關于永吉縣耕地與基本農田保護若干問題的思考

杜靚靚

【摘 要】重點對永吉縣近年來耕地與基本農田保護工作及存在問題進行了分析、探討，并提出幾點建議。

【關鍵詞】耕地；基本農田；保護；問題；思考

0 引言

土地是民生之本，“十分珍惜合理利用土地和切實保護耕地”是我國的一項基本國策《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發（2004）28號）提出重點把握好切實保護耕地特別是保護基本農田，嚴格執行土地管理法律法規等六方面工作，并把切實保護耕地特別是保護好基本農田放在首位。

國務院總理溫家寶在2007年政府工作報告中明確指出“一定要守住全國耕地不少于18億畝這條紅線”。而18.27億畝的耕地保有現狀表明耕地保護的形勢十分嚴峻?；谏鲜霰尘埃_展耕地與基本農田保護專題研究是非常必要的，通過對永吉縣耕地和基本農田現狀及歷年動態變化以及存在問題進行分析研究，進一步提高保護耕地和基本農田重要性的認識，提高保護意識。同時又要樹立科學發展觀，堅持與時俱進，改革創新，既要使用傳統的法律和行政手段，又要運用經濟手段，充分發揮市場機制的作用，通過政策的引導和調節，啟動耕地保護內在動力，變被動保護為主動保護。確保永吉縣的糧食安全，生態安全和社會穩定。

1 情況分析

1.1 永吉縣現有耕地的基本情況

1.1.1 耕地的數量與結構

永吉縣現有耕地89313.71公頃，占永吉縣土地總面積的34.03%。其旱地面積最大，為53791.37公頃，占耕地總量的60.23%；其次是灌溉水田，面積為35272.41公頃，占耕地總量的39.50%；望天田和菜地面積較小，所占比重不足1%；全縣無水澆地（見表1）。

表1 永吉縣耕地結構表

單位：公頃、%

1.1.2 耕地的地域分布情況

永吉縣各鄉鎮耕地總量分布較平均，絕大部分鄉鎮占全縣耕地總量的4%—10%之間。全縣耕地面積最大的是北大湖鎮，耕地面積為12086.67公頃，占全縣耕地總量的13.53%；其次是一拉溪鎮、岔路河鎮、三家子鄉和口前鄉四個鄉鎮，耕地總量依次為11074.39、8841.08、7595.61、6955.37公頃，這四個鄉鎮占全縣耕地總量的38.60%；耕地面積最小的是口前鎮，耕地總量為978.98公頃，占全縣總量的1.10%。

2 永吉縣基本農田現狀

表2 永吉縣基本農田現狀及構成表

單位：公頃、%

截止到2005年，永吉縣現有基本農田78550.56公頃，保護率為87.96%，其在各鄉鎮的分布以北大湖鎮、一拉溪鎮、岔路河鎮居多，面積分別為1073.24公頃、9913.75公頃和7869.74公頃，分別占基本農田總面積的13.64%、12.62%和10.02%，口前鎮最少，僅有535.48公頃，占基本農田總面積0.68%。

現有基本農田全部由耕地構成，其中旱地面積最大，占總面積的58.59%，其次是灌溉水田，占41.20%，水澆地和菜地二者之和僅占0.22%（詳見表2）。

3 耕地和基本農田增減變化情況

3.1 耕地變化情況

根據永吉縣土地利用現狀變更情況，全縣耕地從1996年的89424.40公頃減少到2005年末的89304.37公頃，耕地凈減少233.08公頃，平均每年減少13.33公頃，耕地年度變化呈不規律性，有的年度增加，如2000年耕地面積凈增加19.71公頃；大部分年度耕地面積減少，其中2003年耕地凈減少面積最大，達81.71公頃。具體情況見表3。

表3 永吉縣1996—2005年耕地總量變化情況

單位：公頃

3.2 耕地減少情況

規劃確定，全縣耕地減少量不得超過2890.20公頃，其中建設占用耕地控制在344.60公頃以內?，F行規劃實施以來，全縣共計減少耕地386.28公頃，其中，各項建設占用耕地266.25公頃，農業結構調整減少耕地40.90公頃，生態退耕減少72.13公頃，災毀減少耕地7.00公頃，分別占耕地減少總量的68.93%、10.59%、18.67%、1.81%（見圖1）。

