走出“特朗普沖擊波”認知誤區

萬喆

美國貿易保護主義早已抬頭，貿易保護主義思潮、理論和政策的發展由來已久，而最近幾任總統的貿易政策都很明顯表現出“美國第一”的傾向。不過，雙方關系仍然是建立在實際的互惠互利基礎上的關系，博弈不會停止，但破裂也不符合現實需要

美國總統特朗普上臺以來，中美關系成了一大焦點，也成為一大“懸念”。未來，中美雙方將走向何方，引發坊間許多猜測。

其實，特朗普并非神人，他貌似橫空出世，卻其來有自。而備受關注的美國對華貿易政策，似乎因特朗普放言的種種保護主義、制裁傾向等平地起驚雷，但事實上，我們會發現，這些政策并非憑空推出。

貿易保護早已開始

當特朗普扯高調門進行貿易保護主義政策大宣傳時，我們不必僅僅指責他，不妨看看他的前任奧巴馬，是怎么對待貿易自由這個問題的。

奧巴馬2008年底勝選。在其任期中，貿易保護措施頻繁出臺。2008年至2016年5月，美國對其他國家采取了636項貿易保護措施，平均約四天就會有一項措施出臺，僅2015年就采取了90項。這些措施包括提高進口關稅、制定反傾銷條款以及國家扶持本土企業等。

與此同時，G20成員共采取了1583項貿易限制措施。美國遠超二十國集團其他成員國，稱得上是限制自由貿易的頭號國家。

盡管近年來全球貿易下降和貿易保護主義興起是不爭的事實，但美國仍在其中扮演著保護主義“先鋒”的角色。

奧巴馬執政近八年來，針對別國企業和產品進行的反傾銷、反補貼調查案層出不窮，動用限制別國企業和產品的“一般301條款”“特別301條款”“超級301條款”等采取報復措施的案例時有發生，根據美國《1930年關稅法》的所謂“337調查”也一再上演。

“用美國貨”亦早已開始。2009年底，美國國會眾議院通過一項涉及1500億美元的有關基礎設施支出和資助被解雇工人的法案。法案要求，聯邦政府的承包商在實施工程建設時，必須使用美國制造的產品。

2013年，奧巴馬簽署法案，禁止政府機構購買與中國政府有關聯企業生產的信息技術設備。

此外，美國不僅限制進口，也限制出口。2014年，美國商務部對華高科技出口限制規定的管制清單上又增加了新的項目。而事實上，在那幾年間，美國就因為出口限制，損失了700多億美元。

貿易自由化的根由

美國作為全球自由貿易扛旗手的角色，差不多是從20世紀40年代到60年代開始的。究其推手，既有過往的經驗教訓，也有冷戰背景下的實力比拼。

在此之前，美國施行的保護主義曾經讓美國和世界經濟都大受創傷。1929年，美國經濟危機。1930年，美國對全球近2萬種商品征收高關稅，平均進口關稅高達53.2%，1932年最高曾達59%。

保護主義未能保護任何人。1929年到1932年，世界貿易從360億美元縮至120億美元，美國出口總額從52億美元縮至12億美元，經濟下降三分之二，一半的人失去工作。大規模經濟危機很快波及到全世界。

“二戰”后，百廢待興，各國亟須建立國際經濟新秩序。美國歷史性地承擔了相應責任，大力推進國際貿易自由化，既滿足其對于拓寬海外市場的經濟需求，也滿足借由經濟自由主義推動政治自由主義的戰略目的。1934年，美國國會通過了《互惠貿易協議法》，為推行自由貿易政策奠定了法律基礎;1948年，在美國的主導下，GATT制度得以建立;1962年，美國國會制定了《擴大貿易法》。

貿易自由主義給美國帶來了經濟增長和良性循環。1938年，美國出口額占工業國家出口份額的比重為25.6%，1952年升至35.2%，美國幾乎所有產業都保持貿易順差，從而也保持了國內較高的就業水平和利潤。與此同時，美國成功地將國際經濟政策變成對外政策利器，從而成功上位并扮演了霸權這一角色。

在相當一段時間內，美國幾乎無條件對其主要盟國開放了國內市場，幫助了小伙伴們快速復蘇。在美國強有力的支持下，以GATT談判為抓手，世界貿易額以年均5.8%的速度增長，世界產出則以空前的年均3.9%的速度增長。

