城鄉教師流動改革的多維審視與路向選擇

于 海 波

(教育部人文社會科學重點研究基地 東北師范大學中國農村教育發展研究院，吉林 長春 130024)

城鄉教師流動改革的多維審視與路向選擇

于 海 波

(教育部人文社會科學重點研究基地 東北師范大學中國農村教育發展研究院，吉林 長春 130024)

城鄉教師流動是促進城鄉教育均衡發展的重要改革措施。20年來，改革實踐積累了豐富的經驗，理論研究也取得了豐碩的成果。為了實踐和理論質量的進一步提升，有必要對城鄉教師流動改革進行深層的追問和反思，而方法論、價值論和“教育學立場”為我們的反思提供了恰切的視角和豐富的啟示。

城鄉教育；教育均衡；教師流動

促進教師隊伍合理流動，均衡配置教師資源，是實現城鄉教育均衡發展的重要途徑。過去20年，國家和各級地方政府持續不斷地致力于推進和優化城鄉教師流動。1996年，國家教育委員會頒布的《關于“九五”期間加強中小學教師隊伍建設的意見》提出，“要建立教師流動的有效機制，采取切實的政策措施，鼓勵教師從城市到農村，從強校到薄弱學校任教”。2010年頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020)》中明確指出，“均衡發展是義務教育的戰略性任務”，要“實行縣(區)域內教師和校長交流制度”。2016年國務院頒布的《國務院關于統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展的若干意見》強調，要“實行教職工編制城鄉、區域統籌和動態管理……吸引優秀教師向農村流動”。城鄉教師流動問題備受矚目的原因主要有三個：一是“教師是教育活動最活躍的生產要素”[1]23-26，合理配置教師資源是提升農村教育質量的重要措施；二是城鄉教育不均衡的關鍵是師資隊伍的不均衡，“教師資源的均衡配置是實現教育均衡發展的關鍵所在”[2]18-21；三是城鄉教育本屬一體，促進城鄉教師流動，不僅是農村教育的需要也是城鎮教育發展的需要，例如教師流動能夠“增加教師多種經驗的積累”[3]50-52。為了落實國家政策、提升農村教育質量，各級政府積極采取各種措施，甚至創造性地建立了各種流動機制和保障制度。眾多學者也從流動機制、補充策略、制度建設、國外經驗借鑒等視角對城鄉教師流動問題進行了多領域、多視角的持續探討，產出了一批重要的研究成果。20年城鄉教師交流史，為今后的教育改革提供了寶貴經驗和智慧資源。同時，直面改革中存在的不足和問題，對改革進程進行深層反思，是城鄉教師交流改革深入推進的前提。目前來看，對教師交流改革的一些學理性省思尚不多見，本文試探性地從方法論、價值論和“教育學立場”等維度進行分析和展望。

一、方法論反思

教育改革作為一種社會性的認識和實踐活動，改革者自覺或不自覺地都會受到自身秉持的方法論的影響。在方法論面前，如果我們不能主動地學習、掌握、運用先進的方法論，我們就會被動地被落后的方法論所控制。深入反思城鄉教師流動改革方法論的意義，“不僅在于使改革的思路、策略和方法日漸清晰合理”[4]3-9，34，還在于不斷強化改革進程中的主體意識和方法意識。馬克思主義方法論包括“一切從實際出發、對具體情況作具體分析、歷史和邏輯相一致、理論與實踐相結合”等四大基本命題[5]3-10，也可以理解為方法論問題分析的四個基本視角。馬克思主義方法論是我們分析教師流動改革方法論得失的學理依據和實踐準繩。進入20世紀后半葉，自然科學的新觀念、新理論、新學說的方法論意蘊不斷得到挖掘，復雜性科學方法論便是一重要代表。復雜性科學方法論將“還原方法和整體方法相結合，微觀分析和宏觀綜合相結合，定性判斷和定量描述相結合，認識理解和實踐行動相結合，科學推理和哲學思辨相結合”，形成了適合復雜系統研究的新方法論——融貫論[6]27-32。雖然復雜性科學方法論和馬克思主義方法論分別是在宏觀層面和中觀層面回答和解決問題，但深入分析后可以發現，前者與后者在深層上存在著一致性，均強調要全息了解對象、行動依據充分、方法多元互補和理論與實踐互動。但哲學方法論畢竟是從整體、本質和一般層面上回答問題，具體到教育改革尤其是教師流動改革問題分析時則需要適當的轉換和具體化。具體而言，我們認為方法論上的原則性要求可以轉換為具體的針對性、系統性、動態性、連續性等四個審視維度。

