中國普惠金融體系的治理結構建議

中國普惠金融體系的治理結構建議

焦瑾璞

普惠金融體系是聯合國在“2005國際小額信貸年”推出的一個新的概念。在聯合國起草的《普惠金融體系藍皮書》上對普惠金融體系的前景描繪為：每個發展中國家應該通過政策、立法和規章制度的支持，建立一個持續的、可以為人們提供合適產品和服務的金融體系。

普惠金融關乎我國億萬基層百姓的民生經濟，通過法律保障其金融權利，符合國家發展目標和百姓現實需求。而在中國經濟增速放緩，極易對金融風險抵抗力減弱的背景下，完善普惠金融的治理結構，審慎監管金融風險不容忽視。

普惠金融體系的約束框架分析

普惠金融的服務對象約束

普惠性金融體系框架認同的是將包括窮人在內的金融服務有機地融入微觀、中觀和宏觀三個層面的金融體系，過去被排斥于金融服務之外的大規模客戶群體才能獲益。最終，這種包容性的體系能夠對發展中國家的絕對大多數人，包括過去難以達到的更貧困和更偏遠地區的客戶開放金融市場。我們可以將金融排除的對象定義為弱勢領域。概括地講，弱勢領域是指勢力處于相對薄弱地位的領域。從經濟角度看，是在資源配置上處于弱勢地位的領域；用社會角度看，是由于存在某些障礙或缺乏機會而不能充分享受社會經濟發展成果的領域。這些弱勢領域的形成，在內因方面是由于其自身的脆弱性、缺乏市場競爭力所致；在外因方面則與權利、發展機遇等方面的不平等有關。弱勢領域不僅限于弱勢群體，還可以指其他具有弱勢特征的事物。本文主要關注弱勢地區、弱勢產業、弱勢企業和弱勢群體四類弱勢領域。

普惠金融體系的整體約束框架

客戶層面：貧困和低收入客戶是這一金融體系的中心，他們對金融服務的需求決定著金融體系各個層面的行動。從目標客戶來看，主要針對的是社會弱勢群體，而且這些群體有對金融服務的需求，并能夠實現一定程度上的自主就業，這種需求直接推動了普惠金融體系的構建，這體現了普惠金融體系的平等性。

微觀層面：金融體系的脊梁仍然為零售服務的提供者，它直接向窮人和低收入者提供服務。這些微觀層面的服務提供者應包括從民間借貸到商業銀行及位于其間的各種類型。從其組成部分來看，普惠金融體系必須要建立多層次的金融機構，即適應不同客戶需求的金融機構，這個金融體系應該是將開發性、政策性、合作性和商業性金融機構以及小額信貸機構、擔保公司、租賃公司等多元性金融機構合理有序搭配而成的，這樣的金融體系就是分工合理、有序競爭的完整的金融體系。

中觀層面：這一層面包括基礎性的金融設施和一系列能使金融服務提供者實現降低交易成本、擴大服務規模和深度、提高技能和促進透明的要求。這涵蓋了很多金融服務相關者和活動，例如，審計師、評級機構、專業業務網絡、行業協會、征信機構、結算支付系統、信息技術、技術咨詢服務、培訓等。這些服務實體是可以跨國界的，也可以是地區性的或全球性的。

宏觀層面：如果使可持續性的小額信貸蓬勃繁榮發展，就必須有適宜的法規和政策框架。中央銀行（金融監管當局）、財政部和其他相關政府機構是主要的宏觀層面的參與者。

普惠金融理念的實質是將現行的三元金融體系與規模各異的企業、收入差距較大的人群對資金的需求進行公平與合理的匹配。搭建我國普惠金融的框架應從客戶層面、微觀層面、中觀層面和宏觀層面同時入手。

