論我國《旅游法》的瓶頸與進路

摘 要 《中華人民共和國旅游法》的制定和實施是我國旅游法制建設和依法治旅的重要里程碑。然而，《旅游法》在給我國旅游業帶來積極改變的同時，也表現出一些調控失靈之處。文章結合當前旅游活動的真實狀況，對《旅游法》正面臨的部分瓶頸及成因進行簡要分析，并為如何發揮《旅游法》最大的規范作用提出了若干建議。

關鍵詞 旅游法 瓶頸 進路

作者簡介：唐鑫，廣西大學法學院。

中圖分類號：D922.29 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.153

2013 年10 月1 日，《中華人民共和國旅游法》（以下簡稱《旅游法》）正式實施。《旅游法》的到來一方面填補了我國現有旅游法律法規的空白，為旅游行業的各方主體的合法權益提供了更全面的保護；另一方面，它有效遏制了我國旅游行業中某些飽受詬病的頑疾，使旅游者依法維權和文明出游的意識增強，促進我國旅游產業結構升級、轉型。但與此同時，我們也不能忽略那些仍然存在的、被媒體頻頻曝光的旅游業亂象。這些不斷暴露出來的問題值得我們進一步沉思：《旅游法》究竟能為旅游業帶來多少改變？如何能讓《旅游法》更好地發揮作用？

一、《旅游法》實施后旅游市場的不良反應及原因分析

（一）《旅游法》不能有效調控游客的不文明行為

《旅游法》第13條對旅游者提出了“遵守旅游文明行為規范”的要求，然而，幾年來，攀爬雕塑、景區刻字、隨處小便等不文明旅游行為仍成為媒體報道中的常見內容。為什么《旅游法》在這些不文明現象面前顯得如此束手無策，筆者認為，主要原因有如下幾個：首先，不文明旅游行為根源于游客道德感弱化。旅游作為最受大眾歡迎的休閑活動之一，游客在旅游過程中必然會追求一種身心放松和無拘無束的感覺。在這種觀念和追求的驅使下，游客在旅游過程中普遍會不同程度地存在著懶散、放任、不管不顧的心理傾向。再加上旅游活動又具有暫時性、異地性的特征，當一個人為了舒緩壓力、放松身心而以游客的身份在異地游覽時，往往會忽略道德的約束力。其次，不文明行為的違法成本很低。目前，我國現行法對游客不文明行為的處罰力度很弱，就如《旅游法》對“文明出游”也更多的也只是倡導、強調一種價值觀，對游客不文明行為的處罰措施尚無具體的規定。法律上的空白導致了游客的違法成本極低，游客們不痛不癢便可以為自己的不文明行為買單，自然有恃無恐。最后，旅游景區的管理水平差。在依賴“門票經濟”的背景之下，我國大部分景區的關注重心仍在于經濟效益，而不重視對游客行為的引導和管理。為獲得經濟收益，很多景區罔顧自身環境的最大容量而盲目售票，對游客不文明行為也采取視而不見的態度。同時，旅游景區規劃不合理、配套設施不完備也會加大游客不文明行為發生的頻率。其實，不論是立法上加強懲治力度亦或是景區經營者提高管理水平都只是輔助手段，游客只有先牢牢樹立文明旅游的法律意識，自覺接受法律的約束，認真履行法律義務，文明旅游才能早日實現。