一是針對性。針對性是有效性的前提，而針對性存在的必要性又在于事物的多樣性。城鄉教師流動改革中，如何在錯綜復雜的現實背景下識別、認識相關問題的現象、要素、策略的多樣性和復雜性便至關重要。比如，在教師流動的設計中，如何關注不同類型地區、不同類型學校、不同層次教師、不同類型教師、不同學科教師的特點，既不一刀切，也不瑣碎化，而是有針對性地設計和實施積極差異化的調控策略。日本教師流動制度中對流動對象的精致化區分給我們很大啟發，它在教齡、編制情況、教師隊伍結構、流動次數、年齡、流動類型等方面進行了細化，以采取有針對性的解決策略。這就需要城鄉教師流動整體規劃中要堅持問題導向，以解決問題為旨圭，既要考慮流入學校對教師年齡、性別、層次、學科、水平、時間等方面的需要，也要考慮教師流出學校的實際情況，還要考慮教師的獨特需求，只有如此才能真正解決問題，不至于出現為了流動而流動，最后無果而終的現象。現實中，從流入校的角度看，經常出現流動來的教師不需要、不適用、不好管的現象，流動不僅沒解決問題還添了亂甚至幫了倒忙。從參與流動的教師看，流動中還需要考慮不同教師的差異化需求，有的為了評職稱、有的為了獲獎勵、有的為了漲工資、有的為了獲得子女入學機會、有的為了職務晉升、有的為了個人教育情懷，單一的流動和激勵政策只會縮減潛在流動者的數量、降低流動者的意愿，進而影響流動政策的執行效果。

二是系統性。系統性要求在認識和實踐中，不僅要關注事物的細節、要素，還要從整體上分析事物的主要特征和運行機制。系統性的方法論要求：首先，要對事物進行整體全面分析；其次，要對事物的構成要件進行剖析；最后，要對構成要件之間的相互影響和協同機制進行整體把握。科學處理整體與部分的有機、能動、生成性關系是科學方法論的基本要求。在處理具體問題時，要具備全局視野、關聯觀念和倍增意識。具體到城鄉教師流動改革問題，以往在系統性上容易出現的問題主要有三個方面：城鄉教師流動的規劃和實施缺乏全局視野，將教師流動看成部分學校甚至是薄弱學校、農村學校的工作；視教師流動為“削峰填谷”“拆東墻補西墻”，將教師資源理解靜態化；不能以流動為契機帶動縣域教師整體質與量的提升，相關學校也不能迅速調整教師工作任務分配，積極發揮鯰魚效應、結構優勢，提高辦學質量。因此，“當城鄉二元結構被打破后”，將城鄉教育視為一個有機體，“重新思考農村教育體系問題，完善農村教育體系，成為農村教育體系調整的新思路。”[7]18-23

三是動態性。任何事物都處在變化之中，應該以變化的態度和方式對待變化的事物。同時，變化也可分為積極主動、創造性的變化和消極被動、無所作為的變化。尊重事物的發展規律、了解事物的發展動向，因勢利導促進事物的發展是改革者應該考慮的問題。具體到城鄉教師流動，要實現工作的動態性應該注意的問題包括客觀的現狀評估、準確的趨勢預測和及時的措施調整。首先是客觀的現狀評估，要對教師隊伍數量、質量、結構、分布等多方面信息全面掌握，對不同學校教師隊伍結構、編制情況、流動意愿、類型特征等了然于胸；其次是準確的趨勢預測，對不同區域的人口變化、學齡兒童數量變化、學生流動遷移變化、教育改革趨勢、課程體系調整等方面的發展趨勢要有預見力，未雨綢繆，做好超前準備；再次是及時的措施調整，教師流動過程中經常會出現“計劃沒有變化快”的問題，這就要求管理部門工作扎實、預案充分，做到隨機應變。遺憾的是，一些地區的城鄉教師流動要么沒有充分調研，要么簡單照搬異域經驗，要么缺少長期規劃，要么措施簡單僵化，難以實現促進教師流動的效果，最后卻簡單地否定了城鄉教師流動的合理性，也放棄了促進城鄉教師良性流動的努力。