普惠金融體系現有框架的不足

普惠金融包括小額信貸及微型金融，但又超越了這種以零散金融服務機構為主的模式，強調建立一個完整的金融體系，以小額信貸為核心，并提供存款、理財、保險、養老金等全功能金融服務。構建一個人人平等享受金融服務的普惠金融體系具有重大意義，但充滿了困難和挑戰。經過較長時間的探索，我國要建立完善的分多層次普惠金融體系，要面臨著從宏觀、中觀到微觀各個層面的挑戰。

宏觀層面：法律法規和政策環境不健全。我國有關非政府小額信貸的法律法規和監管措施不健全，小額信貸機構法律定位不明確。盡管針對小額貸款機構，國家出臺了一系列政策和文件，但這些政策和文件均未提升到法律層面；為了避免系統性金融風險，中央銀行規定小額貸款公司不能吸收公眾存款，缺乏制度性融資渠道，由于法律地位又無法享受相關金融優惠政策，后續資金匱乏；而監管方面，國家對小額貸款機構，尤其是非政府的小額貸款機構試行非審慎監管，大部分地區將監管任務交給人民銀行縣級支行，缺乏相應的專業人才和完善的監管措施，出現監管盲區。

中觀層面：金融基礎設施和相關服務不完善。普惠金融體系的中觀層面包括金融基礎設施信用管理服務技術、支持服務網絡、支持組織等。雖然經過不斷地努力和探索，我國農村金融基礎設施建設及相關服務的發展取得了很大進步，但與國外的基礎設施和服務相比，與農業、農村和農民的發展需要相比，與建設社會主義新農村和農村城鎮化的要求相比，仍然存在很多不完善的地方。首先，我國農村金融結算體系存在支付手段落后、結算網點少、結算手段單一和清算滯后等問題；其次信用體系建設緩慢，由于存量信息不完全、技術水平落后等原因，我國尚未建立起完善的農村個人和中小企業征信體系，金融機構難以全面掌握農戶和企業的信用狀況，并且農民金融知識匱乏、信用意識較差，金融機構缺乏有效的控制信用風險的手段，導致了大量不良貸款；最后，一個相對成熟的金融體系需要大量金融服務支持其發展，我國技術支持服務系統和網絡支持系統等在農村金融中的應用相對較少，一般用來滿足稍高端客戶的金融需求，審計技術、咨詢服務評級機構、專業業務網絡等中介服務缺位。

微觀層面：供給主體有待多元化，公益性小額信貸被忽視。我國小額信貸的供給主體有政策性銀行、農村信用社、村鎮銀行、小額信貸公司等，形成了小額信貸的供給結構多元化、供給渠道多樣化的局面，但像抵押擔保、外資銀行等參與較少，農村地區和城鎮地區的低收入群體金融供給仍然不足，無法滿足不同層次金融市場的需求。近幾年，我國商業性制度主義小額信貸獲得快速發展，而公益性制度主義小額信貸的發展在一定程度上被忽視了。小額信貸應該是一個帶有社會發展目標和商業可持續雙重價值觀的社會產業，過于商業化的發展有忽略其承擔的社會責任和社會發展目標的傾向，容易導致人們對小額信貸的誤解和健康發展勢頭的逆轉，不可避免地影響我國普惠金融體系的有效構建。

彌補現有框架不足的措施

1.了解各類客戶多樣性的融資需求

在普惠金融體系構建中，應將重點放在小微企業及低收入人群的融資需求方面。一方面，充分掌握小微企業在發展擴大過程中不同階段對資金的多樣化需求；另一方面，也應了解收入層次較低群眾在生活、居住以及教育等方面對資金的需求。

2.拓展商業銀行金融服務的覆蓋面

目前，我國的商業銀行包括大型商業銀行、股份制商業銀行、城市商業銀行、農村商業銀行以及村鎮銀行。后三類商業銀行在組建時帶有一定的地域性限制，在此不加贅述。大型商業銀行和股份制商業銀行隨著市場經濟的深化改革、信息技術和征信系統的發展與完善，自身也在經營戰略和營銷模式方面不斷地進行市場化調整，開始將目光轉向小微金融領域，方式主要分為以下幾種：