1964年到1967年的GATT肯尼迪回合談判，涵蓋了占世界75%的談判方，就影響世界貿易額約400億美元的商品達成關稅減讓，達到戰后貿易自由化的最高潮。

自由貿易到公平貿易

然而，高潮之后是回落。尤其是隨著冷戰結束，任何“主義”的政治意義都隨之減弱，而這些政治意義帶來的經濟和其他效益也隨即被淡化。于是，人們很快陷入實用主義，開始了對貿易自由主義的反思和批判。

上世紀70年代以后，美國貿易環境急劇惡化。1980年-1985年間，美國商品貿易收支逆差從255億美元迅速擴大到1221.7億美元，引發了熱烈討論。2000年后，更是愈演愈烈，2005年經常項目赤字達到8049億美元的歷史高峰。一些著名學者也認為，自由貿易是別的國家在占美國的便宜。保羅·薩繆爾森就指出，自由貿易政策并不必然提高貿易參與國的福利水平，發展中國家的福利增長可能是以發達國家的福利損失為代價的。

此外，有人質疑自由貿易可能帶來不平等。有研究表明，美國中學學歷背景的工人相對于全部工人工資的下降，其中有15%是由全球化引起，有三分之一是由自由貿易競爭引起的。也有研究說，發展中國家的廉價勞動力優勢導致美國的中產階級人數減少，貧富差距擴大。保羅·克魯格曼就認為，自由貿易使富國的貧富差異越來越嚴重。

雖然這些認識有其片面性，但在美國社會產生著越來越大的影響，促使美國對其“自由貿易”產生了質疑和修正。加上當世界貿易組織的成員國不斷增多后，談判變得越來越困難，達成一致幾乎變成“不可能的任務”。

20世紀80年代開始，美國轉向“侵略性互惠”，即主動采取報復或威脅手段，強迫貿易伙伴開放和自由。90年代末，美國的單邊貿易制裁措施受到國際和國內政治的雙重壓力，于是將政策目標從“自由貿易”轉向“公平貿易”，旨在利用市場進入作為談判的籌碼，將國內政治和經濟問題與國際貿易結合，削弱那些來自較低標準國家的進口商品的競爭力，以公平貿易作為有效保護本國產業的工具。至此，美國的新型貿易保護主義形成。

總統們的貿易政策軌跡

理論需要實踐支持，不妨看看美國總統在貿易政策上的作為。

里根政府。1985年，里根“自由且公平”的演講被視為美國貿易政策思想轉向的信號。貿易反擊小組成立，專事查明和制止所謂外國的不公平貿易行為;1986年，《綜合貿易法案》強調對實施“不正當、不合理、不公平的貿易政策或做法”的國家采取報復行動;1988年，國會以壓倒性優勢通過《1988年綜合貿易與競爭法案》，標志著公平貿易取代自由貿易成為美國貿易政策的基本原則。

克林頓政府。1992年，克林頓提出“戰略性貿易政策”，就是政府補貼和扶持企業，使之獲得國際市場競爭地位。克林頓把“在國內外重建美國經濟領導地位”作為新政府國家安全戰略的首要目標，隨即宣布扶持五大產業，并且制定了美國有史以來第一個“國家出口戰略”。這種政策將政府放置于經濟活動中的核心地位上，大玩產業政策。在理論和實踐兩方面徹底完成了從自由貿易向公平貿易的轉變。

布什政府。2001年，布什通過追求“競爭性自由化”的貿易政策，以美國龐大的市場為主體，誘使和迫使其他國家趨于同化。其目標是通過美國有選擇性的區域貿易安排和其他安排，利用美國市場的競爭性準入鼓勵外國對美國企業開放市場和采納美國的商業法規，并同時支持美國在全球的外交政策和軍事目標，從而恢復美國在多邊貿易體制談判中的領導地位。

從此軌跡，能夠明顯看到，美國貿易政策及意識形態由自由貿易主義退守到貿易保護主義，由全球主義退守到區域主義，由多邊主義退守到單邊主義，全球自由貿易體制趨于崩潰的線路演進。也能夠看到，所謂特朗普“狂言狂想”中許多政策基礎和意識形態的影子。時至今日，有些話聽起來非常熟悉，比如“我將樂意永遠成為貿易伙伴，而不愿做貿易傻瓜”就出自里根的國情咨文。

