論立案登記制實施中的問題與完善

摘 要 2015年5月1日，《最高人民法院關于人民法院登記立案若干問題的規定》正式實施，變立案審查制為立案登記制，終于解決了人民群眾怨聲載道的“立案難”的問題。然而，立案登記制的推行也需要改革并完善與之相配套的機制。本文將通過對立案登記制背景的介紹，現狀的剖析，明確現存的主要問題，如收案暴增、人員流失，而導致的案件堆積；不當訴訟增加，而導致的司法資源的浪費等。本文還將有針對性地提出完善立案登記制的建議，如建立多元調解機制，從司法、立法角度規制不當訴訟等。希望本文的探究可以引起專家、學者的關注。

關鍵詞 立案登記制 收案暴增 不當訴訟 多元調解機制

作者簡介：張裕佳，北京交通大學法學院本科生。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.145

立案制度，作為龐大司法體系的第一環，是人民群眾能否順利進入司法渠道以主張并維護權利的關鍵。 2015年5月1日，《最高人民法院關于人民法院登記立案若干問題的規定》正式實施，變立案審查制為立案登記制，僅兩字之差，帶來的影響卻是巨大的。體現了人民法院在立案程序上，已經從職權模式轉向訴權保障模式，標志著人民法院對起訴進行嚴格審查，進而實行選擇性司法的終結， 同時體現了我國為人民群眾廣開訴訟之門的司法體制。立案登記制實施不到兩年的時間里，收到了明顯的成效和良好的社會反響。但是，由于配套機制的欠缺，隨之而來的收案暴增、案件久拖不結、不當訴訟的增多，成為亟待解決的問題。筆者將運用北京市法院的各種數據分析和在北京市C區法院的實地調查，分析問題的產生的原因及后果，同時將提出相應的解決措施。

一、立案登記制的改革背景及過程

（一）從立案審查制到立案登記制的轉變

1.立案審查制與立案登記制的概念

立案審查制是指，當事人向人民法院提起訴訟時，法院對訴訟要件進行實質審查后，決定是否受理。其審查內容主要包括主體資格、法律關系、訴訟請求以及管轄權等。立案登記制是指，法院對當事人的起訴不進行實質審查，僅僅對形式要件進行核對。除了《最高人民法院關于人民法院登記立案若干問題的規定》第十條規定的六種不予登記立案的情形外， 當事人提交的訴狀一律接收，并出具書面憑證。起訴狀和相關證據材料符合訴訟法規定條件的，當場登記立案。

2.立案審查制與立案登記制的區別

（1）訴訟的開起點不同。將立案審查制的“先收費后立案”模式，改變為立案登記制的“先立案后交費”模式。

（2）對立案材料的要求不同。立案審查制，各人民法院，對立案的審查尺度，標準不一。除要求當事人提供起訴書以外，還必須提供證明雙方存在法律關系以及訴訟請求所依據的證據材料，有些法院，甚至對起訴進行實質性審查；立案登記制，當事人只要提供符合形式要件的訴狀，法院應當一律接收。

（3）對訴權的保障不同。立案審查制，當事人訴權的保障，以法院是否接收訴狀并予立案為前提，有些法院采取“三不”原則，即“不收材料、不予答復、不出具法律文書”，這種做法阻礙了當事人對訴權的行使；立案登記制，法院一律接收訴狀，對立案材料不齊全的，需發放一次性補正告知書，明確告知當事人需補正的內容，拒絕補正或經補正仍然不符合立案要求的，法院必須出具書面裁定不予受理或不予立案，嚴禁“不立不裁”的“土政策”，做到“有案必收，有訴必理”，保障當事人無障礙行使訴權。

（4）對法院立案的工作要求不同。立案審查制，法院工作存在不收訴狀或接收訴狀后不出具書面憑證，超出法律規定的審查期限不予答復等現象；立案登記制，要求法院對當事人提交的訴狀一律接收，并出具書面憑證。對立案材料不齊全的，需發放一次性補正告知書，明確告知當事人需補正的內容，不符合立案要求的，法院必須出具不予受理或不予立案的裁定書，人民法院在法定期間內不能判定起訴、自訴是否符合法律規定的，應當先行立案。

