我國宏觀調控權運行之反思

摘 要 目前由于我國《宏觀調控法》基本法的缺失，且國內學者對宏觀調控權的運行研究缺少統(tǒng)一認識，使得我國宏觀調控權的運行遇到諸多現(xiàn)實障礙。在政府對房地產(chǎn)的調控上也經(jīng)常暴露出諸如政策內容、調控主體的權限、程序、監(jiān)督機制、責任承擔不合法等一系列的問題，這不得不引起我們對宏觀調控權運行的深思。為此本文立足于房地產(chǎn)調控，分析其暴露出的問題，以期為日后宏觀調控法的科學立法以及建立一個具有邏輯性、完整性和科學性的宏觀調控體系提供借鑒意義。

關鍵詞 宏觀調控權 宏觀調控法 房地產(chǎn)調控

作者簡介：彭雄，中南民族大學經(jīng)濟法學碩士研究生。

中圖分類號：D601 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.210

一、我國房地產(chǎn)宏觀調控特點及調控政策

（一）房地產(chǎn)宏觀調控主體

制定房地產(chǎn)宏觀調控的主體主要有發(fā)改委、財政部以及中國人民銀行等，不同的部門制定運行機理不同的宏觀調控政策。例如財政部通過改變稅率影響房地產(chǎn)的供需關系、通過升降利率影響房價走勢、政府出臺住房福利性政策鼓勵租房以減少對商品房的需求等。當然國務院下屬部委也在房地產(chǎn)宏觀調控中也扮演著重要角色，例如住建部，而且多部門聯(lián)合出臺房地產(chǎn)宏觀調控政策也經(jīng)常發(fā)生。另一方面，如果按照學界宏觀調控“二元論”的觀點，我國房地產(chǎn)宏觀調控權主體體系范疇中還包含各地方政府和各執(zhí)行部門。例如各地政府采取了大量的限購、限貸的政策對房地產(chǎn)實施宏觀調控。

（二）房地產(chǎn)宏觀調控運行程序

我國房地產(chǎn)宏觀調控呈現(xiàn)部門多樣化、政策的多元化等特點，這使得我國房地產(chǎn)宏觀調控政策程序較為復雜。通常調控主體在對房地產(chǎn)進行調控一般是房地產(chǎn)市場某些指標出現(xiàn)了異常，例如房價增長迅猛、社會輿情偏轉、地王頻出以及供需明顯失衡等。因此我國房地產(chǎn)調控具有滯后性的特征，只有在問題出現(xiàn)后再根據(jù)具體情況分析制定政策。具體政策一旦制定后就轉交由執(zhí)行部門具體實施，并且由財務部、銀監(jiān)會等監(jiān)督部門對整個程序的運轉進行監(jiān)督。

（三）房地產(chǎn)調控政策及運行機理

財政政策是房地產(chǎn)調控的主要手段，“財政政策主要是指國家利用財政收支的各種工具，通過有規(guī)則地調節(jié)國民收入分配的方向和規(guī)模，以達到預定的社會經(jīng)濟目標的各種政策手段?！雹僖环矫鎳铱梢酝ㄟ^直接投資的方式對房地產(chǎn)的投資規(guī)模進行控制，另一方面也可以通過稅率的調整來影響房地產(chǎn)的供需關系。例如增加對房地產(chǎn)商的征稅，或是增加稅種可以增加其銷售成本，從而間接影響房價或房子的供應量。同理也可以增加購房者的購房成本從而影響對房子的需求。

其次就是貨幣政策，執(zhí)行貨幣政策的主體主要是央行。央行可以通過增減利率、存款準備金率以及貨幣的供應量等手段達到對房地產(chǎn)市場的調控目的。就以央行提高存款準備金率為例，存款準備金率的提高意味著其它商業(yè)銀行可供應貸款量相應降低，社會銀根偏緊。就目前公眾的主流購房方式來說，央行的這些手段會直接影響部分購房者的購買欲，進而間接影響房地產(chǎn)市場。

最后土地政策也是調控的重要手段，因土地是房地產(chǎn)開發(fā)的必要條件且長期處于稀缺狀態(tài)，因此運用土地政策會直接影響房地產(chǎn)市場。例如相關部門通過調節(jié)土地供應量會直接影響房地產(chǎn)市場的供需關系、控制土地供應價格會直接控制房價的走勢，因為土地價格的增加直接導致房地產(chǎn)開發(fā)的成本而影響房價。另外改變土地的供應方式也會間接影響房價走勢，例如我國將競爭機制的引入土地出讓中，導致房地產(chǎn)商需要更多的土地出讓金才能獲得地塊，但最終這個高價會間接轉移到房價上來，導致房價上漲。