中美經貿關系的發展歷程

中美貿易從來不是一帆風順，但也算終修成正果。

1979年，中美建交。同年7月，簽訂《中美貿易關系協定》，相互給予最惠國待遇。然而這項貿易優先權卻因受制于杰克遜-瓦里克修正案，在中國加入世貿組織以前，每年都得由美國總統對國會提出延長請求，并進行裁定。而從1979年到1991年，中美雙邊貿易額從24億美元增長到142億美元。中國一直處于貨物貿易逆差地位。

時移世易，變法宜矣。上世紀90年代，當美國在將政治問題與經濟貿易政策掛鉤對中國進行經濟制裁時，日本與德國相繼取代了美國成為中國重要的貿易伙伴。

因此，美國的商業團體都積極支持給予中國最惠國待遇。1994年，克林頓宣布恢復了中國的最惠國待遇。1999年，兩國經貿關系日益密切，“入世”再次成為熱門議題。盡管勞工組織對中國“入世”表示反對，商業集團表示了不遺余力的支持，并占據了上風。克林頓與中國政府達成了一攬子關于雙邊貿易的協定，從而為中國的“入世”進程掃清了障礙，同時國會也同意于2000年給予中國永久正常貿易伙伴關系。2001年12月11日，中國正式成為世貿組織的一員。

1992年到2001年，雙邊貿易額從175億美元增長到805億美元。1993年開始，中國對美貿易出現順差。

“入世”給了中國更大的發展空間，中國“入世”后更加自由而廣闊的市場對美國公司也具有極大的吸引力。2002年后，雙方經貿高速增長。

2015年，美國對中國的貿易逆差達到3657億美元，創下了美中貿易逆差的紀錄，也是所有雙邊貿易的紀錄。但同時，美國對中國的出口額也大幅增長。2015年，美國對中國輸出了1162億美元的商品，是1985年的30倍。

更重要的是，無論在哪個時期或階段，中美經貿關系都有著不淺的潛在沖突，但有著更深的合作共贏基礎。中美經貿關系并非單行道，這是中美關系的內在邏輯。

歷史和現實的隱患

達成了永久正常貿易伙伴關系，不意味著我們就是“Buddy”了。

美國國會的重心從此放在了對中國執行世貿組織標準的監控上。美國成立了專門的國會委員會每年對中國在勞工、人權等問題上的進展狀況進行評估。美中安全委員會也將協助其他部門就中美貿易對國家安全的影響進行評價。

此外，中國還受到WTO爭端解決機制的監督。而其中，關于中國“非市場”行為的問題始終沒有得到解決，這也為中國頻頻遭受貿易摩擦留下了隱患。

雙方對標準的認識差距也成為挑戰。美國的301條款極具單邊侵略性，特別301條款則重點保護知識產權。任何進入特別301名單的國家都將面臨美國貿易制裁報復的威脅。1991年，中國被列入特別301重點監控名單。此后，中美多次協商。1992年簽署中美諒解備忘錄，中國承諾改善法律體系以加強對專利權的保護。1995年，中美簽署貿易協定促進有效保護知識產權，以緩解貿易戰危機。1996年，中美簽署“知識產權保護貿易協定”。2000年，中國修改專利權法，但雙方認識仍存在一定差距。

與此同時，在中國“入世”中起到重大作用的美國企業也有話要說。中國美國商會《中國商務環境調查報告》中發現，2017年美國公司認為其在華業務的最大挑戰是“法律法規執行不一致、不清楚”。而2012年最困擾他們的是“缺少合格的管理人員”。

此外，勞動力成本增加連續五年成為在華企業認為的三大挑戰之一。今年，“中國保護主義不斷升級”也步入“三甲”。本年度感覺外資企業不如以往受歡迎的企業占比從77%增加至81%。一些受訪企業認為經濟環境惡化和保護主義升級導致了這種結果。大約55%的受訪企業認為，與內資企業相比，外資企業在中國政策制定和執行過程中遭遇了不公平待遇。