（二）“最大承載量”條款成為一紙空文

雖然《旅游法》第45條明確強調了景區“最大承載量”和承載量管理制度，但顯而易見的是，至今我國大部分景區仍未能擺脫節假日“擁堵”、“爆炸”的情形。筆者認為，《旅游法》中景區“最大承載量”的規定難以落實的主要原因有以下幾個：第一，隨著人民生活品質的不斷提高，越來越多的民眾希望在繁忙的工作空隙中，通過旅游等方式來放松身心、舒緩壓力。優美而資源稀缺的旅游景區無疑成為了最受旅游者青睞的休閑好去處。第二，節假日“高速公路小客車免費通行”政策的推出，進一步激發了民眾的旅游熱情，加大了景區的接待壓力。第三，目前我國絕大多數景區仍過度依賴“門票經濟”，所以在利益的驅使下，大多數景區選擇無視“最大承載量”的規定，只期望在節假日之時狠狠賺上一筆。第四，我國絕大多數景區管理模式仍較落后，不能做到及時發布流量信息、采取有效手段分流客源。事實上，景區可以通過項目設計來達到疏導客流量的目的，例如在網上設計游覽預約系統、采取提前售票的制度、實行“錯峰降價”政策等等。為避免《旅游法》第45條淪為空談，景區經營模式的轉型、景區管理模式的科學化、公民休假制度的完善等問題丞待解決。

（三）《旅游法》缺乏配套法律法規和實施細則

一個旅游活動的完成往往都需要賓館、交通運輸企業等的配合，所以，《旅游法》想要更好地實現其規范作用，同樣需要其他旅游法規的配合。盡管目前我國的旅游基本法已經問世，但我國健全的旅游法律法規體系尚未構建完成。配套法律法規的缺失致使許多旅游糾紛問題依然“無法可依”或“有法難依”。從微觀上看，《旅游法》中的許多規定也需要盡快制定實施細則才能具備可操作性。如對于景區最大承載量的問題，《旅游法》明確規定了“景區應當公布景區主管部門核定的最大承載量”，但是何時公布，如何公布，不公布的后果如何，法條并未細說。再如《旅游法》第35條規定的關于“協商購物”的條款，“不影響其他旅游者行程安排”的標準如何界定，購物場所如何安排才能做到不是一刀切等問題還有待立法者進一步闡明。諸如此類的模糊規定《旅游法》還存在很多，要想真正落實《旅游法》，所有現實操作性低的規定都應在實施細則中予以明確。

（四）非法“一日游”等市場失范行為仍然存在

《旅游法》頒布后，非法“一日游”等亂象曾一度淡出人們的視線。然而，隨著全國旅游旺季的到來，非法“一日游”等亂象又卷土重來，猖獗如初，嚴重阻礙了旅游市場的健康、有序發展。

雖然《旅游法》第35條第2款對旅行社組織、接待旅游者時設立了禁止性規范，但是“上有政策，下有對策”，為了應付執法部門的檢查，狡猾的非法“一日游”經營者們緊緊抓住這法條的后一句話大做文章。針對條款中的但書部分，一些旅行社為每位游客提供一份“游客自愿參加購物協議”，該協議顯示：應游客要求，安排到某中心購物，購物時間30分鐘，并要求游客簽字。在這個協議的“掩護”之下，《旅游法》中的協商購物條款倒成為非法“一日游”經營者變“強迫購物”為“自愿購物”的工具。更有某些非法“一日游”的經營者為獲得更多的非法收益，借機利用禁止“零負團費”的相關條款上調“一日游”的參團價格，讓游客花更多的錢買到一樣劣質的服務。

非法“一日游”等亂象為何屢禁不止，究其原因主要有以下幾個方面：一是“一日游”市場客源充足且蘊含著無限商機。在散客旅游越來越流行的今天，“一日游”因其具有價格低廉、方便快捷等特點，逐漸成為散客們旅游的主要方式，極具市場潛力。二是非法“一日游”經營模式長期存在，利益鏈條長且運作體系成熟，給治理工作帶來很大難度。三是旅游景區、旅游商店為非法“一日游”提供高額回扣，面對豐厚收入的利誘，許多旅游經營者、“黑車”、“黑導”前赴后繼地加入經營非法“一日游”的大潮中。四是我國缺乏科學、高效的旅游執法體制，致使眾多執法主體在執法實踐中難以協同配合，給整治非法“一日游”工作帶來很大困難。總之，治理、整頓非法“一日游”的工作任重而道遠，如何徹底根除非法“一日游”等旅游亂象不單是《旅游法》正面臨的難題，也是中國旅游行業正面臨的難題。

