權責與績效脫鉤：社會治理精細化機制重構
——以賦權改革推進多層次社會治理

薛澤林 胡潔人

（1.同濟大學經濟與管理學院；2.同濟大學法學院，上海200092）

權責與績效脫鉤：社會治理精細化機制重構
——以賦權改革推進多層次社會治理

薛澤林1胡潔人2

（1.同濟大學經濟與管理學院；2.同濟大學法學院，上海200092）

社會治理精細化是提升政府治理效能的重要途徑。本文以結構主義S-A-RS范式為分析框架和多層次治理理論為分析工具，運用案例比較方法，探討了我國社會治理精細化實踐中政府權責與治理績效之間的關系。研究發現，完善的治理結構對厘清政府政治職能和社會職能以及提升治理績效具有推動作用。此外，賦予社會治理主體應有權責、推廣使用現代信息技術以及構建社會治理主體間的協同機制，將有助于推進社會治理精細化的機制重構，實現政府權責與治理績效的脫鉤。

社會治理精細化機制重構多層次社會治理權責績效脫鉤

一、問題提出

政府為維護社會穩定與發展所具備的政治職能與政府為提升公共服務供給效能所具有的社會職能之間的有機統一是國家治理現代化的重要標志。自黨的十六屆四中全會提出社會建設的任務以來，我國的社會治理體系已開始從總體支配型的社會管理模式向多中心合作的社會治理模式轉變，①黃毅、文軍：《從“總體—支配型”到“技術—治理型”：地方政府社會治理創新的邏輯》，《新疆師范大學學報（哲學社會科學版）》2014年第2期，第35-44頁。并探索了網格化管理，②于揚銘、孫柏瑛：《網格化管理模式再審視》，《南京社會科學》2015年第4期，第65-71頁。協商型共治，①劉安：《協商共治：建構農村基層治理的制度性合作關系》，《南京師大學報（社會科學版）》2011年第2期，第58-64頁。開放式立法②薛澤林、周敏凱：《多中心參與視角下的社會管理創新》，《中國發展》2013年第3期，第34-37頁。等新實踐，有效地促進了社會的穩定與發展。然而，近年來隨著經濟社會的不斷進步，一方面是自媒體普及使得復雜網絡社會的社會風險發生概率大大提升，社會治理表現出可塑性與脆弱性并存的特點；另一方面，由經濟條件改善而來的公眾需求層次不斷提高，社會公眾對公共事務的關注度和參與熱情空前高漲。風險管控需要與服務訴求并存，新時期的社會治理面臨著政府如何處理好經濟與社會秩序變動的一致性以及如何減少社會秩序變動的頻率和幅度問題，以此在有效回應民眾在場訴求的同時，正確區分政府政治職能與社會職能，做到政府權責范圍與治理績效脫鉤，有為政府建設與績效提升同格，重構基于中國場域下的社會治理精細化實現機制。

而近年來，隨著信息技術的快速進步，越來越多的學者開始強調社會治理過程中自媒體和大數據的主導作用，③④胡稅根、單立棟、徐靖芮：《基于大數據的智慧公共決策特征研究》，《浙江大學學報（人文社會科學版）》2015年第3期，第38-46頁。倡導以“技術-服務”為抓手的社會治理精細化方案。⑤⑥蔣源：《從粗放式管理到精細化治理：社會治理轉型的機制性轉換》，《云南社會科學》2015年第5期，第6-11頁。但由于忽視政府政治職能與社會職能的有機統一，⑦王惠巖：《公共管理基本問題初探》，《國家行政學院學報》2002年第2期，第10-19頁。以及中國場域下社會治理制度框架不健全及社會治理主客體界線模糊等問題，⑧孫榮、薛澤林：《政府購買公共服務多元供給主體培育機制研究》，《江蘇行政學院學報》2016年第2期，第108-114頁。過于強調技術的主導作用，往往導致現實中的社會治理精細化實踐只重視政府權責擴張，不關注制度框架完善，以至于社會治理改革后的權責范圍與治理績效竟呈反比之勢，這同社會治理精細化簡政放權以提升治理績效的方向背道而馳。治理的前提是多元參與，參與的前置條件是權責明晰，本文立足于制度框架建設，以結構主義“S-A-RS”（Structure-Action-Restructure，結構-行動-再結構）范式為分析框架，以SH和SS市的實踐案例為基礎，以系統化的賦權改革為抓手，以機制重構為目標，結合多層次治理理論模型，通過探索我國社會治理由外生性結構變革到內生穩定均衡新結構的實現路徑，以此厘清政府政治職能與社會職能，回答新時期我國社會治理精細化的實現機制問題。