四是連續性。事物發展的連續性，既是“作用關系”的連續性，也是“作用過程”的連續性[8]1-6。作用關系和作用過程的連續性是事物內在矛盾作用和演進規律連續性的外在表現。這啟示我們，制度設計和改革推進中，首先，要注意到教師流動改革是一個歷史、連續和發展的過程，制度設計和落實應該從較長時間跨度上來思考和解決問題；其次，制度設計還要考慮到政策的銜接和遞進問題：同時期不同層級、部門、類型的政策銜接要通暢；不同推進階段政策的前后銜接要順暢。在這方面，城鄉教師流動改革容易出現四個方面的問題：(1)制度、規劃缺乏穩定性。由于制度、規劃的制定缺少充分的調研、咨詢和試點，導致政策制度可行性不高，甚至“朝令夕改”，結果是政策落實不力還降低了教育行政的公信力。(2)制度、規劃缺乏銜接性。很多制度和規劃的設計和實施中，由于對相關的政策、制度了解不夠，或者是有選擇的利用，導致整個制度體系自洽性不夠，甚至自相矛盾，最終影響制度和規劃的理解度和執行度。(3)制度和規劃的制定缺少漸進性。在和平發展與建設時期，政策、制度和規劃的演進一般都是漸進性的。同時，也只有漸進式的才易于理解、便于接受，應盡量避免“另起爐灶”式的改革。(4)制度建設和落實策略應不斷優化質量和提升效果。遺憾的是，很多制度一經出臺就萬事大吉，缺少必要的跟蹤、評價、改進和優化，結果導致這些制度要么多年一成不變，要么棄之不用形同虛設。

二、價值論審視

人們的自主性活動都是具有價值選擇的，相應人們的自主性活動也應該接受價值合理性的審視。正如馬克思主義價值論所堅持的，“人們對于認識對象的選擇，對于客觀規律的把握，對于目的追求的確立，對于實踐手段的采用，都是在一定的目的需要、價值取向的驅動、引導下進行的。……社會發展的歷史，從一定意義上說，是人類不斷追求、創造和享有價值的歷史。人們按照自己的價值理想改造世界、社會和人生。”[9]5-15在日常生產生活實踐中，人們需要“以內在的尺度、理想的標準審視、批判現實”，以便開辟達到理想境界的道路[9]5-15。教育事業和教育活動是人類為了實現更美好生活的手段和過程。人們將“在對實際問題的思考和對現實中人的觀照中，選擇在現有情境中最適切的價值目標，進行價值判斷和價值選擇。”[10]16-20討論價值論視角下的基礎教育問題，首先需要解決的是如何對基礎教育的價值進行定位。只有如此，我們才能準確地回答基礎教育的“能為”和“應為”，相應地我們才能確立城鄉教師流動價值論分析的參考系。2010年頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》明確提出，“要堅持教育的公益性和普惠性，努力辦好每一所學校、教好每一個學生。”因此，公益性和普惠性便是城鄉教師流動問題的基點和參考系。在分配基礎教育資源時，“要面向全體公民，維護公共資源的非營利性、非競爭性、非排他性，……不能人為地將公民分為三六九等加以區分對待，甚至為了某些群體的利益而犧牲其他群體的利益。”[11]16-20當然，所要分配的教育資源中必然包括最為關鍵的教師資源。由此來看，城鄉教師流動改革中，是否有利于基礎教育實現其公益性和普惠性便成為制度設計和策略選擇的基本價值論依據。教師流動改革的公益性和普惠性的價值標準至少應該包括如下五個方面：城鄉教師流動能不能使區域內教育整體受益；能不能對農村教育采取積極的差異化策略；能不能使所影響到的學生獲得更好的教育；能不能使參與學校獲得更持續的發展力量；能不能給參與流動的教師以足夠的人文關懷和相應激勵。

