工商資本下鄉法律規制問題探析

摘 要 工商資本進入農業領域，推動了如今農業的現代化進程，拓寬了農村的發展視野，增加了農民收入的渠道，對農產品種植規模的擴大與我國農產品供應的保證起到了重要的促進作用。因此，如何從法律層面對資本下鄉行為進行規制，引導和促進工商資本在投資農業方面最大程度地發揮作用就顯得尤為重要。本文以我國目前工商資本下鄉的實際現狀為基礎，探討現如今資本下鄉過程中法律規制存在的不足，并對我國工商資本下鄉在法律規制方面提出完善建議。

關鍵詞 工商資本 下鄉 農業 法律規制

作者簡介：馮逸杰，西安財經學院2014級經濟法學研究生，研究方向：農村經濟法制。

中圖分類號：D922.29 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.180

一、工商資本下鄉概述

“工商資本下鄉”又稱“資本下鄉”，是指將我國改革開放以來城鎮工商業所積累的人力、物力、財力、科技等資源投放到農村，讓資本與土地相結合，以解決農村農業在發展方面面臨的資金和技術短缺的問題，這對于提高農業生產效率、增加農民收入、縮小城鄉收入差距、推進城鄉一體化等起到了重要的推動作用。由于我國現行相關法律制度在工商資本下鄉領域存在空白和不完善，近年來，工商資本在進軍農業領域的過程中侵害農民權益、改變土地用途甚至于危害國家土地安全的現象屢屢頻發。因此如何從法律層面有效規制資本下鄉行為，在推進城市工商資本下鄉的同時，最大程度地減小資本下鄉對農村和農民可能產生的不利影響，是目前亟待解決的問題。

二、目前工商資本下鄉法律規制存在的問題

（一）工商資本下鄉準入制度存在缺失

從我國目前的法律來看，對企業涉農資格尚無明確界定，也就是說目前工商資本下鄉在準入制度方面存在缺失。由于工商資本具有逐利性的特點，一些工商企業看到資本下鄉有利可圖，也紛紛摩拳擦掌，躍躍欲試，這就不可避免的會導致一些企業盲目跟風。隨著大批工商企業進軍農業生產領域，由于具體準入制度的缺失，必然會出現魚龍混雜、良莠不齊的現象。例如，有些企業在不具有農業生產經營的經驗或專業化的情況下，投資前夕又未進行深入調研和可行性分析就盲目的進軍農業生產領域；有些農民專業合作社中出現了只掛牌不搞合作的“空殼合作社”；有些企業大片租賃農用地大搞農業生產，而自身實際的生產經營能力、風險控制防范能力又相差甚遠，一旦出現專業人才短缺、用工短缺、有關政策扶持不到位等情況，勢必會對企業造成嚴重的經營危機，一旦一些企業因經營不善退出，不僅會導致土地租金無法支付，而且不少土地也會因為撂荒和過度使用而難以恢復；更有甚者打著資本下鄉的名義利用農田大搞“非農化”、“非糧化”甚至跑馬圈地。以上這些會造成農村土地資源的浪費，損害農民的土地財產權益。

（二）農地租賃大量具體性法律規范的缺失

工商資本下鄉進入農業領域，必然會涉及對大片農地的租賃，而我國涉及農地租賃的具體性法律規范中，只有《農村土地承包法》第三十九條第一款一個具體性條款，其他的農地租賃并無具體性法律可依，甚至有時還會出現無法可依的情況，如“四荒”土地的承包經營，只有相關的政策規定可以參照。同時，農地租賃相比于其他物的租賃，具有自身的特殊性，雖然我國《合同法》對于租賃合同有詳細的規定，但大部分條款對于農地租賃無法適用或無法完全適用，如在農地被征收的情況下不能適用《合同法》第二百二十九條的“買賣不破租賃”規則。因此在實際情況中就會出現當事人在訂立合同時雖然都使用“租賃”二字，由于與農地租賃相關的具體性法律規范的缺失，農村土地的租賃和承包之間又存在著復雜的法律關系，有些農地租賃并非是租賃合同，而是土地承包經營，有些看上去是具有物權性質的土地承包經營，而實質上卻是土地租賃，有些農村土地簽訂的租賃合同可能是根本無效的，況且農地的出租也需區分為所有權人的出租和使用權人的出租。而實際生活中很多合同簽訂的當事方并沒有弄清其中的這些法律關系，也不知道這些法律關系將會對自身的權利義務產生何種影響，這些無疑會對當事雙方合同的簽訂和今后的履行埋下風險隱患。