圖1

從以上數據可以看出，新增建設用地占用耕地對耕地減少量的貢獻最大，因此，應適當控制建設用地占用耕地的規模，切實保護耕地；生態退耕減少耕地面積僅次于建設占用，生態退耕雖然不會導致耕地退化，但在短期內會造成糧食產量的減少，影響農民收入，應該協調好生態退耕和農業生產的關系；災毀耕地面積雖然總量不是很大，但是所占比例接近2%，說明永吉縣耕地生態環境還是有待提高，應當做好水土保持措施，防止自然災害毀壞耕地；農業結構調整共計占用耕地40.90公頃，雖然會增加部分收入，但也應該控制一定的規模。各年減少耕地情況詳見表4。

表4 永吉縣1997—2005年耕地減少情況表

單位：公頃

3.3 耕地增加情況

規劃確定，全縣通過土地開發復墾整理增加耕地3115.00公頃，現行規劃實施以來，全縣共增加耕地面積266.25公頃，占規劃控制指標的8.55%，補充耕地指標完成比例較低。其中，通過開發增加耕地77.81公頃，土地整理增加耕地59.96公頃，土地復墾增加耕地面積為128.48公頃，分別占耕地增加總量的29.22%、22.52%、48.26%（見圖2）。

圖2

同上面的耕地減少情況相比，全縣增加耕地的力度不夠，數量較小，遠遠不能彌補耕地的減少。今后應加大土地的開發復墾力度，強化土地整理，各種方式同時進行，增加耕地面積，提高耕地質量。

3.4 基本農田增減變化情況

規劃實施期間，全縣因能源、交通、水利等基礎設施建設項目占用基本農田不可避讓，共計減少基本農田面積131.56公頃，同期按規定補劃基本農田131.56公頃，且補劃的基本農田的理化性質、生產能力與占用的基本農田相當，實現了基本農田數量不減少，質量不降低的保護目標。

4 存在問題

4.1 耕層破壞嚴重，耕地質量逐年下降

多年來人們對土地用養結合不夠重視，只注意用地，不注重養地。化肥的施用量加大，農家肥的施用量減少，甚至不施，使土地有機質含量逐年下降，土地板結，土地物理性狀變壞。而且近年來，土地很少深翻，使耕作層變淺，災害毀地、水土流失面積也有所增加，對農作物生長極為不利。掠奪式的生產經營，使耕地的總體質量明顯下降。

4.2 補充耕地質量不夠

由于國家要求占補平衡，通過開發整理增加了大量耕地，但新增耕地質量普遍較差，耕地產出水平不高，而非農業建設占用的多為優質耕地。因此，在占補平衡上往往是在數量上達到了平衡，但是同原基本農田的肥力相比存在較大差異。

4.3 基本農田生態環境逐年惡化

永吉縣基本農田生態環境惡化因素包括水土流失、洪澇災害、工業三廢污染、農業生產中的農藥化肥污染、有機肥投入不足、灌溉水源惡化等。這些都造成了耕地農田的毀損和可耕性降低，致使農田近期內難以恢復生產，甚至永久喪失可耕作能力，造成農田的治理改善困難，農田恢復難度大。

4.4 管理不到位造成耕地浪費嚴重

土地管理法及相關法規也沒有賦予土地部門像公安、法院一樣的執法權限，執法力度不夠，監管力度不大，管理不到位，造成耕地資源浪費。

5 幾點建議

5.1 加強宣傳，增強意識

農業是國民經濟的基礎，耕地是農業的基礎。民以食為天，食以地為本。保護耕地就是保護人類的生命線。耕地資源涉及國家糧食安全、社會穩定和經濟安全，關系到地區經濟社會發展和社會穩定，所以，必須加大宣傳教育力度，采用多種方式和形式深入宣傳耕地保護在我國經濟社會發展中的重大戰略意義，使各級領導干部和人民群眾充分認識到耕地保護的重要性和緊迫性，增強其耕地保護意識。

5.2 完善制度，加強規劃

嚴格執行基本農田保護制度，不準法律規定的國家重點建設項目之外的非農建設占用基本農田；不準以退耕還林為名，將平原地區耕作條件良好的基本農田納入退耕范圍，違反土地利用總體規劃隨意減少基本農田面積；不準占用基本農田進行植樹造林，發展林果業；不準以農業結構調整為名，在基本農田內挖塘養魚和進行畜禽養殖，以及其他嚴重破壞耕作層的生產經營活動；不準占用基本農田進行綠色通道和綠化隔離帶建設。