第一，城鄉教師交流應使參與主體多方受益。在城鄉教師交流地區和學校調研經常發現，各層級參與主體積極性都不高。教育行政部門認為教師流動就是“左手倒右手”，教師隊伍整體沒什么變化；優質師資流出學校認為自己是“受害者”；甚至一些優秀師資流入學校也沒有感到自己受益，認為來的不需要、不安心、不好管，“一日游”式的流動可有可無。這種短期、救急式、單向的流動現象背后的原因是參與主體“各懷心腹事，各有各的算盤”，缺少通盤的設計，不能在教師資源再配置中使力量“增益”。教師的流動如同貨幣流通一樣，積極、良性的流動會帶來效益的倍增，而消極、低效的流動只能帶來“零和困境”甚至是負和困境。這就需要縣域行政管理部門提高流動方案的設計水平和執行技巧，在教師總量不變的前提下通過流動提升教師隊伍的質量和教學效果。同時，學校也應通過結構、文化、活力的調整，將教師流動轉變為培養新的優秀教師的契機，將流入教師視為激活系統的新鮮力量，這方面也有一些成功經驗。

第二，城鄉教師流動中應對農村教育采取積極的差異化策略。整體上，與城鎮相比農村師資具有明顯差距是不爭的事實。雖然，城鄉一體、平等的教育政策已實屬難得，但在原有差距的基礎上簡單地實施公平政策對縮小城鄉差距并無助益。在不平等的基礎上實施平等的政策本身就是一種不公平。因此，有必要針對農村教師質量、結構、職業動機、工作投入等方面的問題采取積極的差異化政策。在城鄉社會、文化、學校等方面本來存在巨大差距的情況下，實施積極的差異化政策需要考慮到彌補、補償和獎勵三個問題。“彌補”政策主要解決的是，教師因流入農村學校在經濟收入方面出現的“直接損失”，政府應該采取措施彌補；“補償”政策解決的是，教師因流入農村學校而社會地位、生活條件、社會資本等方面產生的“間接損失”，政府可以采用經濟等措施進行替代性補償；“獎勵”政策則是因教師流入農村學校政府采取的前兩者之外的激勵、鼓勵、引導政策。過去的政策和制度設計往往將三者混為一談，結果差異化不明顯，效果不好。只有明確三類政策的性質、目的、內容和方式，才能更好地制定出積極差異化的城鄉教師流動政策，不斷縮小城鄉教師隊伍整體差距。

第三，城鄉教師交流中“為學生獲得更好的教育”應成為考慮的核心內容。學生發展是教育的根本目標，教育活動都是圍繞這個目標展開的。偏離為了學生更好發展的目標，教育改革都將流于形式無果而終。這要求在改革設計和實施中盡量要考慮流入學校學生成長、教學工作、課程發展等方面的實際需求，按需供給。無視流入農村學校需求的教師流入，容易出現三個問題：一是流入的教師所講課程不缺人，結果“英雄無用武之地”；二是流入的教師缺少農村學校工作經驗，沒等適應工作就已到期；三是流入教師教學能力不高，不能給流入校學生帶來更多的教育“獲得感”。因此，首先，需要建立開放的城鄉教師交流平臺，教師行政部門要“市場”和“計劃”兩手抓；其次，對流入農村學校的教師進行適當的培訓，提升其農村學校教學、管理和生活能力；再次，建立農村教師流動準入門檻制度，避免不勝任教師流入農村學校。

