yīng)對糾紛，但是環(huán)境庭這一審判組織仍然在逐步摸索階段，組織下沉沒有完全實現(xiàn)。比如在與農(nóng)村更為接近的各種法庭，鮮有專門處理環(huán)境問題的人員和組織，這就造成環(huán)境糾紛不能就近就地解決，增加了環(huán)境糾紛當(dāng)事人的時間和機會成本。因此，在完善審判組織上，要做到組織下沉，使專門處理因資源開發(fā)而引發(fā)的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染糾紛可以就近解決，并對法庭的相關(guān)人員及時地進(jìn)行繼續(xù)教育，加強其處理該類問題的司法能力。其次，程序運行的監(jiān)督。作為資源開發(fā)主體的糾紛當(dāng)事人出于對程序的陌生和不信任，他們很少能夠做到對程序的監(jiān)督，這就給個別法官瀆職審判和枉法裁判留下了可乘之機。這就要求我們從程序的內(nèi)部和外部監(jiān)督機制入手，強化程序運行的合法性。在內(nèi)部，完善法官的懲戒機制；在外部加強檢察機關(guān)的法律監(jiān)督力度。通過組織下沉和程序運行的合法性監(jiān)督重塑當(dāng)事人對糾紛解決的信心。

參考文獻(xiàn)：

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[2]劉斌，余興厚，羅二芳.西部地區(qū)基本公共服務(wù)省際差異研究——基于因子分析與聚類分析模型的初探[J].貴州財經(jīng)學(xué)院學(xué)報，2010（03）.

*本文是2016年度河北省社會科學(xué)發(fā)展研究課題“河北省資源開發(fā)與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的法律實施機制研究”（課題編號：201603030118）的研究成果。

（作者單位：唐山學(xué)院）