二、我國旅游法學研究的現狀與進路

旅游立法的發展和法學理論基礎的研究密不可分，然而，對比起我國旅游業飛快發展的速度，我國的旅游法學研究目前則仍然處于較低水平徘徊的狀態，鑒于此，筆者建議今后旅游法學研究應朝如下方向努力：

（一）加強和完善我國旅游專項立法

1.完善以游客為中心的景區立法

《旅游法》頒布之前，我國已有幾部與景區有關的立法，但這些法規數量少、層級低，且主要規定的都是關于景區的資源管理問題。現行《旅游法》中雖然規定了景區開放應具備的條件、景區門票定價的要求和程序等問題，但這區區幾個條文，實在不足以解決當前景區發展的“瓶頸”，節假日景區“大人看腦袋，小人看屁股”的現象仍存，嚴重影響了旅游者的游覽質量和人身、財產安全。針對此現狀，我國應盡早制定一部以游客為中心的景區法，立法內容上應涉及游客的游覽權、逗留權、尊重權、救助權、安全權等多個方面 ，以確定游客與景區之間的權利、義務、責任關系，來切實維護旅游者的合法權益，保障旅游者的游覽質量。

2.完善以顧客為中心的飯店立法

在旅游活動中，住宿問題是一個重要環節。近年來，隨著旅客們法律意識的逐漸增強，有關飯店與旅客之間的糾紛越來越多。由于我國尚缺乏一部權威性強的規范旅游飯店設立和經營的飯店法，司法實踐中碰到這類糾紛大多根據民事法律關系來調整。但是，一般的民事法律關系內容上無法涵蓋旅游飯店設計的所有特有的法律關系，這就導致某些飯店與顧客之間的糾紛處理無法可依。正因如此，加快飯店立法對于發展我國飯店業和旅游業均具有重大意義。飯店的專項立法應當考慮到飯店業的產業特點和運營規律，立法內容上應圍繞旅客在飯店享有的基本權利：如隱私權、安靜休息權、獨處權、安全權、受服務權、受尊重權、飯店公共設施設備的使用權等 。通過這部法律，飯店與顧客之間的法律關系將得以明確；政府監管部門、飯店經營者和旅游者將能有法可依，這對有效地保護飯店和消費者雙方的合法權益，促進我國飯店業的健康發展具有深遠影響。

（二） 建立科學的旅游監管體系和執法體系

1. 我國當前旅游執法體制存在的問題

（1）旅游執法人員主體不適格。旅游局作為代表各級政府主管旅游工作的行政機關，其理所應當具有行政主體資格。然而，從楊富斌教授所做的調研結果來看，“我國不少區縣一級旅游局仍是事業單位”，“甚至有的縣級旅游局局長都不是公務員身份，工資在原先所在中學或其他事業單位領取”。 根據行政法的相關規定，這些未經法律、法規、規章授權的事業單位（非行政機關）及其工作人員，是不具備旅游行政管理權和旅游法規執行權的。因此，旅游執法人員主體不適格是當前我國旅游執法工作面臨的一大障礙。再加上我國百分之八十左右的旅游景區都坐落在縣級行政區內，這種狀況使基層旅游部門在旅游行政執法過程中變得更加尷尬。 （2）多頭執法，權責不清。在中國可以說沒有任何一個行業的執法復雜性能與旅游業相提并論。在以往的旅游執法實踐中，由于旅游行政主管部門與其他部門之間是平權關系而非行政上的隸屬關系，因此，其在牽頭開展旅游執法工作時，只能根據各部門實際負責的領域進行協調。而各部門在執法過程中，又會考慮著本部門的監管經費、績效考核等因素，這就導致旅游行政主管部門實際上很難真正做到有效帶領、協調共管。多頭執法的存在還會使執法機關的職權發生重疊，進而產生責任不清和相互推諉等現象，不利于旅游執法工作的有效開展。（3）執法手段單一。從旅游執法的手段來說，當前我國旅游執法部門最常采取的執法模式就是開展“聯合執法”或者“行政專項整治”。這兩個執法模式的整治效果雖好，但人力、物力、財力的限制決定了它們并不適合長期采用來解決困擾我國旅游行業的問題。