第四，城鄉教師流動要注重農村學校可持續發展能力的提升。農村學校不但是農村教育的場所，更是實現農村教育功能的基本單元。教師流動的意義不僅在于支援農村學校幫助其完成基本的教育教學任務，更重要的是激活農村學校的內在生命力和發展潛能，使學校的辦學質量和自我完善能力持續提升。因此，教師流動設計中就應該格外關注四個問題：為每所學校量身定制教師隊伍建設中長期發展規劃，將教師流動作為教師隊伍建設的一個環節長期考慮，避免師資隊伍建設的盲目性；盡量提升農村學校師資隊伍的結構質量，結構合理功能才能健全，功能健全發展才可持續；維持隊伍的相對穩定性，教師隊伍頻繁變化不僅會引起人心不穩，還會導致交流不暢、協作不利，影響整體發展；重視農村學校文化建設，健康的學校文化有助于教師對農村教育價值的理解、學校辦學理念的認同和教師隊伍凝聚力的提升。

第五，城鄉教師流動要給予參與教師足夠的人文關懷和相應激勵。一些學者指出，教師流動改革中一方面要從制度上規定全體教師的流動義務，另一方面要從激勵上激發教師參與的內在動力。其實，在教師流動政策的制定和實施中還有一個維度需要關注，那就是對流動教師的人文關懷，流動不能只靠制度的“威逼”、利益的“誘惑”，還要依靠對教師的人文關懷。僅僅是制度上“威逼”，參與流動的老師唯恐避之不及，內心拒斥，工作難免不用心不投入；僅僅是利益上的“誘惑”，參與流動的教師參與動機難免表面化、外在化，急功近利，只注重參與的結果而不重視參與的過程，工作容易敷衍。對流動教師的人文關懷至少要做到兩個方面：一是尊重，對流動教師人格和價值的尊重。日前見到幾位多年前參加支教的教師，他們講起支教經歷最不滿的是，當年領導們來視察都沉浸在各種講話、活動和儀式中，而作為支教主力的他們卻被忽視了，唯一需要出場的是領導的車陷到了泥里需要他們推！讓他們失望、憤慨的不是收入低、條件差、工作重，而是沒能得到基本的尊重。二是關心，對于流動教師基本生活、個人發展，甚至是婚戀情況的關心。關心是一種愛，只有這種愛才能夠激發教師內心對教育的愛。當然，這種愛也不應該帶有太多的功利，要把流動教師看作鮮活的生命而不是教育的工具。

三、“教育學立場”追問

不管閱讀教育改革政策還是研究文獻，我們都有一種多學科入侵的感覺，在這些文本、話語和論證理路上充滿了他學科的強勢介入，儼然教育改革的問題只需問經濟學、政治學、社會學、文化學等就夠了，而最為直接的教育學卻成了無奈的旁觀者。教育研究領域成了他學科的“殖民地”，這可能是因為教育和教育改革問題過于復雜只有多學科協同才能解決，也可能是因為教育學尚處在發展的初級階段還不能勝任相關問題的解決，但不管怎樣教育學在教育問題解決中的缺位無論是對教育實踐推進，還是對教育理論發展都是一種遺憾。沒有教育學，教育實踐活動便失去了最關鍵、最直接的指引。胡德海先生曾提出，人類的實踐和學習史就是從“不知而行”到“行而后知”再到“知而后行”，而“我們的教育學在這里就是‘知’，……其作用就是用來指導‘教育實踐’的‘行’的。”[12]86-89作為“知”，教育學是“關于教育的普遍規律的學問，是具體教育學科最原則、最基本的概括和總結”[12]86-89。如是，教育學理應對教育實踐、改革和研究具有明顯而重要的指導意義。具體到城鄉教師流動問題，重拾教育學立場對于我們反思一些問題還是有意義的。從教育學立場來看，筆者認為至少有如下三個問題需要重視：農村學生應該成為什么樣的人，需要什么樣的教育；農村學校教育需要什么樣的教師隊伍，缺少什么樣的教師；農村學校教師隊伍建設需要什么樣的教師流動。