（二）立案制度改革的必要性

“立案”是訴訟維權的源頭和門檻，是啟動審判活動的前置程序。而“立案難”是近年來廣大人民群眾普遍反映的維權障礙，被法院“拒之門外”困擾著當事人無法進入訴訟程序，而立案環節審查過于嚴格、缺乏訴訟引導、從程序審查變實體審查、案件不立不裁等諸多做法，嚴重損害了當事人的訴訟權利，引發當事人對法院工作的強烈不滿，百姓甚至怨聲載道，影響了司法公正和司法公信。給法院帶來不良形象的同時也不利于社會的穩定。

（三）立案登記制改革的過程

早在2007年，民事訴訟法學泰斗、中國人民大學教授江偉，在民事訴訟法修訂專家建議稿中，就提出了保護當事人訴權的主張。

2014年10月28日，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中，改革法院的案件受理制度成為其一大亮點，明確提出：“健全公民權利救濟渠道和方式”，“改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對人民法院依法應該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當事人訴權”。

2015年4月1日，中央全面深化改革領導小組第十一次會議通過了《關于人民法院推行立案登記制改革的意見》，習近平總書記在會上做了重要講話，指出，立案登記制改革要更加貼近人民群眾，是司法規律的體現，是司法為民的重要措施，對立案登記制的重要意義和改革方向作出了重要指示。

2015年5月1日，《最高人民法院關于人民法院登記立案若干問題的規定》正式實施。

二、立案登記制的現狀

（一）現行法律規定和法院實施情況

登記立案針對的是初始案件，包括民事起訴、行政起訴、刑事自訴、強制執行和國家賠償申請。對上訴、申請再審、申訴等，法律另有規定，不適用登記立案的規定。

現行的立案登記不是指對立案不審查，而是變實質審查為形式審查，減少了審查內容，縮小了審查范圍，只要當事人身份明確、起訴狀的形式和內容符合要求、主管和管轄沒問題，基本法律關系具備，不存在明顯不符合起訴條件的情況，即應予立案。但《最高人民法院關于人民法院登記立案若干問題的規定》，是依據《中華人民共和國民事訴訟法》、《中華人民共和國行政訴訟法》、《中華人民共和國刑事訴訟法》等法律制定，因此仍受限于法律規定的立案條件，以前所謂的“立案審查制”，實際上并沒有法律規定在立案階段要對實體進行審查，往往是法院為了減少審判工作壓力和防止濫訴、纏訴或明顯無理訴訟的行為，在立案階段采取嚴格審查，攔擋訴訟，甚至可以說是“審判前置”以減少收案量的不當措施。而現行的“立案登記”，也并非“來者不拒”，而是指“不拒收材料”、“不拒答復”、“不拒釋明”、“不拒出裁定”，因此，與其說是立案制度的改革，不如說是對法律有關條款的司法解釋，或者說是糾正并統一各法院內定的、不同要求、不同標準、不同尺度、不規范卻已成習慣性的工作方式，實指是嚴禁法院主觀臆斷的增設門檻，限制立案。

據筆者了解，立案登記制后，人民法院采取了訴前調查取證、訴前調解、設置律師咨詢窗口等多種行之有效的便民舉措，從不同角度、不同方面盡可能的保障當事人的訴權，收到良好的社會效果。

（二）立案登記制的成效以及社會反響

1.從收案數據分析成效

立案登記制實施一年以來，無論是從收案數量，還是對立案難的投訴率統計來看，都充分說明其產生了十分積極的社會效果。以北京法院為例，自2015年5月1日實施立案登記制以來，各類型案件呈明顯上漲趨勢，2015年5月同比2014年5月，民事訴訟一審、行政訴訟一審收案數分別上漲52.5%、78.5%，2015年同比2014年刑事自訴一審收案數更是上漲339.2%。

2.從社會調查中分析社會反響

筆者為了深入了解立案登記制的社會反響，進行了兩個階段的調查，第一階段是親入北京市C區法院對立案當事人以及訴訟代理人進行的自填式問卷的典型調查；第二階段是對民眾進行網絡訪問式問卷的抽樣調查。絕大多數被調查者對立案登記制持絕對肯定的態度，認為更多的糾紛在改革情形下都可以進入司法程序，立案方便、快捷、無障礙、更規范，有效化解了當事人的積怨，保障公民訴權。

