特朗普外交班底的外擾與內(nèi)亂

蔡婷貽

特朗普政府對(duì)高級(jí)官員的任命落后于以往經(jīng)驗(yàn)，班底的理念分歧造成政策的混亂不一致，弗林的辭職則再將特朗普的挑戰(zhàn)帶入另一層次的風(fēng)暴

當(dāng)?shù)貢r(shí)間2月13日深夜，白宮國家安全顧問邁克爾·弗林正式向總統(tǒng)特朗普提出辭呈，成為美國歷史上任期最短的國家安全顧問。特朗普政府中幾百個(gè)未填滿的高級(jí)職位，又增加了一個(gè)。

特朗普在選舉期間承諾會(huì)讓美國民眾“贏、贏、贏，贏到覺得無聊”，在他上任三周后并沒有發(fā)生。

他于1月27日閃電發(fā)布了禁止七國公民入境美國的行政命令，由于沒有遵守常規(guī)征詢各相關(guān)部門意見，導(dǎo)致全美機(jī)場大亂，國務(wù)院900名官員甚至簽名共同抗議這項(xiàng)命令。特朗普否認(rèn)這命令造成混亂，他在2月17日臨時(shí)記者會(huì)上表示，該命令的發(fā)布過程非常順利，問題是“有一個(gè)‘壞法院”。

這一行政令已經(jīng)兩度被法院判決無效，相關(guān)部門不需執(zhí)行。2月13日，白宮法律顧問決定讓上訴法庭擴(kuò)大庭審，希望能換來不同的決定。

但弗林的辭職將特朗普帶入的是另一層次的風(fēng)暴。他面臨的難題不只是空蕩的政府部門和混亂不一致的政策，從政府幕僚的內(nèi)斗、到特朗普對(duì)弗林和俄羅斯的往來是否知情，甚至弗林是否是在特朗普指使下與俄羅斯溝通，都讓媒體和國會(huì)對(duì)新政府原本幾乎不存在的信任，進(jìn)入加速耗損階段。

美國媒體稱，司法部門在1月就告知特朗普，弗林與俄羅斯大使的通話可能違反平民介入國家外交的法律，但他并沒有采取任何行動(dòng)。目前，對(duì)特朗普和俄羅斯的關(guān)聯(lián)應(yīng)展開徹查的壓力已落到國會(huì)。

特朗普面臨的挑戰(zhàn)不止在國內(nèi)。2016年進(jìn)行二次核實(shí)驗(yàn)及多次洲際導(dǎo)彈實(shí)驗(yàn)的朝鮮，一直在急于測試特朗普的底線。朝鮮在1月初宣誓隨時(shí)會(huì)發(fā)射導(dǎo)彈后，特朗普在推特上回應(yīng)“這不會(huì)發(fā)生”，但當(dāng)朝鮮在2月12日實(shí)際試射中程導(dǎo)彈后，特朗普出人意料地并未嚴(yán)厲譴責(zé)朝鮮，部分人士指出，特朗普在當(dāng)日與安倍舉行共同記者會(huì)時(shí)，未照準(zhǔn)備好的講稿譴責(zé)朝鮮，其安全幕僚也未做出任何緊急應(yīng)對(duì)。華盛頓智庫戰(zhàn)略與國際研究中心資深研究員葛來儀對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，特朗普政府內(nèi)“很多人沒進(jìn)過政府，不知道自己在干什么”。

除了缺乏政府經(jīng)驗(yàn)、對(duì)政策作出錯(cuò)誤判斷，特朗普和俄羅斯政府說不清的關(guān)系更讓不少下注網(wǎng)站就特朗普最后會(huì)否被彈劾或自己辭職下臺(tái)開出賭盤。共和黨政治人物也私下開始討論，他是否能完成四年任期。