二、社會治理精細化機制重構分析框架

結構主義S-A-RS范式認為：結構是行動的媒介，同時又是行動的成果，個體行動者根據已有結構（包括制度和資源）行動，并通過行動重塑已有結構，由此構成了能動的社會結構變革。社會治理精細化機制重構，就是要求我們立足于當前已有社會治理結構，通過能動的賦權改革，推動政府政治職能與社會職能在分離基礎之上的有機統一，推進社會治理精細化機制重構，并進而實現社會治理結構新的均衡態。

（一）多層次治理模型及其中國適用性

多層次治理的概念起源于20世紀90年代學者對于歐盟治理結構的研究。在歐盟治理中，各成員國一方面將政策重心向上轉移到超國家機構，另一方面又將部分職權下移到不同類型的次國家組織，由此形成“歐盟-國家-次國家”的多層次格局。⑨Marks G.，Structural Policy and Multi-level Governance in the EC.Colorado，Lynne Rienner，1993：79.其后，杰費瑞提出了“自下而上”的參與模式，強調次國家組織參與治理的重要性，進一步完善了多層次治理體系。⑩Jeffery C.，Sub-national Mobilization and European Integration：Does it Make any Difference？Journal of Common Market Studies，2000，38（1）：1-23．可以認為，多層次治理體系是權力在多個政府層級之間的共享與協同，??Kohler-Koch B.，The Strength of Weakness：The Transformation of Governance in the EU，The Future of the Nation State.London：Taylor Francis，1996．而問責機制、治理能力和利益相關是多層次治理的三個主要原則。①Sylvia I.Karlsson.Allocating Responsibilities in Multi-level Governance for Sustainable Development.International Journal of Social Economics,2007，34（2）：79-88.在這一過程中，原有單一治理主體在保有自己應有權屬的基礎之上，向上放棄部分監督協調權力，向下放棄部分具體事務執行權力，以此形成多層次的治理結構，構建治理體系的復合機制，這是多層次治理模型成功運作的基礎。也即社會治理精細化就是要立足于能動的結構重塑，充分發揮政府主體、社會主體和市場主體的積極作用，通過系統的賦權改革區分政府內部政治職能與社會職能，完善各個治理主體的參與機制，形成社會治理的內生穩定均衡，促進社會的穩定與發展。

對我國而言，以地方政府部門賦權改革為思路，構建社會治理的多層次體系，推進社會治理精細化，是基于我國改革發展以來的橫向國際比較和縱向歷史考察而提出的政策建議。從橫向國際比較來看，隨著20世紀70年代以來學界對新公共服務的反思日甚，在合作治理的視域下，將市場機制引入到準公共服務供給中，并為其提供制度激勵已經成為政府的責任之一。②楊宏山：《公共服務供給與政府責任定位》，《中州學刊》2009年第4期，第115-124頁。完善政府內部結構，構建起政府與社會的跨部門協同治理機制已成為國內外學術界的共識。從縱向我國改革發展的實際經驗來看，放權分利，創造可控的競爭機制是我國改革發展卓有成效的主要經驗。1978年12月，鄧小平就指出了放權改革的重要作用，并由此開啟了我國的放權之門。已有研究也表明，中國的改革屬于放權式的改革，并在放權中產生了分權的后果，這種可控的放權式改革能較好地控制改革的進度與領域，因此也保障了社會的穩定。③徐勇：《“促進社會公平正義的服務型政府建設和公共服務體系完善研究”系列成果叢書評介》，《政治學研究》2011年第1期，第126-130頁。可以說，中央向地方放權，地方政府向各個部門放權，各部門向社會放權，激發不同層級的競爭意識，不斷優化制度框架，已成為38年來我國改革發展的重要經驗。