二、房地產(chǎn)調控問題引發(fā)對我國宏觀調控權運行的反思

縱觀我國宏觀調控史，其在房地產(chǎn)行業(yè)政策無疑是較為密集的，但是從當前房價態(tài)勢來看，國家的宏觀調控政策并沒有起到很好的作用。房子對國民來說是剛性需求，持續(xù)高漲的房價與收入差距越拉越大，這無疑給購房需求者帶來了極大的負擔。從這個角度來看，國家對房地產(chǎn)的頻繁調控是否對國民的權利造成了損害，其宏觀調控權的運行是否符合法定形式？特別是在目前我國宏觀調控制度還健全和完善的情況下，這不得不引起我們對宏觀調控權運行的反思。

（一）調控主體的合法性問題

目前我國法律并未對房地產(chǎn)宏觀調控主體作出明確規(guī)定，而是根據(jù)房地產(chǎn)市場的不斷發(fā)展慢慢形成的。那么到底誰才真正有權對房地產(chǎn)實施宏觀調控？不僅如此，在房地產(chǎn)宏觀調控中，中央和地方幾乎一直處于博弈的狀態(tài)。目前土地壟斷的權利掌控在地方政府手中，但中央的政策又必須依賴地方政府去實行，因此地方政府出于自身利益考慮，往往會變通實行中央的政策。近些年來地方政府頻繁出臺救市行為，是否真正具有宏觀調控主體的合法性？

在學界，宏觀調控的主體的核心問題就是誰有權進行宏觀調控？有學者認為“宏觀調控主體就是宏觀調控目標選擇者、政策的制定者和實施者。②因此宏觀調控主體主要是指國家，但真正行使宏觀調控職能的是特定的國家行政機關，即政府。關于中央和地方的調控權，在學術界有存在較大爭議，有“一元主體論”和“二元主體論”之分?！耙辉摗闭J為只有中央政府具備調控主體的資格，③而“二元論”認為“中央宏觀調控主體和地方宏觀調控主體都具有宏觀調控權?！雹芾碚摻珀P于中央和地方的宏觀調控權分界都存在如此分歧，且因我國《宏觀調控法》基本法的缺失，我國房地產(chǎn)調控主體比較混亂，九龍治水現(xiàn)象十分普遍。特別是中央與地方，到底誰有資格調控？這一問題目前似乎沒有人能給出答案，也正是這個原因使得我國宏觀調控主體資格不明確，對我國房地產(chǎn)的發(fā)展帶來了不少消極影響。

（二）調控政策運行程序合法性問題

目前我國房地產(chǎn)宏觀調控中存在不少問題。首先體現(xiàn)在決策與執(zhí)行公開程序上，房地產(chǎn)調控主體的多樣性必然會導致程序運行的混亂，多數(shù)部委政策出臺都缺乏足夠的信息公開，所有經(jīng)常會出現(xiàn)政策“打左燈，向右轉”、半夜三更公布政策的情況，而且公眾參與渠道也較少。例如今年部分城市的限購政策幾乎都是在半夜突然公布，使得大部分公眾一夜喪失買房資格。這種方式缺乏必要的公開和透明，不利于決策的執(zhí)行。政府對房地產(chǎn)的宏觀調控事關民生，社會公眾的想法和反饋程序是十分必要的。然而我國宏觀調控在這一塊卻有所欠缺。不僅如此，很多決策出臺后卻沒有有效的執(zhí)行制度予以銜接，很多政策因得不到有效執(zhí)行而使得調控目的落空，主要的問題還是缺乏《宏觀調控法》的規(guī)范，很多決策都要依靠其他方式得到有限的執(zhí)行，這無疑對達到預期調控效果造成了不小的障礙。

其實這也反應出了我國宏觀調控權運行程序也沒能跳出“重實體輕程序”弊端，其實早在1994年就有學者提出“長期以來，在宏觀調控方面的失職、失誤、失效及責任缺乏監(jiān)督和追究的根本原因是我國缺乏有關宏觀調控的法律程序”。⑤但目前總體來說，我國整個法學的研究和實踐依然在實體與程序上有所傾斜。從房地產(chǎn)暴露出來的問題正是說明了我國宏觀調控權運行程序中存在信息不對稱、公眾參與不足等問題，這難免會造成民眾對政府制定的調控政策是否合法產(chǎn)生疑惑，有損政府公信力從而達不到政策的預期效果。

