港深河套合作蓄勢

焦建

承載多重預期的河套地區合作如愿破局的關鍵，是兩地盡快給管理機構及模式、人員進出及產業發展落實等一系列核心問題找到答案，而非只停留于口號式的“共贏”理念

“以前看對面的深圳是黑燈瞎火，現在卻是五光十色。很希望（香港特區）政府能加快審批，加速地區發展。”農歷新春剛過，地處香港新界西北區落馬洲村的一位張姓村民對前來采訪的《財經》記者稱。

港深兩地政府近日簽署的一項名為《港深推進落馬洲河套地區共同發展的合作備忘錄》（下稱“備忘錄”）文件，是當地村民產生這一想法的根源。在此之前，落馬洲河套及其周邊村落人煙稀少，樹木繁盛，是多種野生動物及鳥類的理想家園。

根據這一文件，港深將正式攜手在河套地區打造“港深創新及科技園”;在港府規劃中，其周邊村落亦將被占地修建連接該園與地鐵間的道路。

因地勢優越，合作開發落馬洲河套地區的重要性不僅在于提供土地，還能為港深兩地的優勢有機結合提供可能性。

“一方面能充分發揮香港獨特優勢、利用香港對外合作的基礎，吸引國際科技創新資源進入河套地區;另一方面有利于深圳科技人員便捷進入，積極參與區內科技創新活動，使深港雙方科技創新優勢與國際創新資源充分對接;同時還可充分發揮深圳市場化程度高、產業配套完善的優勢，促進科技成果產業化，催生新的消費市場、滿足新的消費需求，大力促進兩地經濟、科技發展。”深圳市委書記許勤在備忘錄簽署儀式舉行后表示。

但因這項發展規劃實際上仍處于“邊做邊看”狀態，涉及兩地各自利益考量，在香港政經環境正處于執拗多于合作的態勢之下，港深兩地能否解決管理機構及模式、人員進出及產業發展落實等一系列核心問題，而非只停留于口號式的“共贏”理念，仍將面臨重重考驗。

“實際上，兩地間近幾年合作的最大的難題，是香港和深圳都要想明白自己要干什么，要真正攜起手來，而不是打著合作的名義進行各類圈地，否則的話合作不會有真正的突破。”中山大學港澳珠三角研究中心主任陳廣漢對《財經》記者稱。

河套往事

落馬洲河套地區的形成背后，有一段深圳與香港合作的淵源：

深圳河是港深兩地間的界河。20多年前，兩地曾合作對其進行治理。經“裁彎取直”后，一塊面積約1平方公里、原屬深圳的落馬洲河套地區，變成位于深圳河以南、落入香港界限內。

這塊地因此具備了優越的地理位置，其北靠深圳皇崗口岸，南抵香港新界西北區落馬洲。且因無常住居民，故開發成本低。依照原深圳市治理深圳河辦公室負責人的說法，其有“獨具的土地價值，深港合作的先導價值，及共同發展的價值”。

此外，香港中文大學歷史系教授何佩然所著《城傳立新：香港城市規劃發展史》一書分析，河套地區的發展空間不只此地的一塊，“（香港）古洞北新發展區可為河套地區提供配套的商業、社區及附屬設施。臨近落馬洲路一帶的鄉郊社區，也可以提供居住及相關服務設施。”

受此推動，多年來兩地對其如何使用的各界建言方案一直層出不窮。

早期的建議，包括在河套范圍內設開發區、在港深邊境之間設立“特區中的特區”、興建加工區或大型展覽中心、設立邊境貿易區等，更多與加工工業及貿易有關，與香港希望借助深圳加工工業的優勢及通向內地更大市場的平臺優勢等有關。

隨著時間的推進及深圳各項實力的提升，2004年至2006年，兩地間政府層面曾進行過深入的研究與討論，并于2007年時達成協議：由兩地官員組成聯合專責小組，以“共同開發、共享成果”原則共同發展這一地區，并共同出資進行土地勘測、工程研究等，這也成為了此后兩地間有關合作的標準表述。

時至2008年，兩地間更高的合作建議及共識形成，并已脫離加工區及貿易平臺的低層次模式，上升到高等教育及高科技研發等高端產業合作。

此時的深圳認為，河套開發將成為深港共建世界級大都會的重要突破口;而香港科技大學前校長吳家瑋亦提出，可將河套建設成為“特區中的特區、特區間的特區”，以體現其制度價值。這一觀點實際上得到了多位深港學者的廣泛認可：河套地區具有十分特殊的性質，必須做那些在香港本土做不了、在深圳本土也做不了、只有在河套才好做的、充分利用深港兩地優勢的事情。在此基礎上，才談得到雙贏。