（三）農地流轉使用監管機制存在缺陷

資本下鄉必然會涉及到農地的流轉，在當前農地流轉過程中，因為缺乏法律的有效規制，侵害農民土地權益的現象時有發生，例如有些地方隨意改變土地承包關系，有些工商企業利用自己雄厚的經濟實力與農民爭奪土地經營權，擠壓弱小的農民，這也就出現了有些地方以各種名義強行收回農民發包地或者以極低的價格將農民的發包地收回后，再高價將土地租賃給下鄉企業，這極大地侵害了農民權益，加重了農民的經濟負擔，甚至有可能滋生和助長了某些地方的權力腐敗，破壞了農村政治和經濟的穩定。

在下鄉企業的土地使用方面，《土地承包經營法》規定土地承包經營不得改變土地所有權性質和土地農業用途，但就目前來看，對租賃家庭農戶承包地的工商企業約束性不強，這就有可能會出現以下問題：

1.對某些企業將原專用于糧食生產的土地用作其他農業用途，因缺少相關的法律規范予以規制，對其利用土地進行“非糧化”的行為無法進行限制。

2.《土地承包經營法》第六十條規定：“承包方將土地用作非農用途的，由縣級以上地方人民政府和相關行政部門予以處罰?！薄俺邪浇o承包地造成永久性損害的，發包方有權拒絕，并要求承包方賠償因此造成的損失?！贝藯l規定顯然是針對承包方而言的，并不能類推適用于租賃農地的工商企業，這就會導致無法對那些利用租賃土地進行“非農化”用途或雖按照土地用途進行農業生產經營，但在生產經營時對土地過度開發利用，致使土地遭到永久性損害的企業進行處罰。

（四）農村社會保障體系不健全

目前，農業收入仍然是我國農民的首要收入來源，工商資本進軍農業領域后，民間曾流傳過美好的設想：“企業租賃農民承包地后，農民可以去企業工作繼續進行農業生產，這樣農民既賺取了土地流轉費用，又可以另外獲得打工報酬?！倍涍^調查，現實情況卻是僅有20%的原承包地的農民能夠進入該企業工作。這樣一來，大部分失地農民就不得不考慮通過其它途徑來維持生計。有一種良好的設想，就是資本下鄉，農民進城。然而現如今我國農民整體文化素質不高，又缺乏相關的專業技能，就目前而言，我國的城市顯然不可能為所有進城農民提供體面的安居就業和收入環境，而我國農村社會保障體系又不夠健全，如果不能為失地農民提供必要的社會保障，提供就業和再就業培訓，就會使農民陷入在城市很難獲得新的就業機會，而回到農村又無地可種的窘境，如果進城農民不能返鄉，我國城市中就會出現像其他發展中國家那樣的大規模的城市貧民窟，這勢必會影響到我國政治社會的穩定。

三、工商資本下鄉法律規制的完善建議

（一）明確工商資本下鄉的準入條件

集體土地在流轉給工商企業之前法律應首先規定對其企業規模、固定資產狀況、企業經營范圍及經營狀況、資產負債情況、企業盈利狀況、信用狀況、法人治理結構等進行審查，審查其是否具有農業生產經營條件、風險防控和承擔能力。其次，應規定對其擬進行的農業項目進行審查，并規定對下鄉企業對于該項目是否具有詳細具體的實施規劃和可行性分析進行審查，通過這兩項的審查，審查該項目及實施規劃是否切實可行，是否符合相關的法律法規、農業政策、環保標準、產業規劃方向、是否能切實有效的保障原承包地農民的權益。實施規劃中至少應包括租賃土地的性質、土地的取得方式、租金的支付、各具體農業生產經營環節的規劃、農田農村道路和農村水利設施的保護、租賃農戶土地后對原承包地失地農民的安排等。

（二）建立土地流轉風險防范機制

1.科學制定并推廣適用土地流轉示范合同

農戶與工商企業簽訂的土地流轉合同是約束雙方的唯一法律憑證。現如今，流轉合同的不完備是誘發風險的主要原因之一，因此，應對土地流轉合同的規范化予以重視，通過科學地設計制定土地流轉示范合同并予以推廣應用，有利于大大減小土地流轉過程中產生的風險。在設計示范合同時，不僅要堅持合同設計制定的嚴密性原則，而且還需堅持靈活性原則，使得合同在嚴謹規范的同時能夠得以廣泛適用。另外，值得注意的是，雙方在簽訂合同時要本著平等、自愿、互利的原則，盡量由農戶與企業簽訂合同，而不是由村委會代簽，這樣有利于提高雙方的合同責任感、增強合同的約束力。

2.健全農村土地承包經營權登記制度

自2011年我國積極開展農村土地承包經營權登記試點以來，農村土地承包經營權登記制度取得了長足的發展，這對于健全農村土地承包經營權流轉市場和信息化管理平臺具有舉足輕重的意義。