更多的華盛頓人士在觀察特朗普政府的初期表現(xiàn)后，更擔(dān)心政府是否將陷入癱瘓。“我已經(jīng)老到記得尼克松政府慢轉(zhuǎn)式的毀滅。”一位國務(wù)院前高級(jí)官員對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者形容，“當(dāng)福特總統(tǒng)在1974年8月9日對(duì)全國人民說：我們國家的長夜噩夢結(jié)束了時(shí)，那真不是夸大的說法。一整年的時(shí)間，尼克松遭到調(diào)查，彈劾啟動(dòng)，媒體不斷有獨(dú)家報(bào)道，政府表現(xiàn)錯(cuò)亂……特朗普政府的前三周喚起了這些鮮明的記憶。”

高級(jí)官員人選難產(chǎn)

在國家安全顧問弗林辭職后，據(jù)報(bào)道特朗普政府迅速地選出了可能替代人選：海豹特種部隊(duì)前隊(duì)員、中央司令部前副司令哈沃德（Robert Harward）。

哈沃德為海軍退役中將，在伊朗爆發(fā)伊斯蘭革命前，因父親軍隊(duì)關(guān)系，曾在德黑蘭求學(xué);他擔(dān)任海豹隊(duì)員時(shí)，服役地點(diǎn)為伊拉克和阿富汗。他在小布什政府期間任職于國家安全委員會(huì)，負(fù)責(zé)制定反恐戰(zhàn)略。這項(xiàng)人事選擇少見地得到不少華盛頓圈內(nèi)人士贊賞，一位主管亞太區(qū)域的將軍在華盛頓外交和安全圈內(nèi)流通報(bào)告中指出，“他是一流的專家。”

不過，根據(jù)《金融時(shí)報(bào)》和《華盛頓郵報(bào)》報(bào)道，哈沃德在進(jìn)入白宮兩次，討論是否接受這工作后，初步已拒絕特朗普。據(jù)報(bào)道，哈沃德因無法得到挑選自己班底的保證而感到卻步。

特朗普還有600多個(gè)需要國會(huì)確認(rèn)的高級(jí)職位任命。根據(jù)美國公共服務(wù)伙伴關(guān)系組織（Partnership for Public Service）統(tǒng)計(jì)，美國聯(lián)邦政府中需要新政府任命的職位為4100個(gè)，其中需要國會(huì)確認(rèn)的為1200個(gè)，包括693個(gè)高級(jí)職位。特朗普政府在上任第三周時(shí)，僅任命了約35人。

世界各國都在擔(dān)心特朗普任命國務(wù)院高層官員的速度。共和黨籍里根和布什政府時(shí)期的國家安全專家，有的已表明對(duì)政府高級(jí)職位不感興趣，有的則被認(rèn)為年紀(jì)過大，但更重要的是，在大選期間50名簽署公開信反對(duì)特朗普的安全和外交政策專家已經(jīng)被他列上拒絕往來的黑名單。

根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)，國務(wù)院和國防部的副部級(jí)官員通常在總統(tǒng)宣誓后的數(shù)周內(nèi)到位，助理部長花的時(shí)間通常會(huì)長一點(diǎn)。但是那些主管區(qū)域事務(wù)的助理國務(wù)卿職位通常會(huì)在宣誓后一個(gè)月完成任命，4月至5月期間正式上任;“事務(wù)型”助理國務(wù)卿的職位，包括研究和情報(bào)、人口和移民、海洋和環(huán)境等，因?yàn)椴皇翘貏e迫切，不會(huì)馬上出現(xiàn)接任人選，有時(shí)候在6月或7月才完成任命。

在特朗普上任近一個(gè)月后，并無政府經(jīng)驗(yàn)的國務(wù)卿蒂勒森，就仍在尋找能協(xié)助他的副國務(wù)卿。《華盛頓郵報(bào)》報(bào)道，特朗普和蒂勒森2月7日曾在白宮面試?yán)锔賳T艾布拉姆斯（Elliot Abrams）。蒂勒森支持艾布拉姆斯，認(rèn)為他在里根政府的經(jīng)驗(yàn)可以彌補(bǔ)自己對(duì)政府系統(tǒng)陌生的不足，但之后特朗普發(fā)現(xiàn)艾布拉姆斯曾發(fā)表文章批評(píng)他后，投了反對(duì)票。