隨后，兩地亦曾多次就河套地區開發啟動研究及公眾咨詢，且在每逢兩地合作會議召開時均提及相關話題，但各類設想一直是“只聽樓梯響，不見人下來”。

造成這一窘境的障礙之一，是此地的業權與管理權分離，兩地對其歸屬有很大分歧。雖然在1997年7月1日時，國務院曾試圖通過頒令規定其“業權歸深圳，管理權屬香港”解決這一難題，但終因無法找到責任主體，導致各項規劃無法真正落地。

其次，與大部分靠填海而成的港深另一塊合作區深圳前海相比，河套地區既保有多重生物種資源，還與新田、米埔及后海灣形成了一條濕地走廊，這既是冬季候鳥包括黑臉琵鷺的過境棲息地，也是深港間的巨大生態保障。因此，如何獲得發展又不過分破壞生態，是各方皆需考慮的難題。

此外，香港中小型企業商會的一位會長在數年前亦曾指出：港府遲遲未拍板發展此地，也因以前有許多厭惡性行業在香港北部邊境地區生產，令該區部分土地潛藏了不少有毒物質，港府需要花一大筆資金去整頓，加上基礎建設，所需費用不少。“若沒有龐大的收益，政府不會輕舉妄動。”

事實上，在2014年6月香港方面展開前期工程詳細設計時，為了給隨后的土地平整及基礎設施工程建設做預備，前期工程中就包含了處理河套內的受污染土地、提供臨時工程通道及疏減環境影響的措施。

重重掣肘之下，多年來河套地區的發展一直處于“雷聲大雨點小”狀態。但就在外界幾近淡忘此事之時，卻傳出了兩地攜手推進開發的消息。此番破局背后，兩地各自有哪些新變化？

深圳小九九

推進深圳與香港進行緊密合作，一直是粵港澳合作框架中的一個重要組成部分。

從廣東省角度來看，近年來一直有意在CEPA和廣東自由貿易試驗區等一系列制度創新實踐中增添新的內容。而港深間的河套地區合作，實際上有望繼澳門大學的橫琴校區后，成為另一具有里程碑意義的制度探索。

而在深圳地方層面，與河套地區開發相關的好消息，亦在2016年時不斷傳出：

2016年7月22日，時任深圳市委書記馬興瑞，在會見香港專業界別代表人士深圳訪問團時透露：作為兩地間合作的新推進，前海將建香港專業服務大廈，吸引港專才服務前海及深圳企業;此外，河套地區的深港合作也正在推進，不久將有初步結果，料地權歸香港，50%的開發權歸深圳。

這一表述與此前廣東省層面的“實施《粵港合作框架協議》2015年重點工作”相統一。

在相關文件中，廣東首次著重提出了要在尊重歷史、尊重現實的基礎上推進建設深港河套地區。

時任香港特區政府政務司司長林鄭月娥，則在今年1月初參與上述備忘錄簽署時透露：實際到2016年底，經過多次磋商后，雙方已就土地業權問題和共同開發機制達成一致意見，為實質性開發河套地區奠定了基礎。

目前公開的兩地協議內容是：深圳確認香港特區政府自1997年7月1日起依法擁有河套區土地業權，港深雙方同時確認，因治理深圳河拉直后，其他的土地業權，原位于深圳市的4幅、共91公頃土地納入香港特區政府區域范圍，至于原位于香港特區政府區域的5幅地皮、總共12公頃范圍，撥入深圳市行政區，由深圳市人民政府擁有。

對河套地區由“業權歸深圳，管理權屬香港”變成無論業權還是管理權皆由港方擁有這一變化，有觀點認為深圳方面為實現合作做出的讓步較多，并出現了種種猜測。對此，香港特區政府方面稱：今次合作不存在任何秘密交易。

綜合《財經》記者采訪的多方意見來看，這部分應與深圳持續多年的創新驅動的經濟轉型成果有關，為進一步推動升級，深圳希望借助這一新合作平臺滿足自身向更高層次轉型的需求。

此外，如能盡快將河套地區盤活，深圳也有客觀的利益：

按照2015年深圳公布的《落馬洲河套地區規劃建議大綱》，這一地區被劃分為A、B、C三個區域，其中A、B區由港方牽頭研究、深方參與;C區則由深方牽頭研究、港方參與。對深圳來說，C區距離中心區約3公里，有地鐵相連，已是城市核心地帶。“在編制C區規劃過程中，已充分考慮盤活皇崗口岸、濱河下步廟、福田口岸和福田保稅區等周邊地區的土地資源。”深圳市規土委在相關介紹中稱。