（三）立案制度改革涌現的問題

經過對立案登記制實施后相關數據和內部資料廣泛的搜集和咨詢，以及在北京市C區法院立案庭為期一個月的實習體驗，筆者也發現了一些立案登記制推行中亟待解決的問題。

1.收案暴增、審判法官流失，導致案件的堆積

通過各類一審案件收案的統計，北京全市法院2012年民商事案件收案總數為243171件，2016年上漲至為397463件，僅僅4年內，案件上漲154292件，增長率達到63.5%；2012年行政事案件收案總數為5697件，2016年上漲至為19641件，4年內，案件上漲13944件，增長率達到244.8%；2012年刑事自訴案件收案總數為54件，2016年上漲至243為件，4年內，案件上漲189件，增長率達到350.0%。

在北京市收案量首屈一指的北京市C區法院，2012年民商事案件收案總數為41467年，2016年上漲至為73377件，僅僅4年內，案件上漲31910件，增長率達到77.0%；2012年行政事案件收案總數為197件，2016年上漲至為744件，4年內，案件上漲547件，增長率達到277.7%；2012年刑事案件收案總數為3件，2016年上漲至為35件，4年內，案件上漲32件，增長率達到1066.7%。

以上的數據充分說明了自2015年5月1日實施立案登記制以來，各類型案件的明顯增長。然而，其中，2016年第四季度，也就是10月至12月立案數量相較前幾個月未增反降的數據實則并不客觀。其原因是，法院為了增加年底結案率，立案法官會視情況將一些案件直接錄入調解系統，采取收案不立案號的方式，以減少立案系統內的案件數。僅C區法院10月至12月立案時直接錄入調解系統的民商事案件就有10000件左右。

隨收案量顯著上升而來的便是審判工作壓力的劇增，以北京市C區法院民商事審判庭為例，從2013年與2014年法官人均結案數基本持平，到2015年實施立案登記制后的急劇上升，而2016年與2013年相較，人均結案數更已有翻倍增長，一線法官已經面臨巨大的工作負擔與心理壓力。由于重負與收入的失衡，C區法院每年平均每個庭室都會有5名左右的審判法官辭職，無疑使原本就存在的“案多人少”問題變得愈加嚴重。

面對龐雜的訴訟，法官為了盡快結案，只能選擇性縮減程序，諸如民事訴訟法中規定的庭前會議，應當在會議中進行的證據交換、歸納爭議焦點等有利于保障訴權的審理準備工作一再被壓縮。而這樣的做法在一定程度上不符合司法的“程序正義”。

同時，面對“案多人少”的狀況，分配給每個案件的司法資源相應減少，法官不得已要壓縮審閱案件材料和準備開庭前期工作的時間，再加之各方壓力，如果法官漏掉案情重要的細節，或者是適用法律錯誤，導致審判質量的下降，那么，立案登記制保障訴權的目的，將反而無法得以實現，且有礙于司法“實體正義”的達成。

并且，由于案件的堆積，本可以簡易程序審理的案件，因為根本無法在三個月審限內審結只能轉為普通程序，這樣不僅無法發揮簡易程序的優勢，且因為合議庭的組成又占據了法官的工作時間，而“合而不議”的現實情況，有損裁判結果的公平與公正。甚至，有法官會為了可觀的年底結案率，建議已經立案的當事人先撤訴，來年重新立案，并承諾優先審理，這樣的做法不僅會造成重復立案、惡性循環，而且對社會、對法院都會造成不良的影響。

另外，收案量的增加必然導致執行案件量的增加，造成無法避免的執行拖延，使得原來立案無門的當事人，如今變成“進門容易，出門難”，終極權益難以實現，這無疑會使立案登記制的效果大打折扣，導致當事人訴訟成本增加的同時，也會引發當事人的不滿，甚至導致其對司法、對訴訟的失信，轉而尋找暴力等其他不理智、不合法的解決方式，這樣的后果就完全違背了立案登記制的立法精神和立法目的。