華盛頓外交人士指出，美國前國家安全顧問和國務(wù)卿賴斯（Condi Rice）對(duì)蒂勒森有些影響力，在副國務(wù)卿的挑選上似乎扮演了不輕的角色。她首先成功說服蒂勒森不要啟用鷹派博爾頓（John Bolton） 擔(dān)任他的副手，但接著卻建議了很具爭議性的艾布拉姆斯。

賴斯接著又建議了另一位副國務(wù)卿人選杜布然斯基（Paula Dobriansky），她在小布什政府期間擔(dān)任主管民主與全球事務(wù)的副國務(wù)卿。國務(wù)院前官員評(píng)價(jià)稱杜布然斯基具有潛力，“但她不會(huì)為蒂勒森加分”。

葛來儀指出，通常其他助理國務(wù)卿的任命要等到副國務(wù)卿敲定之后，特朗普政府花如此長的時(shí)間任命副國務(wù)卿是少有案例。

對(duì)于亞洲國家最關(guān)注的負(fù)責(zé)亞洲事務(wù)助理國務(wù)卿一職，一度傳出人選包括現(xiàn)任2049智庫執(zhí)行長、前亞太事務(wù)副助理國務(wù)卿薛瑞福（Randy Schriver），但薛瑞福的人生導(dǎo)師，曾擔(dān)任亞太助理國務(wù)卿的阿米蒂奇（Richard Armitage），在選舉時(shí)公開表示將投票給希拉里，降低了薛瑞福的機(jī)會(huì)。另一位曾被討論的人選是主要研究朝鮮的車維德（Victor Cha），車維德曾在小布什政府的國家安全會(huì)議負(fù)責(zé)亞洲事務(wù)，長期認(rèn)為美國應(yīng)該更強(qiáng)硬解決朝鮮核問題，但他被認(rèn)為缺乏中國經(jīng)驗(yàn)，因此機(jī)會(huì)也不大。上述國務(wù)院前官員指出，車維德在經(jīng)驗(yàn)、人脈和聲望方面的累積可能讓他不足以擔(dān)任此職位。盡管傳言不斷，這兩人最后都分別表示，并沒有人詢問過他們擔(dān)任政府職位的意愿。

一度傳出的另一名可能人選為常駐香港的并購律師麥可德（Michael G. DeSombre），他的名字在2月初傳了一周后從名單上消失了。

“他們就缺少一疊適用人選的履歷。”葛來儀說。

自新政府上任以來，對(duì)亞洲政策參與較深的當(dāng)屬和弗林有個(gè)人關(guān)系的博明（Matt Pottinger）。曾擔(dān)任《華爾街日?qǐng)?bào)》駐北京特派員的博明后來加入美國海軍陸戰(zhàn)隊(duì)，曾在伊拉克和阿富汗服役。一位美國前駐亞洲大使向《財(cái)經(jīng)》記者分析，博明的經(jīng)歷讓他完全符合美國人心中“英雄”的形象。

博明和國防部長馬蒂斯一起訪問了韓國和日本，參與策劃安倍訪美行程的表現(xiàn)，讓華盛頓圈內(nèi)人士贊賞。但國家安全會(huì)議新的人事結(jié)構(gòu)已無形限制了資深安全顧問的影響力。同時(shí)，弗林的離開是否會(huì)影響博明的職位是另一個(gè)問題，不少人擔(dān)心新的安全顧問哈沃德會(huì)換掉所有弗林任用的人馬。

爭奪影響力

特朗普在選舉時(shí)，以華盛頓的圈外人身份獲得選民支持，但他上任后，不止因?yàn)闊o政府經(jīng)驗(yàn)造成混亂，更因不理分際而被指跨越了應(yīng)有的道德界線。

