財政分權促進了城投債規模擴張嗎？

肖鵬　劉炳辰

摘要：中國財政分權的核心在于分散化經濟分權和對上負責行政體制的二元疊加，本文研究中國政治經濟特色下財政分權如何影響城投債規模。利用兩個理論模型的推演，發現在中國式財政分權的大背景下，財政分權程度的增大會造成城投債規模的擴張，而地方支出結構偏向是實現這一邏輯路徑的重要橋梁。在控制其他解釋變量的基礎上，2005—2015年的中國省級面板數據支持了財政分權對城投債規模的正向影響。因此，要尋求地方政府債務規模的管控之道，核心在于構建更加完善的財政分權體系和官員任期內的債務融資考核與責任追究制度；穩步推進多層次城投債市場的發展，實現城投債的轉型發展；配合供給側改革，企業部門去杠桿和政府部門加杠桿并舉。

關鍵詞：中國式財政分權；城投債規模；支出結構偏向

中圖分類號：F812.2；F812.5 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2017）01-0064-0010

Tiebout（1956）和Oates（1972）的研究構建了第一代財政分權理論，著力探討如何在多級政府間劃分公共產品的供給責任；Qian和Weingast（1996）、Qian和Roland（1998）則通過探討財政分權對地方政府的行為激勵以及這種激勵如何推動經濟增長，構建第二代財政分權理論。在前兩代財政分權理論的基礎上，研究者又加入了對中國財政分權產生重要影響的兩個中國式行政特征：即中央對地方的絕對權威和地方官員在政治激勵下的晉升錦標賽（Baicker，2005；周黎安，2007），從而提出了中國式財政分權的理論。

大量的文獻主要就中國式財政分權是否有助于中國經濟增長進行了研究，也有文獻針對中國財政分權與中國地方政府債務融資行為之間的關系作了文字性闡述，但鮮有文獻研究中國財政分權如何影響了中國城投債規模，尤其是從理論與實證兩方面同時總結前者對后者的影響機理。在中國，城投債是地方政府性債務的重要組成部分，地方投融資平臺通過發行城投債幫助地方政府實現了以基建投資拉動經濟增長的發展目標。這種發展目標在經濟現實中呈現為中國地方財政支出結構的偏向，即地方政府財力在基礎設施建設上過度傾斜但在教科文衛等公共服務上卻嚴重不足。而促使地方政府確立這種發展目標的背后因素恰恰就是經濟分權與政治集權相結合的中國式財政分權。

本文嘗試探討，在中國式財政分權的大背景下，地方財政分權程度如何影響轄區內城投債規模的變動，而地方支出結構偏向這一經濟現實又如何成為溝通財政分權與城投債規模之間的橋梁。本文以中國的政治經濟特征為出發點，構建了兩個理論模型，分別研究財政分權如何影響地方支出結構偏向以及地方支出結構偏向如何影響城投債規模，并構建2005—2014年覆蓋全國31個省級行政區的面板數據模型，對財政分權如何影響城投債規模進行實證研究。

一、理論模型一：從財政分權到支出結構偏向

本文的理論模型建立在Oates（1972）關于財政分權的部分理論假設上，并對Barro（1990），Greiner（2000），嚴成樑等（2009、2010），馬光榮等（2010）和張義博（2015）的模型進行了適當改造與簡化，以確保模型對中國政治經濟現實的解釋能力。

（一）模型基本設定

1.居民

假設每個省級地方政府i（1≤i≤31）的轄區內均有一個代表性消費者，該消費者的私人效用函數為Ui（Ai，Bi），其中，Ai為轄區內的私人物品，Bi為轄區內的公共物品。該效用函數符合其在古典經濟學中的基本假定，即邊際效用為正且遞減。

2.廠商

首先，假定轄區內的私人物品由完全競爭下的廠商提供，政府部門不直接參與私人物品生產。其次，廠商生產私人物品需要資本、勞動和土地等生產要素。為突出模型分析重點，本文將除資本以外的所有生產要素視為固定數量生產要素，這也符合短期視角下研究廠商生產行為的微觀經濟學傳統，因此各轄區內的廠商生產函數可寫為fi（ki），其中ki為轄區內廠商投資額。

資本在各省轄區內是可以自由流動的，這是完全競爭條件下的天然規定。與此同時，各省級地方政府都會有原始的資本稟賦ki′，因此有全國原始資本稟賦K′=∑31i=1ki′。與效用函數相似，廠商生產函數也符合古典經濟學的基本假定，資本ki的邊際報酬為正且遞減。當然，現實中不同省級轄區內的生產函數形式也必然存在個體差異，例如生產技術的不一致，但對此不做統一處理并不影響模型本身推理，所以各轄區內的生產函數可以不同質。