一切顯示出，中美經貿關系中矛盾的成因，既有歷史原因，也有現實原因，既有政治原因，也有經濟原因，既有美國的原因，也有中國的原因。

突破誤區，找出辦法

我們可以看到，當前對中美經貿關系的分析，容易陷入兩個誤區。

一個是將特朗普任下的貿易保護趨勢作為突發、偶然現象看待。因而陷入對特朗普個人的指責和畏懼中去;二是過于從宏觀上解讀雙方經貿關系，因而在找不到解決辦法和應對措施的困境中越陷越深。

對于當前略顯撲朔迷離的中美經貿關系走向，或應注意這樣幾點。

首先，積極部署。要充分意識到中美經貿關系的摩擦和博弈是個長期過程和趨勢。美國無論在如日中天而放眼全球時，或是美國實力相對下降而戰略收縮時，都需要中國。中國無論是在戰略積累期，或是戰略崛起期，也都需要美國。這是兩國經貿關系能夠長久的基礎，也是兩國經貿關系長期博弈的根本原因。因此，需要拋棄幻想和憂慮甚至驚懼，需要從歷史看未來，建立長期性、戰略性部署，將中美戰略關系、政治關系、經濟關系放在一個系統內進行測度和計劃，保持長期“斗而不破”的戰略決心和戰術手段，才能保證雙方關系的相對穩定和互利共贏。

其次，適時爭取。美國經濟實力的相對下降帶來了一些新挑戰和新機遇。在國際上，“二戰”后以美國為主所建立的國際秩序面臨危機。如國際貿易組織就因為本身的效率低下和更多的區域貿易協定而面臨崩潰;在國內，美國正在經歷內部意識形態的撕裂和價值觀的沖突，甚至對于總統權力、司法權力等美國國體制度設計的爭論。此時，中國可以利用這種時間和空間，推出平和、共享的價值觀，更多爭取自己在國際組織中的地位和發言權，更多爭取許多也在困難、困惑中的國家成為互利伙伴，甚至也可以有機會與深陷國內斗爭的特朗普政府建立更為有利雙方發展的關系。

此外，勇敢面對。誠然，中國遭受了很多不公平待遇，但不意味著我們并沒有內生的缺點，更不能掩蓋我們在有些領域的改革不力。無論是“市場經濟地位”之爭、或是稀土案終審敗訴，都說明我國在相應領域的法律及專業人才、隊伍建設的不足;盡管中國在知識產權立法上已有了很大的突破，還有很長的路要走;而在市場規模不斷擴大帶來的投資吸引力邊際效應逐漸減小后，營商環境的培育，才是吸引企業和投資的關鍵，這與本地企業的感覺也基本相同。

未來的競爭勢必是人力資源、技術創新和環境的競爭。我們應當借此機會，與國內供給側結構性改革相結合，為增強中國經濟發展內生動力、增強中國市場活力、增強中國國際競爭力作出實質性的改革和貢獻。

后記

從美國貿易政策的歷史來看，貿易保護主義早已抬頭，貿易保護主義思潮、理論和政策的發展由來已久。而最近幾任總統的貿易政策都很明顯表現出“美國第一”的傾向，一方面將經貿與政治綁架，另一方面強調美國利益優先。無論是里根、克林頓或小布什、奧巴馬等，其公開言論和施政綱領中已經顯現出特朗普許多觀點的基礎。

而從中美經貿關系看，中美間從來都不是一帆風順的，由于在政治、經濟、意識形態上存在著許多不同，雙方總處在一種博弈中。但存在才是合理的。雙方經貿關系的推進，還是以市場實際需求為基礎的。當經濟發展中的微觀個體有切實需要，意識形態并不能長期成為“攔路虎”。雙方關系仍然是建立在實際的互惠互利基礎上的關系。博弈雖仍不會停止，但破裂也不符合現實需要。

我們必須看到，特朗普是這個時代的產物，他是個結果，不是原因。而這個時代的造就者，是我們大家。我們不需莫名驚詫，更不能一驚一乍。沒有什么真正是突然發生的。歷史本來就是人們共同創造的。找出內在邏輯，才能找出解決辦法。找出解決辦法，才能繼續創造歷史并創造對大家都有利的歷史。

（作者為中國黃金集團首席經濟學家，編輯：蘇琦）