首先，白宮幕僚長班農(nóng)前所未有地被允許參加國家安全會(huì)議，此舉受到外界質(zhì)疑是把政治帶進(jìn)國家安全議題討論內(nèi)。保守的班農(nóng)被美國媒體封為是“最危險(xiǎn)的政治操盤手”，他曾在太平洋艦隊(duì)服役，試圖主導(dǎo)各項(xiàng)政策，在特朗普上臺(tái)后，因其巨大的影響力被稱為“地下總統(tǒng)”。觀察家指出，小布什政府未讓卡爾·羅夫（Karl Rove）插手國家安全會(huì)議，奧巴馬的政治幕僚阿克薩爾羅德（David Axelrod）即使偶爾參加會(huì)議，但他并非國安會(huì)議正式成員。

在決策機(jī)制仍未完全形成下，國務(wù)卿蒂勒森也試圖發(fā)揮自己對(duì)特朗普的影響力。美國各家媒體在特朗普和中國國家主席習(xí)近平通話后，引用不同匿名官員的話指出，蒂勒森在特朗普稱堅(jiān)持奉行“一中原則”上起了關(guān)鍵作用。據(jù)報(bào)道，在2月6日那周舉行的國家安全會(huì)議上，蒂勒森和弗林說服特朗普接受這個(gè)美國維持多年的政策。“他們?cè)噲D在特朗普政府中找到自己的影響力，”國務(wù)院前官員指出。但隨著弗林的離開，整個(gè)決策班子出現(xiàn)不同的面貌，具體結(jié)果將視取代他的人而定。

從特朗普的競選承諾看來，貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)應(yīng)屬他的執(zhí)政重點(diǎn)，不過目前特朗普政府對(duì)亞太區(qū)域政策既無明顯班底也無具體政策。

葛來儀指出，從特朗普和安倍的互動(dòng)判斷，特朗普應(yīng)該想強(qiáng)調(diào)美國和盟國的優(yōu)先關(guān)系，他在安倍訪美時(shí)與其交換對(duì)區(qū)域問題的看法，而安倍可能也借機(jī)影響了特朗普。“他（特朗普）多次談到雙邊自貿(mào)協(xié)定，但這是不是可行（需要觀察）？另外，他也談過增加軍費(fèi)，擴(kuò)大美國海軍在區(qū)域的駐軍，這需要時(shí)間實(shí)現(xiàn)。”

在對(duì)中國政策上，特朗普也被批評(píng)沒有對(duì)策和想法。不過，一位熟悉他政府運(yùn)作的知情人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者強(qiáng)調(diào)，特朗普自選戰(zhàn)初期就一直研究對(duì)中國的政策，一開始仰賴加州大學(xué)教授納瓦羅（Peter Navarro），后來加入格雷（Alexander Gray）。當(dāng)選后，特朗普在紐約的特朗普大樓14層設(shè)立了一間戰(zhàn)情室，白邦瑞和博明于去年12月被邀請(qǐng)加入，博明后來向特朗普班底提交過一份分析中國政策的長篇報(bào)告。

在中國相關(guān)政策上，特朗普倚重的幕僚很可能會(huì)視議題的不同而有所區(qū)別。蒂勒森在說服他接受“一中原則”時(shí)扮演重要角色，但難以確定其影響力能否持續(xù)。在對(duì)華貿(mào)易問題上，觀察家都認(rèn)為，目前沒有明顯幕僚，特朗普選舉時(shí)表示要將中國列為貨幣操縱國和將關(guān)稅提高到45%也暫時(shí)沒有跡象。

由于特朗普政府任用人士出現(xiàn)兩種極端，一類是與中國有商業(yè)往來的商業(yè)人士，另一類則是對(duì)北京態(tài)度較強(qiáng)硬者，外界正關(guān)注最后政策如何形成。

“特朗普政府的人對(duì)議題有分歧，從TPP、俄羅斯到中國。我認(rèn)為他們還沒有整合出政策，包括對(duì)亞洲和中國……因?yàn)楝F(xiàn)在沒有明顯政策，所以也看不出誰（的觀點(diǎn)）最后會(huì)贏。”葛來儀說。