（二）社會治理精細化多層次治理體系建構

作為一項治理轉型的系統工程，多層次治理視角下的社會治理精細化機制重構一方面要求我們承認當前地方政府社會治理一家獨大這一事實，立足于簡政放權這一基本要求，通過多種方式有序推進行政權力的法治化，不斷提升政府治理效能；另一方面，社會治理精細化也并不意味著因政府社會職能而放棄政治職能，而是立足于權力法定這一原則，堅持有所為有所不為，既要強化政府法定職權，完善政府內部宏觀與微觀治理結構，理順權力的運作與制衡；又要將本應屬于社會的權力下放，鼓勵社會依托自身資源參與社會治理，在為社會提供服務的過程中發展自己。正如已有研究表明社會底層的活動能對社會治理結構產生能動影響一樣，④王楊：《社會工作推動社會治理創新的三個分析維度》，《華東理工大學學報（社會科學版）》2016年第1期，第39-45頁。新時期的社會治理精細化就是以簡政放權的賦權改革為抓手，通過地方政府部門向上與向下的權力結構改革，以能動的改革推進社會治理新的內生均衡結構產生，重構社會治理精細化的實現模型（如圖1），厘清政府職能邊界，完善社會治理精細化的復合參與機制，不斷優化制度框架。

具體來說，以機制重構為核心的社會治理精細化多層次治理模型建構首先要求地方政府根據中央政府簡政放權的基本要求，通過行政權力清單、政務公開等多種形式，明確各部門應有權屬，賦予部門法定職權，以此落實行政法定，著力解決當前社會治理過程中各部門權力交叉，越位和缺位共存等問題；其次，地方政府部門也需要將部分自我監督職能上移，組成獨立的執法監督部門，以此理順執行與監督之間的關系，完善政府內部治理結構，著力解決政府部門“管辦一體”，自我監督不到位，內部監督機構虛置等問題，以此明確政府政治職能；最后，地方政府部門還要將原本應屬于市場和社會的職能下放給市場和社會，賦予社會主體參與社會治理的應有權屬，保障其參與權利，以此完善政府與社會的協同治理，解決政府單一治理主體矛盾多發、風險集中等問題，以此明確政府社會職能。可以說，以機制重構為思路的社會治理精細化多層次治理體系，就是通過借助于能動的改革，建立社會治理的監督機制，完善行政法定，促進社會參與，明確政府政治職能與社會職能，推進社會治理由單一治理主體的舊均衡到多主體多層次協同治理的新的內生均衡。

圖1 社會治理精細化多層次治理模型

三、我國社會治理精細化的實踐案例

社會治理精細化是我國經濟社會發展到一定階段以后，政府為完善其政治職能和社會職能，做好風險管控并同時優化公共服務供給，而采取的強化政府核心職能，完善內部治理結構，引導社會主體參與社會治理，建設有為政府的過程。我國SH市和SS市的經驗也表明，社會治理精細化不僅要求政府有足夠的公共服務動機，還要求政府自身不斷完善社會治理精細化制度體系，以此做到權責與績效脫鉤，簡政放權與績效提升同格。

（一）權責外溢異化社會治理機能

SH市位于長江中下游經濟發達地區，由于歷史等多種原因，雖然中央政府自2004年已經提出了社會治理的議題，但SH市的社會治理精細化體系卻一直沒有完全構建起來。當政府直面公眾訴求且受到社會關注時，其不得不外溢權責，由此也使得失去緩沖屏障的政社關系結構更加脆弱。