因認定其中蘊藏機遇，深圳已有多家嗅覺敏銳的房地產企業在福田臨河套片區附近拿地;深圳地鐵亦在河套地區對岸、深圳河畔設有福鄰站。

在不久前福田區政府的一次會議上，福田區委書記則透露了該片區未來的產業定位：承接河套地區的配套功能，便捷口岸交通，促進深港城市功能對接和互動，提供深港城市對話的窗口，發展成為集口岸、交通樞紐、商業、辦公為一體的綜合功能區。

而香港方面也在備忘錄中表示，支持深圳將深圳河北側毗鄰河套地區的3平方公里區域規劃打造成為“深圳科創園區”。

從另一個角度上來說，與前海相比，河套地區整個面積才相當于其十五分之一，其重要性其實并非簡單地“提供土地”，而是將成為深圳地區推動“灣區經濟”的重要新抓手。在近幾年內，深圳一直在致力于與周邊地區協同推動這一新發展理念。

“（深圳）希望以新的經濟形態和紐帶關系，促進區域內的資源更加高效配置，推進區域經濟提質、增效、升級，構建區域協同競爭新優勢，提升區域整體競爭力和影響力。”這一概念提出之初，時任深圳市市長許勤在接受《財經》記者專訪時稱，“在具體步驟方面，深圳將進一步加強與周邊區域的聯動和合作，包括深化深港、深澳合作，推進珠三角一體化等。”

有學者進一步指出：“河套地區有潛力發展成為上述合作模式的一個試點區域，將來還可向深圳河兩岸進一步延伸，構成‘深圳南山科技園—福田保稅區—落馬洲河套科技園—古洞北科研發展區深港跨境創新走廊，為深港澳大灣區注入創新活力。”

即便只形成“西有前海，東有河套”的深港合作兩大支撐點，對深圳已頗具意義：

從功能定位看，前海合作區發展的內涵更豐富，亦有一系列優惠和便利政策;而河套地區則因兩地合作發展“港深創新及科技園”，以創新及科技等非金融產業為主軸并適用香港法律和土地制度，或可對前海形成有機配合與疊加。即前者拓展兩地金融業、物流業、專業服務業等產業發展，后者拓展兩地在高新技術產業方面的合作。

實際上，在深港兩地學界多年來的相關研究中，都普遍存在著一種基本判斷，即香港基礎研究成果卓越，但是在科研成果轉化和科技產品制造環節缺失;而深圳則科技創新能力發展迅猛，企業的應用研究成果卓越，但存在基礎研究短板。故兩地如能以落馬洲河套區為平臺發展和完善科技創新產業鏈，模仿硅谷和斯坦福大學之間類似的“產學研一體化”模式，將提升兩地的協同競爭力。

“過去，深港合作開發模式偏向于‘甲方和乙方的形式，幾乎沒有交叉，但河套地區應成為能夠借助香港優勢的發展平臺，探索一種創新的開發模式。”綜合開發研究院港澳經濟社會研究中心主任張玉閣曾指出。

香港“話事”考驗

因解決了河套地區業權與管理權分離的老大難問題，在該地區興建的“港深創新及科技園”的基建費用，包括平整土地、興建連接道路等開支，將由香港特區政府支付。因此，在決定未來發展規劃方面，香港方面顯然具有更大的“話事權”。

而按照港方目前安排，其將對該園區發展采用三大合作原則：即園區采用香港法律及土地行政制度;發展屬非牟利，即港深雙方不獲盈利性收入;雙方以共同協商、互利共贏的精神處理問題。

在其背后，皆有謀劃：

首先，園區土地平整后，將交予香港科技園公司附屬公司發展，而港府將與該公司商討發展項目的財政安排。這一模式的基礎架構是：由香港科技園公司成立附屬公司負責上蓋建設、營運、維護及管理，最高總樓面面積達120萬平方米，當中大多發展成高等教育、高新科技研發設施。

在規范其經營時，港深雙方將共同成立“河套區港深創新及科技園發展聯合專責小組”，就其發展及運作提供意見，并提名若干成員進入附屬公司董事局。據相關部門發言人近日透露：假如有10名董事，港方將提名4名（包括主席），深方提名3名，余下3名則由雙方共同提名。

為避免以往香港其他科技園最后淪為“高檔住宅小區”項目所引發的強烈爭議，此次項目不設住宅，僅安排相關文化配套設施，小部分樓面作為商業用途。

不僅如此，為讓園區的發展引入更多資源，香港方面還表示將會為獲得兩地政府認可的人士提供入境香港的便利。雖然目前具體名額和實際做法未有定案，但據林鄭月娥透露，會參考亞太經合組織（APEC）商務旅游簽證的做法。