（1）直接經營小額信貸業務。商業銀行可以在銀行內部成立專門的微型金融服務部門或者在現有的業務模式中引入新的微貸產品。

（2）加大網點投入力度，提高金融服務覆蓋面。主要形式是在我國二線乃至三線城市普開網點，加強自身競爭力。

（3）利用高科技手段開展金融服務。目前，各大商業銀行已經通過電話銀行、手機銀行、網絡銀行等辦法來擴大服務覆蓋面。

（4）與其他金融機構合作為小微企業提供金融服務。商業銀行可以利用小額貸款公司合作專業營銷技術、地域優勢和信息優勢向其提供批發貸款業務。

3.完善多層次資本市場

我國的資本市場到目前為止已初具規模，一個成熟的多層次資本市場，功能上應有所區別，同時為規模各異的企業提供直接融資平臺和股份交易服務。目前我國的資本市場雖已基本建成了多板市場，但相對于不同市場需求的企業特別是小微企業而言，其結構仍較為單一，層次不清，也沒有體現出應有的“金字塔形”結構，繼續深化對資本市場的改革仍是解決小微企業直接融資、建立普惠金融體系的渠道之一。

（1）提高主板與中小板上市條件的差異性

目前，中小板在上市的股本條件與財務條件方面與主板市場基本等同。從建立中小板的原本意圖上講，主板市場應面對的企業類型為成熟型企業，具有較大的資本規模以及穩定的盈利能力。中小板市場相對于主板市場而言，在企業成熟度和上市條件上應與主板市場有所區別。

（2）嘗試建立五板乃至六板市場，打通小微企業直接融資的高速通道

主板市場與中小板的上市條件趨同、創業板的高門檻仍將大部分小微企業拒之門外，2013年成立的新三板市場（代辦股份轉讓系統）在行業上目前仍偏重于高新技術企業，四板市場（區域性股權交易市場）屬于場外市場，其股份并非向社會公開發行。五板市場（券商柜臺市場）由券商設立，經過評估后的中小企業可通過發行企業債或私募股權的形式招募投資者，并沒有通用的上市門檻，可以幫助小企業解決融資難問題。在此基礎上，甚至可以醞釀六板市場，主要針對那些發展前景廣闊、科技含量高，但未達到三板市場上市條件、市場成熟度不高、企業規模較小以及盈利能力目前較低的小微企業，使其獲得資本市場的外部資金，為促進我國經濟結構進一步轉型創造良好的條件。五板、六板市場的建立可以將更多有發展前景的小微企業納入其中，促進其主營業務的擴張。

（3）通過縱橫有序的轉板措施完善企業的市場進出機制

具體而言，主板市場間的橫向轉板對管理主體更有效地進行管理有促進作用；多板市場的縱向轉板一方面可以對不同發展階段的企業提供特定的融資場所，另一方面可以優化企業的逐步退市機制。

普惠金融體系的治理結構建議

立法保障普惠金融有效運行

普惠金融促進制度的構建，是從一個觀念性的政府傾斜到試圖建立一種有效的完整的法律制度的過程，我們可以嘗試著在憲法中建立關于發展權的憲法性規定。這種發展權可界定為：國家有義務通過法律的構建滿足貧困主體獲得平等金融服務并謀求發展的權利。我國目前雖然對新式的金融組織進行了一定的規范，如在村鎮銀行、小額貸款公司、農村資金互助社等都有相應的暫行規定或指導意見加以規范，但按照法律淵源的效力層級來看，位階都很低，有一些規定基本沒有法律效力（如對小額貸款公司的指導意見），法律層次低，導致其法律強制執行力很弱，權威性差。所以，當務之急，應該理清現有行政規章和政策規定，并進一步予以完善，提升其立法層次。對于以前制定的規章不適應現實需要的及時修訂。