1.房屋漏水問題六年沒能解決

2012年6月，SH市一家報社接到72歲市民夏老的署名求助信，信中還附了幾張自己房屋照片：嚴重起殼脫落的天花板，霉變的房梁護板，一片狼藉的地板……夏老反映的是自己房子室內嚴重漏水但卻長期得不到解決這一問題，希望記者能夠督促有關部門盡快修繕漏水房屋，還他們一個安定的老年生活。夏老反映，他們2006年因室內滲水首次向物業報修，至當時已經向各有關部門報修121次，受理部門包括小區物業、街道房管辦、區房管局、市長服務熱線、住宅物業服務熱線等。六年來，雖物業多次修理，但水卻一直漏，為此，居委會還曾牽頭召集物業、街道房管辦、相鄰住戶協調，但問題卻始終沒有得到解決，眼下雨季又要來臨，夏老夫婦更加愁苦起來。

2.權責不清導致問題一拖再拖

影響夏老夫婦六年的房屋漏水問題，其實原因并不復雜，主要是因為建造于1998年的房屋屋頂密封程度較低，所以才會一直漏水。物業公司表示，由于房屋設計施工的問題，小修小補已經無濟于事，只有整體維修屋頂才能徹底解決老人屋內漏水的問題。但由于種種原因，夏老所在住宅樓的維修基金尚未開通，而物業公司又沒有責任單方面墊付費用，由此就導致了問題一拖再拖，一個簡單的商品住房維護問題竟然成了造成不小社會影響的“大事件”。為此，報社記者將夏老的訴求反映給了夏老所在區房管局，一個月后區房管局表示夏老的問題正在落實，一有進展就會跟夏老聯系。然而，已經被政府部門確認“得到解決”的問題，半年多以后竟然還是毫無動靜。

3.政府埋單異化社會治理機能

2013年6月，時隔一年之后，在SH市開展“群眾路線教育”活動中，報社記者以SH市政風行風監督員的身份參加糾風辦例會時，又敘說了這對老人多年來飽受雨天室內滲水之苦而求助無望的案例。糾風辦相關負責人聽后表示非?！罢痼@”，并當場表示會盡快解決此事。8月，Y區糾風辦、房管局就夏老房屋漏水維修及相關事項召開協調會，出席會議的有區糾風辦，區聯席辦，區房管局，K街道辦事處、市政科、房管辦，X集團，S物業公司，S居委會，S業委會等14個部門和單位。協調會上就維修方案、維修預算、征詢事宜等問題達成了一致，維修基金中9萬多元缺口將由街道辦墊付。然而近三年過去了，夏老的房屋雖然修好了，但房子的維修基金仍然沒有開通，街道的墊付也仍然沒有拿回。

由于社會治理機制不健全，SH市的社會治理面臨著越來越大的挑戰。以與SS市區劃相當的SH市Y區為例，據統計，2013年至2015年，SH市Y區社會組織（包含社會團體、民辦非企業單位、基金會）由631家增加到664家，三年間僅增加了5.23%。①②錢蓓：《Y區區域報告勾勒社會組織發展概況》，《文匯報》2016年3月31日。與此同時，Y區的民間糾紛和城市管理投訴案件卻持續上升，2014年與2012年相比，Y區民間糾紛數由14097件上升到16335起，投訴城管案件也由108495起上升到了152136起，兩年間分別上升了15.88%和40.22%。③Y區統計局：《2015年統計年鑒》?？梢哉f，由于相關的機制缺陷，SH市的社會治理精細化體系面臨著政府政治職能與社會職能界線模糊，政府內部監督機制失效，維修基金管理部門缺位，街道辦越位，開發商和房屋維修公司等治理主體被排除在外，事件非制度化運作，社會治理中政府權責外溢等問題。而政府權責外溢不僅異化了社會治理的機能，也與社會治理精細化的初衷背道而馳。