面對訴訟量的激增，很多基層法院為集中解決增幅最為顯著的，基礎法律關系和責任劃分明確，只在給付金額和期限方面存在爭議的機動車交通事故責任糾紛、民間借貸、物業服務合同、供熱力合同四大類民事案件，成立了速裁審判庭，以C區法院為例，2017年速裁庭由12名法官組成，每年大約要審理20000余件上述案件，則法官人均年結案量將達到1700件左右，這個數字對于法官來說無疑是超負荷的天文數字。如果不建立有效機制幫助化解“案多人少”的矛盾，這將是不可能完成的任務。

案件量的急增與我國缺乏替代性的多元解決糾紛機制密切相關。雖然我國早已有人民調解委員會等民間組織，但百姓缺乏對其認知度和信任度，并且，該類機構缺乏權威性和強制性，因此，能夠替代訴訟解決糾紛的機制尚未真正發揮其應有功效。

因此，應對“案多人少”的問題，建立切實可行的解決機制已經勢在必行、迫在眉睫。

2.不當訴訟增加，導致浪費司法資源，擾亂司法秩序

經過在北京市C區法院立案庭的實習，筆者感受到立案登記制實施后，出現了一些不當訴訟，浪費司法資源同時，不利于司法秩序的維持。

首先，筆者發現，有當事人到法院提交訴狀，案由、訴訟請求與事實、理由明顯不符，例如，當事人持欠條以民間借貸為案由起訴，所依據的事實與理由卻是因買賣或侵權產生的基礎法律關系。當立案法官向其釋明時，當事人卻對法官說“你只管給我登個記，別的你甭管”。

其次，立案登記制實施后，更出現了當事人因立案標準的放寬而進行濫訴，所謂濫訴就是濫用訴權，雖然法律上沒有明確的定義，但通常其主要表現形式為就同一事實進行“分解式”、“分段式”、“分頭式”訴訟， 如任意錯列被告或者第三人以及捏造事實的虛假訴訟；為規避一事不再理，多次變更訴訟請求，反復起訴的惡意訴訟。立案制度改革的目的是保護當事人的合法訴權，而不是不加以規制地放縱當事人肆意、甚至惡意的使用訴權。

再次，通過詢問立案法官，筆者了解到，立案登記制實施后也出現一些無稽訴訟，諸如起訴趙薇在電視劇里瞪眼要求賠償、林妙可對微博不回復構成侵權、郵寄到電視臺的素材未予報道索賠郵寄費、某某將自己與電影電視劇人物對號入座后狀告侵犯其人格權等奇葩案件。

雖然在立案登記制的體制下，根據民事訴訟法和《最高人民法院關于人民法院立案登記制若干問題的規定》，這些起訴可以被立案，然而，案經審理，當事人如仍堅持己見，結果只能被駁回。而對于該類案件，審判人員也必須經過送達、審查等一系列的工作，在浪費司法資源的同時，也侵犯了對方當事人合法權益。

筆者還發現，更有當事人，不帶任何起訴材料到法院立案，只稱“我要立案，要求登記”，甚至有當事人在法院門口就問安檢人員“告狀在哪登記”。這樣的情況影響了立案法官的工作效率，更導致了司法秩序的混亂。

出現不當訴訟的現象，筆者認為主要有以下三個原因：

其一，隨著法治社會的建設和發展，公民的權利意識逐漸增強，對于他人對自己權利的侵犯，會主動尋求最安全、最公正、最有效的司法救濟，然而，與此同時，公民對權利的邊界認識模糊，其責任意識尚且不足，權利意識與責任意識的失衡往往使得民眾盲目維權，隨意起訴，導致了不當訴訟的增加。

其二，筆者認為，公眾對立案登記制的理解偏差也是導致不當訴訟增加的原因之一。在各種調查的結果中，筆者發現，幾乎沒有能對立案登記制規定有完全了解的當事人，有78%左右的當事人表示只有一般了解，更有21%的當事人對于立案登記制完全不了解，而社會上的民眾聽說過立案登記制的只有不到50%。因此，由于立案登記制宣傳普及度和準確度的欠缺，公眾對立案登記制認知度普遍較低，甚至有些當事人對于立案登記制理解存在誤區，有些人認為立案登記制倡導保障訴權，所有糾紛、所有問題都能到法院通過訴訟解決。一些歷史遺留的問題、一些缺乏證據、法律關系不清晰的糾紛均訴至法院，認為立案登記制就是來者不拒，只有這樣才是真正的法治社會。這一切導致了法院案件量大幅上升，糾紛和問題并不能真正得到解決，無疑會有阻立案登記制的進一步推行。