建立激勵性稅收制度

在經濟發展不均衡、資源有限的情況下，因為市場機制不健全，其配置資源的作用有限，這是政府政策，尤其是鼓勵國家期望某些領域和產業以及群體優先發展的優惠政策，就應該是首選。這里的優惠政策主要包括稅收政策。要實行一視同仁的稅收政策優惠，目前在我國同樣是從事小額信貸項目的金融機構，因為其身份和地位的不同，可以享受的稅收優惠是不同的，比如我國目前對商業銀行從事農村的小額信貸項目可以享受到營業稅的減免。但是對于同樣從事小額信貸項目的小額貸款信貸機構卻缺乏這方面的優惠政策，這無疑使本身受制于資金瓶頸的小額信貸機構特別是小額貸款公司因為稅收成本的增加而更加步履維艱。因此應該摒棄身份差異，只要相關機構從事了小額信貸項目，就應該對其實行鼓勵性的稅收優惠政策，以此降低經營成本。

合理運用多樣化的金融工具進行管理

優化商業銀行對小微企業貸款的管理，通過提前進行續貸審批、設立循環貸款、實行年度審核制度等措施減少企業高息“過橋”融資。鼓勵商業銀行開展基于風險評估的續貸業務，對達到標準的企業直接進行滾動融資，優化審貸程序，縮短審貸時間。對小微企業貸款實施差別化監管。大力發展相關保險產品，支持小微企業、個體工商戶、城鄉居民等主體獲得短期小額貸款。積極探索農業保險保單質押貸款，開展“保險+信貸”合作。促進更多保險資金直接投向實體經濟。進一步完善小微企業融資擔保政策，加大財政支持力度。大力發展政府支持的擔保機構，引導其提高小微企業擔保業務規模，合理確定擔保費用。

進一步完善金融機構公司治理，通過提高內部資金轉移定價能力、優化資金配置等措施，遏制變相高息攬儲等非理性競爭行為，規范市場定價競爭秩序。進一步豐富銀行業融資渠道，加強銀行同業批發性融資管理，提高銀行融資多元化程度和資金來源穩定性。大力推進信貸資產證券化，盤活存量，加快資金周轉速度。盡快出臺發展互聯網金融的配套管理辦法，促進公平競爭。進一步打擊非法集資活動，維護良好的金融市場秩序。

營造普惠金融創新的配套政策環境

綜合運用多種貨幣政策工具，拓寬涉農信貸資金來源。鼓勵有條件的地方安排一定的再貸款額度，專門用于支持銀行業金融機構開展普惠金融產品和服務方式創新業務；適當調劑再貼現規模，專門用于支持開展普惠金融產品和服務創新的銀行業金融機構辦理涉農企業商業匯票再貼現。

做好農村地區支付結算工作，提高農村支付結算服務水平。充分發揮農村信用社在農村支付結算服務中的主導作用。加快推進農村地區支付服務基礎設施建設，逐步擴展和延伸支付清算網絡在農村地區的輻射范圍。大力推廣非現金支付工具，減少農村地區現金使用。繼續加強和完善支付結算業務代理制，促進城鄉支付結算服務的互補發展。

發揮財政性資金對金融資源的杠桿拉動作用。在有條件的試點地區，鼓勵地方政府通過增加財政貼息資金、增加擔保公司和再擔保公司資本金注資或設立風險補償基金等多種方式，建立涉農貸款等補償制度。建立和完善考核制度及獎勵機制，鼓勵縣域內各金融機構法人和各金融機構的分支機構將新增存款主要留在當地使用。

建立金融企業社會責任評價制度

金融企業社會責任評估報告的目的在于為全體企業樹立一種行業典范，構建金融企業在市場經濟背景下的新型商業倫理，打造公眾心目中符合和諧社會理想的企業形象。企業的社會責任，最基本的是要遵守法律、依法納稅并保障員工合法權益等，在高層次上是要在社區建設、環境保護、慈善事業、社會公益、弱者保護等方面做出貢獻。

（作者系上海黃金交易所理事長、經濟學博士）