3.地方政府

首先，轄區內的公共物品Bi由省級地方政府i提供。而依據財政支出結構理論，消費性支出與生產性支出最終分別形成了消費性公共品與生產性公共品，兩類公共物品構成了轄區內的公共物品供給Bi，其中前者包括教科文衛、社會保障等公共服務，后者主要是各類基礎設施。同時，消費性公共品可以直接進入消費者的效用函數，而生產型公共品由于改善了廠商的投資環境、提高了廠商的投資能力，可以直接進入廠商的生產函數，但并不構成效用函數的自變量。

其次，在梳理從中國式財政分權到地方支出結構偏向的邏輯線條時，本文暫不考慮地方政府的債務融資渠道，而是認為地方政府提供公共產品完全依賴于稅收渠道提供的財力，該稅收在本模型中體現為地方政府對轄區內企業征收的資本所得稅，各省轄區內稅率為ti（？坌i，j∈1，2…31，有ti≠tj）。其中，本模型認為ti≠tj是基于中國的稅收經濟現實，在我國，各地方政府為了吸引區外企業到轄區內投資，會為企業提供形式多樣的稅收優惠政策，競相打造稅收洼地。這一政府行為造成的直接結果便是我國各省存在不同的實際稅率，雖然我國憲法只賦予中央政府稅收立法權，但在稅收實際執行過程中，地方政府依然存在著一定的自由裁量空間，這便造成各轄區之間的企業稅負水平存在差異。

再次，本文假定整個經濟提供1單位公共物品需要耗費1單位私人物品，即邊際轉換率MRTAB=1，這一假定是為后文分析均衡狀態下的地方政府支出行為做鋪墊。

4.小結

綜合以上假定，可以得出地方政府的預算約束：

Bi=tifik（ki）ki（1）

其中，fik（ki）為資本的邊際報酬，fik（ki）ki為資本的邊際收益，而土地、勞動等固定生產要素的邊際收益則為fi（ki）-fik（ki）ki，這部分邊際收益以地租、工資的形式回到居民手中，進而決定了居民的效用函數，因此有居民面臨的預算約束：

Ai=fi（ki）-fik（ki）ki+rf ki′（2）

其中，rf 為市場基準利率或無風險利率，在完全競爭的市場條件下，資本自由流動的最終結果是任何資本都無法獲得套利收益，因此各轄區的稅后資本凈回報率相同，此時才能實現資本市場上的出清，亦即：

（1-ti）fik（ki）=rf（3）

在（3）式左右兩邊對實際稅率ti求導，有

（1-ti）fikk（ki）■=fik（ki）

轉換可得：

■=■<0

綜上可知，轄區內實際稅率ti越低，吸引到的投資越多，因此地方官員在中國式財政分權的環境背景下有動力、也有能力通過主動的稅收競爭來實現經濟增長和職位晉升。這一機制對我國的地方支出結構偏向產生了深遠影響。

（二）中國式財政分權下的地方政府支出行為

中國式財政分權的核心在于分散化財政分權與對上負責政治體制的二元疊加，而中國式標尺競爭與晉升錦標賽對應著中國財政分權框架下地方政府行為的客觀激勵與主觀激勵，地方政府之間競爭所依據的標尺是GDP，而晉升錦標賽正是圍繞著這一標尺展開。

1.地方政府只提供消費性公共品

首先假定地方政府只提供消費性公共品，在中國式財政分權背景下，地方政府的效用除了來自于居民私人效用外，實際上更多地來自于對經濟增長的追逐。因此，地方政府的效用函數可寫為：

Vi=Ui（Ai，Bi）+？茲i fi（ki）（4）

？茲i用以解釋i省區的財政分權程度，它包含著“中國式標尺競爭”與“晉升錦標賽”的雙重因素，？茲i fi（ki）也因此成為地方政府效用函數的重要組成部分，其中？茲i越大，財政分權程度越高，表明地方政府越有能力和動力去追逐經濟增長，而非單純最大化社會公眾的福利。

此時求解地方政府均衡面臨的預算約束條件有（1）、（2）、（3），分別為地方政府的預算約束、居民的預算約束和資本市場出清條件，在（1）、（2）、（3）條件下最大化（4）式，構造Lagrange函數如下：