其三，對于濫訴現象尚且沒有法律界定，因此相應的司法引導和規制也不可避免的有所欠缺。

隨著司法改革的深化，立案登記制普及度的增強，筆者認為公眾對登記制的認識逐漸加深是必然趨勢，這也必然將帶來案件數量的進一步增加。因此對無知訴訟、濫訴、無理訴訟、以及奇葩訴訟必須加以制約，否則必然給目前已經滿負荷的法院工作造成更大的壓力。

綜上所述，在立案登記制的同時，特別需要建立與其匹配的聯動機制。立案登記制并不是將立案工作粗淺的化為單一的登記手續，而是要求在立案程序中實現訴權與職權的平衡。 因此，如何建立符合中國國情的、權利與救濟相適應的立案制度，既能充分保障當事人行使訴權，又能維護良好的法治秩序，筆者接下來將以理論與實踐相結合進一步分析探究。

三、立案登記制的完善

（一）推行案件繁簡分流機制，改革與完善多元調解機制，解決“案多人少”問題

1.推行案件繁簡分流工作機制，提升審判效率

解決“案多人少”矛盾，改革審判工作機制和工作方法非常重要。推行案件繁簡分流要以“簡案速裁、繁案精審”為原則，形成“類型化審判、要素式庭審、格式化文書”的工作機制，實現資源配置、庭審、裁判文書三個優化，最大限度地提升效率，化解“案多人少”矛盾。 如北京市基層法院成立速裁庭，就是為了集中解決案件數量多且法律關系較為清晰的四大類民事案件，緩解司法資源與司法需求之間的矛盾。

2.發揮多元調解機制的作用，分解審判壓力

傳統的多元調解是指人民調解、行政調解、司法調解有機聯系和統一，是一種化解社會糾紛的綜合性解決機制。其不是多種解決方式簡單的累加，而是內部具有互補性、關聯性的三種解決方式，共同形成了多元調解體系。多元調解體系進行有效的資源整合，發揮整體性作用。

然而，由于如筆者前述的人民調解等方式并不具有強制性，并且，民眾對其缺乏認知和信任，多元調解機制并未發揮明顯作用。因此，面對案件暴漲，為解決案多人少的問題，北京已經開始對多元調解機制進行改革和創新，于2016年底成立了北京多元調解發展促進會。以《北京法院階段多元調解工作的規定》為基礎，響應北京市高級人民法院大力推進案件調解的指示，各區法院目前的現行做法為：立案庭法官收案后將符合規定的案件收入調解系統，然后再依情況，由法院組織律師或人民調解員進行駐庭調解；或者由法院委托促進委員會，根據案件具體情況進行分派調解。多元調解促進委員會，其系全國首家省一級的、為行業性、專業性調解組織提供服務保障的自律性組織。是在北京市委政法委和北京市高級人民法院指導下，由北京地區調解工作組織機構、退休高級法官及有一定法律背景的專業學者、調解工作者自愿聯合發起，經北京市民政局核準登記的非盈利性社會團體。包括由行業專家等組成的行業調解中心，和由退休法官為主要成員組成的多元調解發展促進會示范調解中心。其中行業調解包括：中國房地產業協會調解中心、北京市醫療糾紛人民調解委員會、北京德和衡婚姻家庭調解中心等。調解員每調解成功一個案件，將獲得50元到2000元不等的獎勵，利于調動調解員工作的積極性。

案經上述的調解中心調解成功以后，案件將即時清結或息訴；或者達成調解協議后，及時由法院進行調解協議效力的司法確認或出具人民法院調解書，其中司法確認將不再不收取任何費用，調解書也不論標的只收取案件基本訴訟費35元，大大減少了當事人的訴訟成本。