（二）機制重構助力社會治理優化

SS市為我國東南某省下轄縣級市，為解決“服務電話多”、“部門職責重疊，問題遲遲得不到解決”等問題，2013年3月，SS市將市屬36個服務/辦公電話統一為12345便民服務熱線，設立了包含64個聯動單位的便民服務中心。機制的重構不僅厘清了政府的政治職能與社會職能，規范了政府權責，提升了政府治理效能，也在很大程度上推進了權責與績效的脫鉤，實現了社會治理的精細化。

1.重新梳理治理架構整合服務

SS市便民服務中心直屬市政府辦公室，由12345熱線、12345網站和社會服務大廳三大平臺組成，輔之以手機短信和微信公眾號平臺，以滿足群眾日益增長的公共服務需求。服務中心下設綜合辦公室、業務信息股和協調督查股。綜合辦公室負責協助中心領導處理中心日常事務。業務信息股負責便民服務信息的采集、更新，軟/硬件維護，以及家政服務商的加盟管理。協調督查組負責協調督促各聯動單位按時完結各類訴求案件，協調督促服務大廳入駐單位的日常工作。在對外服務上，便民服務中心整合政府資源、市場資源和社會資源，通過12345熱線呼叫中心，12345網站（以及手機終端）和社會服務大廳，可實現線上與線下的公共服務對接。

2.規范運作流程提升服務績效

在運作上機制上，便民服務中心將各個職能部門的對外服務窗口進行整合，實現了公共服務窗口的一站式。市民可以通過多種方式向政府部門提出公共服務訴求，服務平臺會及時記錄市民訴求并形成訴求編號。便民服務中心在接到市民訴求后，會根據訴求分類，將不屬于政府職權范圍的訴求轉接給市場或社會組織；屬于政府職權的咨詢類訴求如在中心數據庫內則給予當場回復，如是投訴建議或其他咨詢信件，中心會在1個工作日內轉給相關部門受理。與此同時，服務中心還建立了同步監督機制，設置“簽收超時、回復超時、辦理超時、退回重派、回訪不滿意”等五個監測點，并采用黃燈、紅燈進行警示提醒，以此監督行政行為。

3.保障措施優化社會治理機能

便民服務中心通過多種手段保障平臺的正常運轉。一方面，服務中心通過明確各部門權責、設置“125辦理時限”（1個工作日內簽收，2個工作日內聯系訴求人核實情況，5個工作日內辦結并反饋結果）、辦理結果滿意度測評等多種方式，建立起公共服務的跟蹤監督機制。另一方面，中心還成立了由市委常委任組長，編制辦、人事、監察等部門業務骨干組成的疑難訴求件承辦單位裁定領導小組，負責對一時難以確定承辦單位的疑難訴求通過寫專報和召開協調會的方式裁定承辦單位，并形成責任認定規定和案件執行慣例。此外，作為政府下放權力的接收客體和社會治理的重要主體，服務中心不斷引進各種社會力量加入服務平臺，以滿足公眾的多樣化服務訴求。

以制度體系建設為基礎，SS市公共服務平臺開通三年多來，通過政府各部門不斷的調試與序變，地方政府各部門的職責越來越清楚，加入服務平臺的社會組織和企業持續增加，市民的滿意度也不斷提升。據統計，自2013年3月起截止到2015年11月，SS市便民服務中心已收到各類建言類3555件，被相關部門采納2873件，建言采納率80.81%；已受理各類訴求件6萬多件，辦結率為99.8%，回復率100%，回訪滿意率94.5%；服務大廳已接待辦事群眾13萬多人次，受理業務9萬多件，日均辦理群眾業務200多起；同時，服務中心還收集了各類便民服務資訊4500多條，建立了便民查詢基本信息庫。①數據來源：郵件訪談所得《SS市“12345便民服務”模式介紹》，2016年4月10日。2015年與2012年相比，SS市社會團體和民辦非企業單位數量分別由241個和157個增長到了424個和275個，三年間分別增加了75.93%和75.16%。②③SS市統計局：《2013年統計年鑒》?？梢哉f，三年來，SS市實現了政府政治職能與社會職能的有機統一，權責下放與績效提升的脫鉤發展，社會治理精細化結構實現了迭代改進。