強化基本農田保護監管制度。必須依據土地利用總體規劃，將基本農田落實到圖上，落實到村組，落實到地塊，落實到農戶，通過簽字保護責任書，落實基本農田保護責任。要建立基本農田統計核查制度，堅持定期檢查報告制度，建立基本農田保護監測系統，準確掌握基本農田變化情況，及時發現和制止違法行為。對嚴重破壞基本農田、造成基本農田大量減少的，要依法追究責任。

5.3 積極墾復、開發整理

按照土地利用總體規劃的要求，在有關耕地后備資源調查與評價基礎上，一是，繼續完善土地整理與開發復墾的專項規劃，確定分地區、分階段的土地整理與開發復墾的專項規劃指標。二是，加快對各類工礦廢棄地和災害損毀土地的復墾，適度開發有條件的后備資源，土地整理要逐步做到“三集中”，即零散村莊向中心村和小城鎮集中，鄉鎮企業向工業園區集中，耕地向集中連片集中。三是，要大力抓好土地整理與開發復墾的組織落實，資金落實和管理落實。建立土地開發復墾基金，?？顚Ｓ?，切實完成土地整理與開發復墾任務。

5.4 培育地力，提高質量

針對基本農田質量下降的現狀，全縣各有關部門要加強協作，切實保護基本農田，重視加強基本農田質量管理。一是，要加強基礎科研，不斷提高基本農田土壤質量、加快退化土地的修復。二是，各級政府農業行政主管部門應當逐步建立基本農田地力與施肥效益長期定位監測網點，定期向本級人民政府提出地力變化狀況報告以及相應的地力保障措施，并為農業生產者提供施肥指導服務。三是，農業生產組織和個人，應當合理利用土地，科學種田，培育地力，增加綠肥、農家肥、土雜肥等有機肥的使用，利用秸桿還田或者養畜過腹還田，合理使用化肥、農藥、防止土地污染和地力衰退。

5.5 盤活存量，節約用地

目前城鎮內部存量土地挖潛空間還很大，如低效利用的平房區，缺乏資金開發的閑置土地，未利用的存量土地，企事業單位低效利用或不合理的原劃撥土地等。對上述用地采取置換、搬遷等方式進行盤活，既可滿足建設用地的需求，又可達到少占、不占耕地的目的。不但如此，還要嚴格控制建設用地的增量，把節約用地放在首位。重點在盤活存量上做工作，對新批準的建設項目要首先利用現有建設用地，嚴格控制建設占用耕地，同時要開展對存量建設用地資源的普查，積極盤活土地存量，進一步調整和完善各種相關稅制，加大對建設用地取得的稅收調節力度。

5.6 保護資源、促進發展

國土資源部門肩負著保護資源，保障發展的雙重任務，如何正確處理好保護資源與發展經濟的關系，是各級國土資源部門所面臨的重大課題。在認真學習貫徹胡錦濤總書記關于“科學發展觀”的重要指示中，國土資源工作面臨著如何樹立現代理念，確定科學保護觀的問題。在耕地保護上，應當實行：一是，依法保護。認真貫徹《中華人民共和國土地管理法》等法律、法規，嚴格落實國家關于耕地保護的各項政策和制度，做到有法必依，執法必嚴，違法必究。

二是，全面保護。立足全局，著眼長遠。實現“四?！?，既保護耕地總量，保證耕地的質量，保護土地的生態條件，保證國家糧食安全。

三是，在發展中保護。發展是永恒的主題，是最終解決一切矛盾和問題根本途徑。保護資源不單純是保存資源，而是要集約高效利用資源。按照“在保護中開發，在開發中保護”的原則，以科技為依托，以保護為前提，以發展為目的，以發展促保護，使保護耕地與發展經濟互為促進，協調統一。

四是，進行戰略式保護。根據經濟可持續發展戰略要求，制定耕地資源可持續利用戰略，把十分珍惜、有效保護、合理利用耕地資源作為一項戰略任務長期堅持下去，堅持開發與節約并重，把節約、集約使用資源放在優先位置。建設資源節約型社會，走資源節約型經濟發展的路子。

[責任編輯：田吉捷]