（三）調控政策的合法性問題

如果政策本身缺乏合法性，就如污染的源頭之水，暫且拋開調控效果不談，公眾的權利也會受到極大損害。只有基于對市場進行充分分析和評估后制定的決策才能保證科學性，如果違背價值規(guī)律強制調控使宏觀調控失效。但遺憾的是目前我國政府依然易受計劃經(jīng)濟時期影響，經(jīng)常運用行政手段對市場粗暴干預。例如政府采取限購政策造成了二手房市場交易的急速增加、土地政策使得土地成了地方政府和房地產(chǎn)開發(fā)商賺錢的工具使得土地價格的高漲，最終造成房價高漲卻由公眾買單，造成民眾的負擔。那么，調控內容本身是否真具有正當性？因此宏觀調控權的合法運行首先就要保證政府的調控必須符合法律的規(guī)范，尊重市場規(guī)律。如若背離，即便是調控權程序再正當恐怕也不能阻擋政策給公眾帶來的損害。在調控中，地方政府往往運用行政手段對房地產(chǎn)進行粗暴的干預，反應了我國宏觀調控權中政府依舊以來行政手段的弊端。同樣也體現(xiàn)出我國宏觀調控政策的制定往往缺少對市場的評估而喪失公平性。這些問題的根源是基本法律的缺少，缺少宏觀調控系統(tǒng)運行程序和監(jiān)督，才使得濫用調控權問題滋生。

三、對我國宏觀調控立法之借鑒意義

要保證宏觀調控權合法運行的首要前提是明確宏觀調控主體資格。本文認為只有中央機關才能站在國家的高度統(tǒng)籌全局，制定宏觀調控政策。因此如若中央和地方一直處于博弈的狀態(tài)，宏觀調控權的運行機制會混亂不堪。除此之外，各調控主體的權限也應該有明確的限制，以防宏觀調控權的濫用。最后由于我國房地產(chǎn)調控手段的多樣化以及調控部門的多元化，那么就需要一個完善的協(xié)調機制，制定主體明確的分工以避免權力的交叉使用，以此保證宏觀調控權的有效運行。

其次就是要保證宏觀調控權程序在法律的框架中運行，在立法中建立健全科學的程序運行機制。在決策制定前要根據(jù)市場相關指數(shù)制定明確的目標，唯有如此才能保證決策的正確性。并且要在整個程序中保證公眾參與，擴寬公眾參與的渠道，以確保宏觀調控政策執(zhí)行的科學性和民主性。同時，完善的執(zhí)行程序是實現(xiàn)宏觀調控政策的必要條件，沒有執(zhí)行程序與之銜接，宏觀調控政策將會變成一紙空談。最后，監(jiān)督機制是保證宏觀調控權合法運行的重要保障，在立法中應明確監(jiān)督主體和監(jiān)督內容。

最后就是要在立法中制定追責機制和權力救濟制度。在房地產(chǎn)宏觀調控中經(jīng)常出現(xiàn)調控主體之間互相推諉責任或是濫用權力損害公眾權利的情況。宏觀調控與公眾的生活息息相關，一旦調控主體在決策上出現(xiàn)失誤，帶來的經(jīng)濟損失不可挽回。為此要明確主體及相關部門所要承擔的責任，權力和責任是一致的，其理應為自己的失職承擔相應的責任，例如在房地產(chǎn)宏觀調控上，地方政府就應被納入到歸責范圍之中。另外由于調控主體多是政府相關部門，民眾尋求救濟的途徑較為困難，因此，要保證宏觀調控法的科學性，救濟程序顯然是不可或缺的。但要建立有效的救濟途徑首先要解決宏觀調控可訴性的問題，目前理論界認為宏觀調控是不具有可訴性的，因此可先嘗試在公眾權力救濟制度中引入其它較為靈活的途徑予以過渡。

注釋：

①金海燕、王要武.我國房地產(chǎn)宏觀調控政策運行機制分析.建筑管理現(xiàn)代化.2008（5）.

②楊秋寶.宏觀調控主體合議.求是.1998（8）.

③盧炯星.宏觀經(jīng)濟調控法主體職責和權利義務理論研究.經(jīng)濟法研究.2014（2）.

④楊紫煊.國家協(xié)調論.北京大學出版社.2009.323-324.

⑤張文顯.宏觀調控及其政策與法律的思考.中外法學.1994（1）.