四、社會治理精細化機制重構方案分析

以S-A-RS為分析框架，社會治理精細化機制重構就是以賦權改革為抓手完善多層次治理體系，從而實現政府政治職能與社會職能有機統一，政府權責與績效脫鉤，簡政放權與績效提升同格，改革與治理結構迭代改進,并最終建成有為政府。SH市和SS市的實踐經驗啟示我們，社會治理精細化機制重構需要立足于制度框架建設，以賦權改革為抓手重構多層次社會治理體系，在明確各個治理主體權責的基礎之上，發揮信息技術的整合功能，并最終依靠權責一致的機制協同穩步推進。

（一）賦權改革是社會治理精細化機制重構的基礎

治理是相互承認法權基礎之上的政治認可，S-A-RS框架下的結構演進也要求我們立足于當前的治理結構，充分發揮改革的能動作用。剛柔并濟的機制失衡是我國當前社會治理精細化過程中面臨的基本問題。④何哲：《中國公共管理體系的核心邏輯及與其他體系的對話》，《甘肅行政學院學報》2016年第1期，第17-23頁。在已有治理邏輯中，政府作為社會治理的核心主體，發揮著搭建制度框架和實施治理引導的剛性作用，而其他社會和市場組織則根據自身特點有序參與社會治理，發揮治理的柔性機制，以此構成社會治理體系的剛柔并濟，保持社會的穩定與活力。然而受家國同構傳統治理體系的路徑依賴，地方政府為發揮社會職能而造成的越位管理和權責膨脹，不僅弱化了自身政治職能，也在很大程度上侵蝕了其他社會治理主體柔性機能的發揮，十分不利于社會治理精細化結構的自我成長。由此，賦權改革的意義即在于按照中央政府簡政放權、建設法治政府的基本要求，通過制定權力清單賦予各部門應有權責，通過上移監督職能并賦予其監督權力來實現管辦分離，通過下放法外職權并賦予社會主體參與權力以此激活社會參與，由此厘清政府的政治職能與社會職能，構建起社會治理精細化的多層次體系，實現權責與績效的脫鉤。

在SH市的案例中也可以看出，對于夏老的房屋維修問題，本應由夏老申請房屋維修，物業公司申請使用維修基金，基金管理部門會同居委會、業委會開通維修基金（如果基金管理部門不同意，物業公司可以向其上級部門申訴或去法院起訴行政不作為），物業公司招標房屋維修的簡單流程，卻由于物業公司、街道房管辦都有責無權，而使得問題一拖再拖。而更為嚴重的是，SH市當地政府的處理方案不僅擴張了自身權責，與簡政放權的社會治理精細化取向背道而馳，其墊付行為也給社會主體形成負面示范——也即通過鬧大問題再由政府解決問題，而這種政治職能與社會職能的界限模糊極不利于社會的穩定。但在SS市的制度設計中，服務中心不但建立了協調監督機構，還明確引入市場主體和社會主體參與，如果夏老在SS市，只需聯系服務中心，中心轉物業公司，物業公司協調開發商或相關基金管理部門就能解決問題?？梢哉f，在多層次治理體系中，政府對各個治理主體權責的承認是社會治理精細化多層次體系重構的基礎，并進而有助于促進社會治理精細化績效的提升。