2.我國當前旅游市場監管機制存在的問題

（1）旅游市場監管主體力量分散，難以協調。目前，我國的旅游監管機制采用多部門協同監管模式。盡管該模式的設計符合旅游業的綜合性、系統性等特征，但不能忽略的是，這個建立在缺乏有效溝通合作機制基礎上的多部門協同監管模式，存在監管權力分割、監管主體力量分散等不足。就拿景區價格監管作為例子，雖然監督管理景區的價格行為由物價部門負責，但實踐中，物價部門對景區價格信息的掌握程度往往不如旅游部門和景區管理部門充分。而旅游部門和景區管理部門雖更全面地掌握著景區價格信息，但他們卻缺乏價格執法權。因此，僅僅指望物價部門去完成監督管理景區價格的工作是不現實的，景區價格監管工作通常還需要依賴旅游部門及景區管理部門的配合。但是，由于目前我國旅游監管部門之間的合作機制尚不健全，這就導致監管主體監管能力弱化，給了景區肆意定價、瘋狂漲價等價格上的失范行為可乘之機。

（2）行業協會作用未能充分發揮。長期以來，我國旅游業一直采用行政部門主導型的監管方式。如今，雖然我國許多省、市、縣都成立了自己的旅游行業協會，并在一定程度上發揮了行業協會的作用，但不可否認的是，我國的旅游行業協會在組織運營上仍不能擺脫對政府的依附，行政色彩濃厚且缺乏監管市場的職權。在行政部門主導型的監管模式下，我國各地的主管部門對協會的監管仍沿用傳統辦法，即對行業協會過多干預且授權不足，這就造成我國旅游市場監管出現“政府監管不到位、行業監管沒地位”的局面，使得一些真正可以通過行業內部解決的問題，不能得到及時解決或由政府出面解決，這樣既造成了行政資源的浪費，也不利于旅游行業的健康發展 。

（3）旅游市場監管中的溝通機制缺失。在我國旅游市場監管中，普遍存在著“溝通難”的問題。由于缺乏一個明確的、操作性強的溝通機制，當一個旅游監管部門在監管旅游市場的過程中發現了另一個不屬于其管轄范圍之內的違法行為，往往都是采取睜一只眼、閉一只眼的回避態度，忽略不屬于自己管轄范圍內的那個問題。這就導致了其他執法部門錯失了整治良機，也不利于旅游市場監管秩序的規范。

3.完善我國旅游監管機制和執法體制的建議

（1）進一步完善關于旅游監管和旅游執法的法律法規。首先，縣區一級旅游局是中國旅游行政管理的最基層單位，《旅游法》應對其旅游執法機構的性質予以明確，否則，作為事業單位的縣區一級旅游局不具備旅游行政管理權和旅游法規執行權，是不能合法開展旅游監督管理和執法工作的。其次，為解決如今各監管部門、執法部門存在的權責不明、力量分散等現狀，《旅游法》應進一步闡明各部門“在各自職責范圍內對旅游市場實施監督管理”的職能內容和運作模式，從立法高度上終結監管、執法過程中責任不清、相互推諉的現象。最后，針對當前基層旅游執法工作中普遍存在的執法主體不適格和執法力量不足的問題，《旅游法》還應確定上文所述的那些身份尷尬的工作人員的執法主體資格。這將有助于提升基層旅游執法工作力量，擴大基層旅游執法工作的廣度、深度。

（2）建立旅游市場監管執行協調委員會。要有效協調各旅游監管部門和各執法部門的職能和權限，我國可以學習發達國家的有益經驗。美國和日本在對本國旅游業進行監督管理時，是采用一體化監管模式。在美國，其商務部在旅游產業辦公室下設置了旅游協調部，該部由 10個與旅游業相關的部門代表組成，專門負責協調聯邦旅游政策。在日本，有個由21個與旅游業相關的省廳代表組成的部際旅游聯絡會議，專門負責旅游政策協調。 在一體化監管模式下，部門之間的監管權限相對清晰，專門的管理機構取代了部門間繁雜的協調程序，不僅能有效降低協調成本，又能有效提高監管和執法的效率。因此，我國可以通過建立一個旅游市場監管執行協調委員會來整合涉及旅游市場監管、執行的相關職能部門，明晰部門之間的權責分配。通過這種方式，將有利于改善監管部門、執法部門激勵不足的現狀，建立起高效的部門間合作機制。

