“籌備組”的性質與職能分析

摘 要 為應對賄選產生的危機，“籌備組”是根據全國人大常委會的決定，成立的，其職能被限定為代行遼寧省人大常委會的部分職權，以解決存在的賄選危機。然而“籌備組”到底是一個什么樣的機構，其擁有什么樣的職能，其性質有事如何呢？這些全國人大常委會并沒有明確。本文試從“籌備組”的產生原因入手，進一步分析其性質和職能，并且對“籌備組”的合憲性進行探索。

關鍵詞 籌備組 憲法解釋 補選 憲法危機

作者簡介：潘文杰，西南政法大學行政法學院2014級碩士，研究方向：憲法學與行政法學。

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.206

根據全國人大常委會的決定，“籌備組”是代行省人大常委會部分法定職權的臨時性機構，根據相關法律規定負責籌備并召集遼寧省人民代表大會，以及辦理遼寧省人大代表辭職以后的公告、備案，代表補選后的資格確認等事項。 然而圍繞籌備組的具體職能、產生依據都沒有具體明晰，這也是本文嘗試去分析解決的問題。

一、“籌備組”的產生原因

遼寧省賄選的發生使遼寧省人大及常委會不能正常履行職能，權力機關的各項職能不能永遠停滯，對于遼寧省人民來說接下來最重要的就是要盡快使省級權力機關盡快正常的行使職能，面對這個問題最直接的解決辦法就是對省級人大代表進行重新選舉，然后組成新的省級人大常委會和省級人民代表大會。一般情況下省級人大代表的選舉由其下一級即設區的市的人民代表大會選舉產生，但是根據《組織法》第條的規定：“地方各級代表大會每屆任期為五年”。也就意味著對遼寧省人大進行重新選舉并不被法律所允許，同時遼寧省人大的人大代表并沒有全部深陷賄選，他們的代表資格并沒有被取消，所以對遼寧省人大進行重新選舉的可能性并不存在。根據《選舉法》第54條第一款規定：“代表在任期內，因故出缺，由原選區或者原選舉單位補選。”然而54條第四款規定“補選的具體辦法，由省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會規定。” 但是省級的人大常委會只能對補選活動的實施細則作進一步的規定。至于設立獨立的選舉機構，省級人大常委會無法據此授權做出決定。原因是：我國《立法法》第8條列舉規定了法律保留的事項，其第 2項是“各級人民代表大會、人民法院、人民檢察院和人民政府的產生、組織和職權”。 此項法律保留事項包括補選活動的機構設置。所以單就針對補選而言需要全國人大常委會的介入，需要一個專門機構解決遼寧省的困局。所以“籌備組”作為省級人大代表的補選機關，就有足夠的理由出現。

二、“籌備組”的性質與職能

關于“籌備組”的性質的認定首先我們從“籌備組”的全稱入手，籌備組的全稱是《遼寧省十二屆人民代表大會第七次會議籌備組》，從其全稱來看是負責遼寧省十二屆人大第七次會議的想關的籌備工作是成立籌備組的組的主要目的。那么使得“會議”如期正常召開有哪些工作需要做呢？

籌備組于2016年9月18日召開第一次會議，會議分別審議并表決通過了《遼寧省第十二屆人民代表大會第七次會議籌備組議事規則》、《遼寧省第十二屆人民代表大會第七次會議籌備組代表資格審查委員會組成人員名單》、《關于召開遼寧省第十二屆人民代表大會第七次會議的決定》和《遼寧省第十二屆人民代表大會第七次會議籌備組代表資格審查委員會關于部分代表的代表資格的報告》。 而全國人大常委會的決議顯示“籌備組”的權力有四項 。