L=Ui（Ai，Bi）+？茲i fi（ki）+？琢1（Bi-ti fik（ki）ki）+

？琢2（ fi（ki）-fik（ki）ki+rf ki′-Ai）+？琢3（（1-ti）fik（ki）-rf）

其中？琢1，？琢2，？琢3為Lagrange算子，對Ai，Bi，ki，ti求偏導，可以得出下式：

■=1+■+■

又fik（ki），UiB 均為正，fikk（ki）為負，均衡狀態下有：

■=MRSAB<1=MRTAB

MRTAB=1在前文有關地方政府的假定中已經陳述，因此MRSAB

2.地方政府同時提供消費性公共品與生產性公共品

上文中假定地方政府只提供消費性公共品這一種公共品，而事實上，在現實中地方政府還提供了大量以基礎設施為主的生產型公共品。這些生產型公共品不像消費性公共品那樣可以直接提高居民的效用水平，即不進入居民效用函數，而是通過改善廠商的投資環境來進入生產函數中，進而對整個經濟產生影響。因此，本文在這部分將轄區內公共物品Bi 進一步拆分為消費性公共品Ci 和生產性公共品Pi ，即：Bi=Ci+Pi。

其中，依據古典經濟學的基本假定，fiP（ki，Pi） 為正而fiPP（ki，Pi）為負，為觀看方便，二者簡記為fiP與fiPP，fik（ki，Pi） 和fikk（ki，Pi） 則記為fik與fikk 。同時，為后文分析方便，本文假定整個經濟提供1單位的生產性公共品需要耗費1單位成本，即生產性公共產品邊際成本MC=1，其中地方政府提供生產型公共品的邊際收益ki fikP要小于MC，進而保證地方政府不會無限制地提供生產性公共品。

在此情形下，地方政府的效用函數由（4）轉變為下式：

Vi=Ui（Ai，Bi）+？茲i fi（ki，Pi）（5）

居民預算約束由（2）式轉為下式：

Ai=fi（ki，Pi）-fikki+rf ki′（6）

資本市場出清條件由（3）式轉為下式：

（1-ti）fik=rf（7）

地方政府的預算約束則由（1）式轉變為下式：

Bi+Pi=ti fikki（8）

最大化（5）式，構造Lagrange函數如下：

L=Ui（Ai，Bi）+？茲i fi（ki，Pi）+？茁1（Bi+Pi-ti fikki）+

？茁2（ fi（ki，Pi）-fikki+rf ki′-Ai）+？茁3（（1-ti）fik-rf）

其中？茁1，？茁2，？茁3為Lagrange算子，對Ai，Bi，ki，ti，Pi求偏導，可以得出下式：

■=1+■+■

結合Lagrange函數對Pi求偏導后的算式，整理可得：

fiP=（1+fikP■）■

又fik、UiB 為正，fikk、fikP為負，均衡狀態下依舊有：

■=MRSAB<1=MRTAB

即在中國式財政分權背景下，地方政府的消費性公共品數量提供不足。

與此同時，更為重要的是，當？茲i逐漸增大超過某一臨界值時，生產性公共品的供給會過量，而生產性公共品過量的條件是fiP<1=MC。

此時由fiP表達式解得：

？茲i>■

因此，當財政分權程度足夠大時，生產型公共品過度供給的情況會出現，且隨著財政分權程度的增大，這種以生產性公共品過度供給為核心特征的支出結構偏向會更加嚴重。

（三）小結

依托中國式財政分權的政治經濟背景，梳理了從中國式財政分權過渡到地方支出結構偏向的邏輯線條，探討了單純依靠稅收融資提供公共物品的地方政府行為，得出了如下結論：

結論1：地方官員在中國式財政分權的環境下有動力、也有能力通過主動的稅收競爭來實現經濟增長和職位晉升，轄區內實際稅率越低，轄區內實際稅率ti越低，吸引到的投資越多。這一結論是從中國式財政分權過渡到地方支出結構偏向的邏輯起點。

結論2：在地方政府僅提供消費性公共品的情形下，中國式財政分權導致產品市場無法達到帕累托最優，且市場上私人產品過多而消費性公共產品過少。隨著財政分權程度？茲i的變大，地方政府提供的消費性公共品數量與最優消費性公共品數量的差距越發明顯。這一結論是從中國式財政分權過渡到地方支出結構偏向的邏輯轉折。