健全農村土地承包經營權登記制度對維護農民土地權利，為工商企業創造良好的投資環境具有重要意義，可以有效避免承包地權屬不清、保護不嚴導致的土地流轉不暢的問題，這對于農村土地承包經營權有序流轉，提高工商企業投資農業的興趣，增強工商企業的投資信心，引導工商企業依法合規和有序進行生產經營活動起到重要作用。同時這也間接保證了工商企業租賃農地監管工作的順利開展。

3.對農村土地租賃實行專項立法

目前，外國無論是大陸法系國家還是英美法系國家，都有各自的土地租賃法律制度，特別是對于自身具有特殊性的農用地，各國都尤為重視對其的特別立法，像法國、美國、德國、日本這些發達國家都已建立起了一套符合其本國國情的完善健全的農地租賃法律制度。因此，為了完善我國農地租賃法律制度，實有必要對我國農村土地租賃實行專項立法，使農地租賃有法可依，切實保障農民及工商企業的合法權益。

4.依法健全建立租賃合同解除制度

《法國民法典》中對于農村土地租賃合同的解除規定：“如土地承租人租賃農地后不配備必要的家畜及用具、將土地撂荒、承租人未對農地利用盡到善良義務，承租人將租賃農地用作農業以外的其他用途，且以上情形對出租人造成損害的，出租人得視情形，訴請解除租賃合同。”

我國可以借鑒法國的先進經驗，并結合自身國情，賦予農戶家庭承包地租賃合同的解除權。有關租賃合同單方解除權的行使條件，筆者認為，應包括以下情形：（1）承租方將農地用作非農用途或者將當初約定的用作特定農業用途的耕地用以其他農業用途；（2）承租方對農用地的使用未盡注意義務或者未按約定方法和土地性質使用農用地，致使農用地受到損害的；（3）因為承租方的原因致使合同履行不能的；（4）承租方拒付租金的；（5）承租方遲延支付租金，在出租方給予的合理期限內，逾期仍不支付的；（6）出租方有其他正當理由的。另外，對于因不可抗力致使農用地毀損，合同目的無法實現的，出租方和承租方都有權解除合同。

5.健全農業保險制度

農業保險，是抵御農業風險的一種重要方式。農業保險目前主要有兩類，一類是公益性保險，需要靠政府的大力扶持，另一類是合作性保險，例如日本政府允許農協通過開通保險服務，構建起一道“民建、民管、民收益”的風險保障機制。目前我國的農業保險主要是政策性保險，存在資金短缺、人才匱乏、資金薄弱等問題，導致農業保險的有效供給不足。為此，我國應盡快建立起財政支持的保險體系，以財政、稅收、金融、再保險等來發展農業保險。同時可以針對農業保險中的土地流轉增設新的險種。

（三）強化土地用途監管

首先，法律應對監管主體及其各自的監管范圍予以明確，在賦予權利的同時，監管主體需承擔與其權力相對應的責任，并實行問責制，使各監管主體能有的放矢，有效防止公權力機關濫用監管權力，肆意擴大自己的監管范圍。

其次，需健全約束機制，建立健全“農地農用”的法律制度，解決和防止農地“非農化”和“非糧化”的傾向，強化農地用途管制，嚴禁污染破壞、撂荒、圈占閑置耕地，堅守并保住農村土地“三條紅線”，明確企業在違反這些規定下需承擔的責任和相應的處罰的機關?？梢酝ㄟ^引入審計制度，通過專業審計來規范企業行為，降低監管風險，還可以通過引入定期評估制度對企業經營過程中企業資金狀況、盈利狀況、環境適應性、農業生產經營行為進行定期評估，以便實時全面掌握了解企業的實際經營情況，并根據評估結果建立企業信用檔案，對于信譽好的企業予以政策扶持，對于信譽不良的企業予以及時清理。

（四）完善農村社會保障體系

農村土地既是農民的生產資料，又是農民的就業崗位，在我國現行社會保障體制下，農村土地是農民生老病死的重要依托。因此，如果要讓農民放棄自己賴以生存的土地，就必須先解決其后顧之憂。這就需要完善我國當前的養老保險、失業保險等社會保障制度，建立城鄉統一的公共服務制度，以實現農民工在勞動就業報酬、子女入學、醫療保障等方面與城市居民享有同等待遇。對農村的貧困戶應予以及時救助，對失地農民應建立起就業和再就業培訓制度，從根本上確保農民在失去耕地后的就業問題的妥善解決，從而保障農民的基本生活水平，維護農民的長遠利益。

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