隨著遼寧省十二次人大第七次次會議于2016年11月1號已經成功召開。“籌備組”的使命也順利完成。從公開的資料來看“籌備組”除了執行了“第一次會議”的決定之外并沒有履行其他應當由省人大常委會履行的職能，其行使可以概括為兩個方面，第一是有關人大代表補選的相關工作，第二是有關十二屆人大第七會議的召集和籌備工作。那么是否意味著“籌備組”除此之外就不能行使其他的省人大常委會的職權了呢？

從“籌備組”的全稱來看，其職能被限定在了有關遼寧省十二屆人大第七次會議的籌備工作。那么這樣一來就有一個問題需要解決，全國人大常委會雖然從名稱上對籌備組的職能進行了限定，但是又在其職能的第四項兜底條款及規定：“需要由籌備組行使的其他事項”。如此一來是否意味著此兜底條款所規定的內容突破了“名稱”對其職能的限制呢？還是此兜底條款所致僅僅只是有關會議籌備的其他事項？現實情況是由于賄選案的發生，遼寧省的權力機關出現了停擺的情況，在這種情況下本應該由權力機關行使的職能失去的行使機關。這樣一來在新的權力機關產生之前，其職能該由誰行使呢？特別是遇到一些緊急情況的時候，例如遇到有下級人大常委會的不適當的決議、下級人民政府不適當的決定和命令或者其他特殊的緊急情況需要人大常委會處理時，籌備組有權力對上述問題進行處理嗎？

關于此我們首先要正確理解“籌備組”的權力來源，“籌備組”是根據全國人大常委會的決定成立的，很明顯其權力來源于全國人大常委會。那么接下來的問題是全國人大常委會是否有權力授權成立類似“籌備組”這樣的組織來行使地方人大常委會的權力呢？上文已經分析“籌備組”的職能主要體現在兩個方面即補選和籌備“會議”。

顯然根據《憲法》規定這些權力是屬于省級人大常委會的，全國人大常委會是否有權力行使呢？這就要從全國人大常委會的權力來源說起，根據《憲法》第57條、第65條以及第67條之規定在法律地位上，可以看出全國人民代表大會是最高國家權力機關，“全國人大常委會”和“全國人民代表大會”在存在時間、存在形態、民意基礎、職權范圍等方面均存在很大差異，“全國人大常委會”和“全國人民代表大會”是兩個機關。全國人大常委會在隸屬關系上從屬于全國人大，全國人民代表大會大與全國人大常委會之間的法律關系表現為監督與被監督、產生與被產生的關系。這就決定了全國人大能夠行使國家的最高權力而全國人大常委會則不能行使國家的最高權力。也可以理解為，全國人大常委會行使的國家權力是有限的，而全國人民代表大會行使的國家權力是無限的。所以作為國家最高權力機關的全國人民代表大會當然的擁有對省級人大事務的決定權，但是憲法和法律并沒有明確全國人大常委會有此權力，并且全國人大也并未授權其行使這項權力。所以在性質上籌備組只能是補選機構而不能代行“常委會”的其他權力。

三、“籌備組”產生的憲法依據

在“籌備組” 第一次會議也認為“全國人大常委會做出決定成立遼寧省第十二屆人民代表大會第七次會議籌備組，代行省人大常委會部分法定職權，是根據憲法和相關法律做出的創制性安排。” 那么在這種情況下全國人大常委會怎樣依據憲法和法律做出上述創性安排的呢，即就是在全國人大的職權范圍內在憲法法律的框架下怎樣去對“籌備組”的產生做一個合憲性解釋。