這樣的多元調解機制相較于之前，更加具有規范性和權威性，使得當事人愿意接受這種解決糾紛的方式，而因為訴調對接工作的及時完成、具有專業知識和司法工作經驗人員的組成，也使得當事人增強了對多元調解機制的信任度，真正發揮了多元調解機制的功效，也是對多元調解機制的改善和創新。

筆者認為，大力推進多元解決糾紛機制是目前最為可行也是最為奏效的方式，非訴訟的解決方式有著可選擇性、保密性、一次性解決性、平和性以及合同的可調整性等巨大優勢。促進會作為一個專業而獨立的組織，若要充分發揮其功效，就應當加大宣傳力度，讓更多的當事人了解該調解方式的存在和優勢，從而達到當事人樂于不訴至法院，而是主動尋求該種救濟方式解決糾紛的效果。在筆者看來，只有當百分之三十以上的糾紛可以通過非訴訟方式得以解決，才是法制社會的理想狀態。目前，由于立案數量暴增，立案當事人往往要花費一定的時間等待立案，這個期間可以設置專門人員進行多元調解機制的宣傳，當事人會因為宣傳場合的特殊性與人員的專業性而增強對其的信任，即使當事人仍然堅持立案，也起到了宣傳的效果。

（二） 從司法與立法角度加強規制，整治不當訴訟

1.強化司法規制

（1）立案法官的釋明和提示

為了應對不當訴訟的增加，筆者認為，立案法官應當首先進行不當訴訟的初步判斷，并且給予當事人關于不當訴訟后果的口頭釋明以及書面警示。要求當事人簽訂誠信訴訟承諾書，承諾書內容包括當事人保證沒有進行虛假訴訟、惡意訴訟；參加訴訟不以侵害國家利益、社會公共利益或他人合法權益為目的等，從源頭上預防不誠信訴訟的行為。 同時，法院之間也可以建立立案信息共享系統，以便及時掌握有濫訴嫌疑的當事人在其他法院的起訴情況。

（2）分派專門法官，強化立案后篩查

在立案法官釋明之后，如果當事人仍舊堅持立案，則立案法官在將該類案件移交審判庭時，應當予以適當的立案提示；而審判庭可以分派專門的法官對于案件進行篩查，如果認定為不當訴訟的案件，由專門法官進行速裁處理。這樣不僅可以有效遏止不當訴訟的發生，也可以提高審判法官工作效率，不影響正當訴訟的正常審判。

2.強化立法規制

我國現行法律法規對無理纏訴、虛假訴訟、惡意訴訟等濫用訴權的行為缺乏具體限制性的規定，在懲治濫訴時會遭遇無法可依和執法不一的尷尬。因此，亟待完善相關立法，明確民事處罰、行政處罰、刑事處罰標準。 如一旦法院對起訴人作出濫訴認定，該起訴人及其訴訟代理人之后的起訴將受到更為嚴格的限制，如限定其之后的起訴需提供更確鑿的證明材料、一定時間內禁止提起類似起訴或申請、處以罰款或拘留等。且不同級別的法院作出的濫訴處理決定，對該當事人以后起訴的限制力也不同。同時，為充分保護當事人訴權，對被認定為濫訴不服的當事人，可以向作出認定法院的上一級法院申請復議。

四、總結

推行立案登記制是一項系統工程，影響深刻而廣泛。 建立形式審查的立案登記制，由審判庭統一決定實質問題，走向真正意義上的“立審分離”，符合了審判的規律和司法的內在需求。 人民法院做到了“有案必立、有訴必理”，得民心、順民意。

然而，制度的有序運行不是一蹴而就的，其需要在長期地構建、實踐中得以完善。雖然，目前立案登記制的配套機制還有所欠缺，但是在最高人民法院的不斷指導下，各級人民法院的積極配合下，已有了不同程度的改善，堅持推進立案登記制，需要所有法律工作者砥礪前行。

注釋：

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（1）違法起訴或者不符合法律規定的；（2）涉及危害國家主權和領土完整的；（3）危害國家安全的；（4）破壞國家統一和民族團結的；（5）破壞國家宗教政策的；（6）所訴事項不屬于人民法院主管的。

最高人民法院負責人就《關于人民法院推行立案登記制改革的意見》答記者問。

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