（3）加快關于旅游行業協會的立法進程，進一步擴大與完善我國旅游行業協會的職能。旅游行業協會是旅游企業自己的組織，他們對于旅游市場的了解程度本來就比政府監管部門更深。他們不僅可以利用專業知識與實踐經驗來減弱旅游市場監管中信息不對稱程度，保障信息的便捷、低成本傳遞，而且有利于建立權力制衡機制，對政府監管部門實行再監管。因此，我國需要一個關于旅游行業協會的專項法律。在法律規范的指引下，政府部門的職能與行業協會的職能將得到清楚界定，這將有利于改變行業協會獨立性不強的現狀，充分發揮其在監督、管理、改善市場環境方面的作用，使之承擔行業服務質量監督、從業人員培訓、旅行社等級評定、旅游企業信用認證、市場調研、信息分析和咨詢服務等方面工作， 節約行政資源。應該看到，當前我國旅游行業協會面臨的法律環境并不樂觀，《旅游法》對行業協會只字未提、統一的全國性專門立法缺失、相關法律法規數量少且層級低、地方性法規規章粗糙、混亂等問題嚴重困擾了旅游行業協會的發展。所以，要促使行業協會真正發揮其應發揮的作用，就必須加快制定行業協會的專門性法規，通過一個高層級的立法對行業協會的地位、與政府的關系、職能、權利、義務和責任予以明確。

無論如何，《旅游法》的出臺極大推動了我國旅游法制體系的建設進程，促進了旅游相關產業開展一系列積極變革。盡管目前《旅游法》在實施過程中遭遇一些坎坷，但是我們堅信，通過《旅游法》的進一步完善及我國旅游立法、執法、司法、普法工作的不斷深入，中國必然會實現依法興旅、依法治旅。

注釋：

《最新旅游法適用問答讀本》編寫組.最新旅游法適用問答讀本.北京：法律出版社.2013.49.

王惠靜.《旅游法》對“零負團費”的調控模式.法學雜志.2013（10）.40.

楊富斌.《旅游法（草案）》：成就、問題及需要完善之處.旅游學刊.2012（11）.5-7.

林長榕.加快我國旅游法制建設步伐.今日中國論壇.2006（1）.

鄭偉民.當前我國旅游市場監管存在的問題及對策研究——以海南省為例.浙江旅游職業學院學報.2013（3）.36-41.

曹瑋.旅游業發展中的政府職能研究——以南通為例.蘇州大學.2010.15-16.

丁志帆、王朝明.“零負團費”治理困境的破解之道——基于巴澤爾產權理論的分析.鄭州大學學報（哲學社會科學版）.2013（2）.73.

參考文獻：

[1]楊富斌.《旅游法》的十大制度創新.法學雜志.2013（10）.

[2]賈躍千.零團費現象及其治理研究.山東師范大學.2005.

[3]王惠靜. 旅游“零負團費”問題法律規制再檢審——兼論《旅游法》適用中的新問題. 法學雜志.2016（7）.

[4]韓玉靈、張焱蕊、唐承財.韓玉靈.旅游法出臺對景區管理有哪些影響？.中國旅游報.2013-06-03.

[5]楊富斌.旅游法研究：問題與進路.北京：法律出版社.2011.

[6]曲明姬.淺議我國法學研究體系中存在的不足及改進措施.全國商情（理論研究）.2010（15）..

[7]楊曉紅、楊國良.從理念到制度——我國旅游法研究綜述.河北法學.2012（1）.

[8]張新生.傳統旅游景區面臨的問題及解決途徑——以句容茅山景區為例.城市問題.2013（11）.

[9]宋強.我國構建旅游法治環境的現狀、問題與對策分析.法治研究.2013（6）.