（二）信息技術是社會治理精細化機制重構的推力

信息技術是目前重塑政府運動得以實現的必要條件，采用信息技術也是重塑政府運動成功的重要標志。①Scavo C.SSHi Y.SH.，Public Administration：The Role of Information Technology in the Reinventing Government Paradigmnormative Predicates and Practical Challenges，Social Science Computer Review，2000，18（2）：166-178.信息技術的進步和工業4.0智能感控系統和物聯網的發展一方面正在重塑著整個社會的溝通與交流方式，使得社會結構的復雜性和整合性都空前提高；另一方面，信息技術也給政府的社會治理精細化帶來了新的命題，政府如何適應并引領工業4.0時代的社會治理已成為擺在當前的重要議題。因此，新時期的社會治理精細化機制重構就是要求以政府賦權改革為抓手，充分發揮治理結構中人的能動作用和信息技術的推動作用，一方面整合移動互聯技術和物聯網技術，構建線上與線下一體融合的政府對外服務系統和解決體系，提升市民公共服務消費體驗；另一方面，政府也要將內部信息系統與外部社會系統進行有效對接，暢通市場主體和社會主體參與社會治理精細化服務供給渠道，拓展社會公眾參與社會治理精細化的途徑和政治內涵?？梢哉f，作為社會進步的階梯，信息技術的運用將有助于完善政府社會職能，是社會治理精細化多層次體系重構和完善的重要推力。

在SH市的案例中，由于社會治理精細化機制不健全，信息技術的運用不到位，SH市的公共服務回應機制仍然停留在部門分立、信息分割的狀態，由此夏老也不得不一而再、再而三地向不同部門打電話反映問題，同時還要多次打電話詢問處理結果，以至于單是電話記錄就記了“厚厚一本”。而更加吊詭的是夏老問題的解決竟然靠的是人類社會延續幾千年，如今已經非常少見的手寫信件！而在SS市的體系設計中，服務中心通過采用協同技術，將各部門的服務電話和訴求方式整合在一起，市民無論通過哪種途徑反映訴求，都會進入服務中心信息數據庫，工作人員會根據已有數據庫處理問題，如訴求是數據庫已有資料，工作人員會在工作時間當場做出反饋，如是專業的投訴建議訴求，服務中心則會按照規定時限進行辦結。作為社會治理精細化機制重構的重要推力，信息技術的整合與運用，不僅厘清了政府政治職能與社會職能，也極大地提升了市民的公共服務效能感，從而有助于推進社會治理精細化機制重構中的權責與績效脫鉤。

（三）機制協同是社會治理精細化機制重構的保障

社會治理精細化要求政府、市場與社會等主體，在權責一致的基礎之上實現治理協同，而協同治理則有利于充分調動政府組織以外的公共組織力量，實現復雜公共事務的有效治理。①賴先進：《論政府跨部門協同治理》,北京大學出版社2015年版，第31頁。源于新公共管理運動的政府部門再造在提升政府運作效率的同時，也加劇了各部門之間的分立，而面對愈加復雜的社會公共事務，單個政府部門又往往難以有效應對，這就使得政府部門之間的合作以及政府部門與社會其他主體的協同合作異常重要，協同治理已經成為未來政府運作的主要方向。在協同治理運作中，協同又分為內部協同與外部協同，內部協同指政府內部各部門之間以整體性政府建設為目標的功能協同，以此為社會提供一站式服務對接窗口；外部協同是政府與市場和社會組織之間的協同，以通過協同補充政府職能的不足并完善剛柔并濟社會治理體系，優化政府社會職能。而在中國當前情景下，內部協同是外部協同的基礎，只有政府內部各部門間做好了服務協同，政府與社會其他部門之間的協同才能最終實現。