結論3：在地方政府同時提供消費性公共品與生產性公共品的情形下，中國式財政分權依舊無法使產品市場達到帕累托最優。財政分權程度？茲i與地方支出結構偏向呈U型關系，當？茲i高于某一臨界值且不斷增大時，生產性公共品的供給會更加過量，地方支出結構偏向的趨勢更加顯著。這一結論是從中國式財政分權過渡到地方支出結構偏向的邏輯終點。

二、理論模型二：從支出結構偏向到城投債規模

Barro（1990）在新古典經濟學的框架下提出了分析財政政策的經典模型，其將財政支出拆分為消費性支出與生產性支出的方法是后來學者研究財政支出經濟效應時沿用的基本思路。本部分在簡化Barro（1990）模型的基礎上，同時借鑒了Greiner（2000）引入債務融資手段后的支出模型，并加入符合中國政治經濟特色的設定，以期梳理出中國式財政分權背景下，從地方支出結構偏向到城投債規模的邏輯線條。

（一）基礎模型：單純依靠稅收融資的地方政府

1.家庭

假定該家庭為整個社會經濟中的代表性家庭，人口增長率為0，且為分析方便，每個家庭的勞動供給L標準化為1。家庭的效用水平由家庭消費與政府消費性支出共同決定，效用函數采用Barro（1990）的對數效用函數，該函數符合古典經濟學對效用的基本假定：U（C）=lnC+？著lngc，？著>0。

其中C為家庭消費，gc為地方政府的消費性支出。與前文的理論模型一相同，教科文衛等消費性支出能夠直接進入居民效用函數而不進入廠商生產函數，而基礎設施建設等生產性支出直接進入廠商生產函數而不進入居民效用函數。

家庭面臨的預算約束有：

■=rK（1-tK）+1×？棕（1-tL）-C

其中K（t）為家庭資本，0

此時家庭最優化問題已經明了：

■■U（C）e-？籽tdt

s.t.■=rK（1-tK）+1×？棕（1-tL）-C

由以上條件構造Hamilton函數：

H=lnC+？著lngc+？姿（t）[rK（1-tK）+1×？棕（1-tL）-C]

故有一階條件：

■=■-？姿（t）=0

有歐拉方程：

■=？籽？姿（t）-■=？籽？姿（t）-r？姿（t）（1-tK）

有橫截性條件：

■？姿（t）Ke-？籽t=0

由以上三個條件可求得經濟增長率的穩態解：

？酌=■■=r（1-tK）-？籽（9）

2.廠商

假定廠商處于完全競爭的市場條件，產品價格標準化為1，生產函數采用科布-道格拉斯的經典形式，該函數符合古典經濟學對生產理論的基本假定：

Y=AK1-？琢gPa（10）

其中A為技術進步，gP為生產性支出，？琢與1-？琢分別為生產性支出和資本的產出彈性。因此，依據微觀經濟學的基本理論，廠商在利潤最大化條件下有：

K×r=（1-a）Y，即r=■ （11）

1×？棕=aY，即？棕=aY

3.地方政府

假定地方政府單純依靠稅收融資T來滿足財政支出，且每一財政年度預算平衡，則地方政府面臨的預算約束為：gc+gp=T=rKtK+？棕tL。

上式亦可轉化為：

gc=？茲T=？茲（rKtK+？棕tL）

gp=（1-？茲）T=（1-？茲）（rKtK+？棕tL） （12）

其中？茲和1-？茲為預算分配比例，且0<？茲，1-？茲<1，？茲對應消費性支出占總支出比例，（1-？茲）為生產性支出占總支出比例。

4.穩態求解

聯立（10）、（11）、（12）得到：

Y=AK1-？琢gp？琢=AK1-？琢[（1-？茲）（rKtK+？棕tL）]？琢

=AK1-？琢[（1-？茲）（（1-？琢））YtK+？琢YtL）]？琢

=AK1-？琢Y？琢[（1-？茲）（（1-？琢）tK+？琢tL）]？琢

解得：Y=A■[（1-？茲）（（1-？琢）tK+？琢tL）]■K（13）

將（13）代入（11），可求得利率r表達式：

r=（1-？琢）A■[（1-？茲）（（1-？琢）tK+？琢tL）]■（14）

將（14）代入經濟增長率的穩態解（9），可求得新的經濟增長率穩態解：

？酌=■■

=（1-？琢）A■[（1-？茲）（（1-？琢）tK+？琢tL）]■（1-tK）-？籽

結合新的經濟增長率穩態解可求得：

■=（1-？茲）■■（tK-1）A■（（1-？琢）tK+？琢tL））■<0

顯然有：

■>0

因此，提高生產性支出占總支出的比例，可以促進經濟增長。

歸納而言，中國式財政分權讓地方政府有動力、有能力來進行人為的支出結構偏向，而這種支出結構偏向的直接結果就是拉升了轄區內經濟增長率——這也是地方官員展開中國式標尺競爭與晉升錦標賽的核心績效標準。