這一安排具有實質性意義。香港大埔墟一家科技制造業企業的人力資源經理就曾向《財經》記者指出：因為近年來香港亦誕生了不少初創型科技公司，它們往往在香港本地進行設計，隨后將設計外包給深圳公司開發，過程中外包商經常要派工程師團隊來港進行產品實境測試，不僅需多次往來深港，費時費力，“且因工程師往往以自由行身份來港，嚴格來說是違法的”。

在港深兩地合作漸進“兩頭熱”的態勢之下，如不出意外，今年一季度結束前，占出資地位的香港特區政府將開展相關工程咨詢;二季度，香港城市規劃委員會將公布落馬洲河套地區分區計劃大綱草圖;上半年，香港科技園公司將開始籌備“港深創新及科技園”工作。

一旦“港深創新及科技園”落成，將成為香港政府截至目前為止所有相關規劃中最大的創科平臺。而上述種種措施，正是香港方面為使其避免淪為“大白象工程”所“想清楚了的部分”。

若要細究香港方面此時加強與深圳合作的積極性，在全球市場不明朗因素日益增多、黑天鵝事件此起彼伏的當下，“平穩有余，亮點不足”的香港，近年來的一個迫切的發展思路，便是在保持傳統的外貿、金融、旅游等行業優勢的同時，因應環境變換、另辟發展突破新路徑。

受此影響，香港特區政府為推動創新科技、加力發展經濟，近年來頻頻亮出動作：先后成立創新科技署、創新科技基金、應用科技研究院、科技園公司等。隨著香港方面積極性的增加，其與在創新科技發展方面有一系列突出亮點的深圳合作也在增多：

截至2016年11月，有60多個項目為深圳創新科技委員會與“香港創新及科技基金”共同資助的項目，投入的“創新及科技基金”資助金額超過1.5億港元;今年上半年，香港特區政府還計劃推出“創科創投基金”，吸引包括深圳的私人風險投資基金，并以配對形式共同投資于香港的創科初創企業。

但積極性的提升，并不會與效率和成果直接畫上等號。實際上，在不少當地學者眼中，香港多年來的“小政府”式產業發展模式，固然成就了其高度自由的市場經濟模式，亦使其在有意推動產業發展時，會顯出經驗不足的短板，亦往往會在輿論中形成“政府做什么都錯”、“涉及內地就是‘賣港”等一系列負面認知。

具體到事關落馬洲河套地區的一系列發展規劃，同樣也正在香港引發一系列爭議：

在此之前，為了就落馬洲河套地區的發展形成規劃，香港特區政府曾多次向各界咨詢。但除少數業界相關人士外，大部分的意見都指出相關的投資過于巨大，而可能得到的回報不成比例，是一宗非理性的投資項目。

香港立法會信息科技界議員莫乃光就認為，落馬洲河套地區僅平整土地已需逾百億元，整個項目造價隨時要數百億元，而其位置偏遠，對大部分香港公司未必有幫助。

“落馬洲可能更加難以吸引本地科技員工及公司。政府在缺乏咨詢下便保底出錢，還計劃日后讓認可的深圳人員享有便利通關，這是否是變相割地，用幾百億甚至更多香港納稅人的資源，幫助深圳工業國際化？”這位議員稱。

這種觀點，亦在一定程度上獲得了香港部分傳媒的呼應，“如果一個合作項目的目標是雙方共贏，深圳方面在發展河套地區所得到的好處實在非常明顯，但香港在這個合作中得到的回報，是否大于所需要投入的資源和其他相關的付出？”香港一份嚴肅類報紙的社論稱。

在這種局面之下，深圳民間學者金心異近日亦在香港傳媒撰文指出：因香港缺乏相關發展經驗，所以涉及到河套開發中雙方的角色分配，倘若香港方面片面強調其主導權，可以十分看淡河套的開發。香港方面的開放度以及與深圳方面如何制度銜接，至為緊要。

談及深港合作如何破題時，香港工商專業聯會主席黃友嘉則對《財經》記者稱：目前兩地關系實際仍未擺脫“你有資源，我求你，但我不相信你”的窘境。如何進一步減少彼此戒心，拿出更多的真金白銀進行合作，將是它們間融合加速的重要前提。

凡此諸般爭議與思量，實際上并未成為居住在河套地區周邊的落馬洲村、下灣村的村民們思考的主要問題。對于他們來說，若真將面臨“城市化發展與田園生活”的選擇，才會是現實生活中的一次考驗。

而對于在此租田種地已有數年時間的一位菜農來說，改變已然出現：土地業主已在其半年續約一次的農地申請建丁屋，一旦河套地區加速開發，其勢必需要去租種新的土地，屆時“又得花上兩三年時間的努力，土壤才能得到改善”。