在SH市的案例中，由于各個部門權責不清，信息技術運用不到位，同時又缺乏有效的監督協調機制，以至于面對夏老的問題，眾多部門在長達六年時間里都束手無策，最后只能通過行政糾風會這種非常規方式決定街道辦臨時墊付來解決問題。而在SS市的實踐中，當地政府通過建立“疑難訴求裁定小組”和“案例制”的政府內部部門協同機制，也即便民服務中心接到屬于政府權責范圍但一時又難以確定具體負責部門的市民服務訴求時，會定期以內部專報形式上報市政府主管領導和“疑難訴求裁定小組”以批示或召開聯席會議的方式進行權責裁定，并將所形成權責裁定決議當作慣例執行。與此同時，政府還以便民服務中心為平臺，匯聚市場主體和社會主體加入到社會治理精細化體系中來，以此補充政府職能以外的服務供給?？梢哉f，在賦權改革與信息技術運用的基礎之上，以政府內部協同帶動政府與社會的外部協同，厘清政府政治職能與社會職能，構建起社會治理精細化的多層次體系，不僅有助于推進有為政府建設，也有助于實現社會治理精細化機制的重構和權責與績效脫鉤，為社會治理的精細化機制運作提供保障。

五、結語

作為趕超型發展中國家，中國的經濟社會結構具有明顯的建構主義色彩，即政府通過有為的行動來促進經濟和社會的轉型，以此加快國家現代化進程。特別是進入21世紀以來，信息技術的迅速發展在為國家提供更廣闊發展空間的同時，也極大地提升了政府社會治理環境的復雜性。區分政府政治職能和社會職能，在管控社會風險的同時，做好公共服務供給；在保持社會穩定的前提下，保障社會公眾的參與；建立起剛性政府管理與彈性社會治理體系之間的動態均衡，實現社會治理結構的迭代改進，已成為我國當前轉型期社會建設所面臨的重要議題，同時也是社會治理精細化的對話語境。然而受傳統家國同構政治傳統理念的影響，地方政府在社會治理精細化實踐中面臨的社會訴求經常會由于社會職能而模糊政治職能，以至于權責增加的同時，治理績效卻在下降，這是我國當前社會治領域的主要矛盾，同時也是社會治理精細化體系重構的結構起點。本文提出以賦權改革為抓手的社會治理多層次體系重構，就是立足于中國社會治理的現狀，希望通過厘清政府政治職能與社會職能，推進權責結構重構，以此促使我國社會治理結構由當前單一主體的舊均衡狀態向多層次多主體的新均衡狀態轉變，實現政府權責與治理績效的脫鉤，簡政放權與績效提升的同格。而在此過程中，社會主體參與社會治理精細化的微觀機制如何建構，以及政府如何有效管理信息技術系統，仍然是值得我們繼續研究的課題。

（責任編輯：亞立）

De-Linking Power and Performance：the Reconstruction of Fine Social Governance Mechanism

XUE Zelin1，HU Jieren2
（1.School of Economics and Management，Tongji University；2.Law School，Tongji University，Shanghai 200092，China)）

This article makes S-A-RS paradigm as the analytical framework，takes multi-level governance theory as the analysis tool，and uses a comparative case study as the method to analyze the relationship between the government power and performance in China’s fine social governance practice.It finds that the improvement of the governance structure can promote the government to map out its political and social functions，and improve the governance performance.This research also suggests that empowering the society dutiable right，promoting the use of modern information technology，and constructing collaborative mechanism between social governance bodies will help to promote the reconstruction of fine social governance mechanism，and realize the de-linking power and performance.

fine social governance；mechanism reconstruction；multi-level governance；de-linking power and performance

本文系國家哲學社會科學基金重點項目“建立健全政府購買公共服務機制研究”（14AZZ011）；上海市哲學社會科學中青班專項課題“依法治國進程中完善大調解機制對策研究”（20153501）；同濟大學博士生短期出國訪問資助計劃（201502018）成果之一。

薛澤林，同濟大學經濟與管理學院博士研究生，亞利桑那州立大學訪問學者，主要研究方向為協同治理理論、公共沖突化解；胡潔人（通訊作者），同濟大學法學院副教授，復旦大學社會治理中心研究員，主要研究方向為法律社會學、法理學、沖突化解和社會治理。

D63

A

1008-7672（2017）01-0100-09