（二）擴展模型：引入城投債的地方政府

在擴展模型中，本文放松對地方政府的融資渠道假設，即地方政府可以依靠稅收和城投債兩個融資渠道來維持財政支出。模型主要內容如下。

1.家庭

家庭的效用函數與基礎模型保持一致，但由于擴展模型中的地方政府可以依靠城投債進行融資，因此介入資本市場中的城投債會影響資本市場的供求關系，同時還影響家庭金融資產配置和政府資產負債表。故家庭面臨的預算約束發生變化，家庭的最優化問題轉變成如下問題：

■■U（C）e-？籽tdt

s.t.C+■=rS（1-tK）+1×？棕（1-tL）（15）

其中，tK和tL分別對應資本所得稅率和勞動所得稅率。該約束條件表明，家庭要素凈收益之和轉化為當期家庭消費和當期家庭儲蓄，而家庭儲蓄一方面流入銀行體系形成社會資本供給，另一方面用于購買城投債形成地方政府的財政收入，即當期家庭儲蓄以固定收益投資的形式表現出來，因此有下式：

S（t）=K（t）+B（t）

進而有：

■=■+■（16）

由以上條件構造Hamilton函數：

H=lnC+？著lngc+？仔（t）[rS（1-tK）+1×？棕（1-tL）-C]

故有一階條件：

■=■-？仔（t）=0

有歐拉方程：

■=？籽？仔（t）-■=？籽？仔（t）-r？仔（t）（1-tK）（17）

有橫截性條件：

■rS（t）e-？籽t=0

該條件意味著家庭的總體財富不會無限制膨脹下去，保證模型有實際意義。

2.廠商

在擴展模型中，有關廠商的假設與基礎模型完全一致，因此仍有如下二式：

？酌=■（18）

？棕=？琢Y（19）

3.地方政府

由于引入了城投債融資渠道，所以地方政府面臨的預算約束較基礎模型發生了調整：

■+rStK+？棕tL=gc+■+rB（t）（20）

其中，rStK+？棕tL=T，反映了地方政府的稅收融資渠道，■+rStK+？棕tL則反映出地方政府通過稅收和城投債獲得的全部財力。這些財力統籌后被分為三種去向，一是消費性支出，二是生產性支出，三是償還城投債利息。

同時添加了新的約束條件，避免城投債規模的無限制擴張，以保證模型的實際意義：

■B（t）e-■r（m）dm=0

接下來，本文結合中國省級地方政府的財政支出實踐，對地方政府的財政支出行為做出以下設定：

gc=XT=x（rStK+？棕tL），0

gc+rB（t）=yT=y（rStK+？棕tL），0

■=z（1-y）T=（1-y）T+■，z>0 （23）

以上三式的現實含義是，地方政府的消費性支出全部由稅收滿足，且全部稅收扣掉消費性支出和債務利息后仍有部分盈余，因此有00時，地方政府開始依靠發行城投債來籌集用于生產性支出的資金。

聯立（20）、（21）、（22）、（23）可得：

■=（z-1）（1-y）T

=rB（t）+T[x+z（1-y）-1]（24）

中國的地方政府絕大多數滿足z>1和y<1的條件，因此■>0，即中國城投債規模基本處于加速擴張的態勢。

為探討地方支出結構偏向與城投債規模之間的關系，本文定義■∈（1，+∞）為地方支出結構偏向系數，用來刻畫地方支出結構偏向程度的大小，這符合本模型對y與z的定義。

4.穩態求解

根據（1）、（2），得出家庭面臨的預算約束：

C+■+■=rS（1-tK）+1×？棕（1-tL）

進而有：

■=rS（1-tK）+1×？棕（1-tL）-■-C（25）

將（24）代入（25），得到：

■=rK（t）+？棕-[x+z（1-y）]（rStK+？棕tL）-C（26）

將（18）、（19）代入（26），容易求得穩態下的資本增長率■■。同時，結合擴展模型中的Hamilton函數可以求解其他經濟變量增長率，如將（18）、（19）代入（24）即可求得城投債規模增長率的表達式：

■■=A（z-1）（1-y）

（1-？琢）1+■tK+？琢■tL■？琢