憲法和法律文本并沒有規定對于省級人大常委會出現停擺以后的應對措施，在實踐中，面對這種情況，憲法解釋機關就有必要對釋憲法的內涵進行解釋。理論上要闡明的問題應該是，此種“實施憲法” 的方式在多大程度上推動了憲法發展。具體到本文要解決的問題就是面對憲法的空白，釋憲主體如何發揮作用，從而讓憲法效力在實踐中得到展現，使憲法在實踐中得到發展。當提到由立法者實現憲法效力的方式，我們通常會想到立法具體化憲法的行為。但當憲法規定不夠明確， 或者授權不夠清楚時， 就可能產生憲法變遷和憲法發展的問題。德國人拉班德 （Paul Laband） 于在1895年首次提出了憲法變遷的概念，用以解釋憲法條文未發生變化而憲法實際內含卻發生變更的現象。“憲法是時代之子，憲法的成文化凝聚著制憲時的國民意志，彰顯共識。” 憲法規范也理應對時代的變遷，公民對于價值、事實和規范的態度的改變作出相應的調整與回應。

憲法變遷是合乎憲法本質的。是維系國民共識持續發展所必要的。從實踐的角度觀察，憲法變遷也是為了在憲法的彈性與穩定性之間尋找出一種平衡。因為，彈性使歷史與生現實的多面性能夠被正確地評價，穩定性能夠避免國家生活在持續的、不可預見的變動中免于解體。德國著名公法學家耶利內克在其著作《國家法學政治學之維：憲法的修改與憲法的變遷》一書中認為憲法的變遷有五種方式認為憲法變遷主要有五種方式，（1）因議會、政府及裁判所的解釋而發生的變遷；（2）因國家權力的不行使而發生的變化；（3）因政治上的所發生的變化；（4）因憲法慣例而發生的變化；（5）因憲法的根本精神而發生的變化。 按照耶利內克的分類，筆者認為全國人大常委會對籌備組的設置屬于第一種因議會、政府及裁判所的解釋而發生的變遷。

“籌備組”作為遼寧賄選案產生以后應對省級人大出現停擺而產生的，全國人大常委會對于它的定位是省級人民代表大會的籌備機關。然而其并非通常意義上的籌備機關，通常意義上的縣級以上的人代會籌備機關是指本級人大常委會。然而遼寧省的情況恰恰是常委會已經不具有履職的能力，此時全國人大常委會發揮憲法解釋的職能，是遼寧省順利解決由于賄選產生的危機。并且通過全國人大常委會的解釋使憲法的內涵進一步豐富也解決了憲法在實施過程中可能到的問題。

注釋：

遼寧省人大常委會官方網站：http：//www.lnrd.gov.cn/contents/36/12138.html.省十二屆人大七次會議籌備組舉行第一次會議.訪問時間：2016年10月2日.

《中華人民共和國全國人民代表大會和地方人民代表大會選舉法》第54條.

《中華人民共和國立法法》第8條.

遼寧省人大常委會官方網站：http：//www.lnrd.gov.cn/contents/36/12138.html.省十二屆人大七次會議籌備組舉行第一次會議.訪問時間：2016年10月5日.

中國人大網：http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/syxw/2016-09/14/content_19974 29.h tm《全國人民代表大會常務委員會關于成立遼寧省第十二屆人民代表大會第七次會議籌備組的決定》中規定“籌備組”的職能有（一）對遼寧省第十二屆人民代表大會代表資格終止的情況予以備案、公告；（二）對補選產生的遼寧省第十二屆人民代表大會代表，根據代表資格審查委員會的報告，確認代表的資格或者確定代表的當選無效，并公布補選的代表名單；（三）召集遼寧省第十二屆人民代表大會第七次會議；（四）需要由籌備組負責的其他事項。

張千帆教授認為：“憲法的實施是指公權力部門依據憲法作出的國家行為。由于任何公權力機構都有遵守憲法的義務 ， 因而合憲的公權力行為均可被認為是憲法實施的一種方式”而且憲法實施有多種途徑和方法。張千帆.憲法實施的概念和路徑.清華法學.2012（6）.

王鍇.憲法變遷：一個事實與規范之間的概念.北京航空航天大學學報（哲學社會科學版）.2011（3）.

[德]耶利內克著.柳建龍譯.國家法學政治學之維：憲法修改與憲法變遷論.北京：法律出版社.2012.63.