首先，農村教育改革的目標是讓學生受到更好的教育，更好地成長成才，更好地適應未來社會。但遺憾的是，在一些教育改革和執行中舍棄了教育最根本的目標，轉而舍本逐末，比如將經濟效益作為第一目標——把如何降低成本當成了教育改革的追求。有學者指出，“人之發展的片面與失衡，主要是教育的內在失衡所致”[13]19-23。農村學校教育要立足于農村，解決農村學生的教育需求。農村學生未來的去向無非兩種，一種是離農，另一種是留農。相應地農村學校需同時兼顧學生的離農教育和為農教育。但在具體實施中，很多農村教育變成了城市教育的翻版——用城市教育的方式傳授城市化的課程內容，完全忽視了農村文化、社會、經濟、環境的特點和學生的獨特需求。與城市教育不同，農村教育須做好學生離農和留農的兩手準備：一方面，如果學生未來在農村生活和發展，那么教育應該為其提供基本的生產生活知識和技能，為其成為有文化、有理想、懂技術的現代農村公民做準備；另一方面，如果學生未來要到城市生活和發展，教育就應為其繼續學習深造和適應城市工作打好基礎。這就對農村教師提出了更高的要求，不僅要擅長離農的教育還要學會留農的教育，能夠將兩種觀念、知識、教學方式有機地整合在一起，根據具體情況靈活地選擇、組織和運用。

其次，教師是教育事業和教育活動中最積極和關鍵的要素。為了實現農村學校教育的目標需要建立什么樣的教師隊伍，這是城鄉教師流動改革無法回避的問題。我們認為，至少有幾個方面需要考慮：一是隊伍結構合理。結構合理功能才可能健全。農村教師隊伍不論是年齡結構、性別結構、學歷結構、能力結構，還是來源地域結構、來源層次結構、學科結構等等，都應該是比較均衡合理的。筆者在一個農村小學調研時，家長反映男同學的發展有女性化傾向，究其原因是這個學校所有的教師均是女教師，很多男孩子喜歡的游戲、體育運動開展不了，男孩子每天只能和女孩子一起活動。二是隊伍相對穩定。教師隊伍不易頻繁變動，這對學生的學習和成長不利。有學者調查發現大約六成的教師流動期限在1年及以下[14]86-89，而韓國和日本規定的流動時間在3—6年不等[2]18-21，這對我們很有啟示。三是教師要具有內在流動動機。教師只有具有內在的流動動機工作起來才能投入，才可能有好的教育教學效果。這就需要教育主管部門在制定相應的彌補、補償和獎勵制度時盡量考慮教師們需求的多樣性。四是教師應具備農村學校從教的基本素養。因為農村社會、文化和環境等方面的原因，農村學校教育具有其自身的獨特性。這就要求流動到農村學校的教師不僅要具備一般的教育教學知識、經驗、技能，還要對農村生活、社會、語言和文化有充分的了解，能夠勝任農村教師工作。這需要對流動教師進行相應的培訓。

再次，農村學校教師隊伍建設需要什么樣的教師流動。城鄉教師流動的目的是“讓優秀教師愿意到農村學校、安心在農村學校工作”[15]35-37，最終實現均衡配置農村教師資源的目標。這就要求教師的流動設計和實施中應該注意幾個問題：一是流動到農村的教師質量要達標，是教育教學水平較高的教師。我們發現，在一些地區流動到農村學校的教師常常是城市學校末位淘汰的教師，其實農村學校不只是缺老師更主要的是缺優秀教師。二是有序的流動。散亂、無序的流動容易出現“熵增”問題，使系統內耗增加，進而降低系統的協同度和進化能力。高水平規劃、有序推進是有序流動的前提保障。三是城鄉教師流動應是雙向的流動，不僅城市教師流向農村學校，而且農村學校教師也應向城市學校流動。雙向互動，不僅短期內有利于提升農村學校的教育教學水平，而且從長遠來看對于提高農村教師水平和學校可持續發展能力都大有裨益。四是不斷提升教師流動的質量。城鄉教師流動不是權宜之計，是區域教育均衡發展的必然選擇，需要長期規劃。比如，在流動比例、流動層次、流動頻次、流動時間、配套政策等方面都需要不斷地改進和提升。未來教師流動將成為一種常態，教師流動的質量也應成為區域教育評價的一項重要內容。

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[責任編輯：何宏儉]

Multidimensional Inspection and Path Selection on Reform of Teachers Mobility Between Urban and Rural Areas

YU Hai-bo

(Institute of Rural Education，Northeast Normal University，Key Research Base of Human and Social Science of Ministry of Education，Changchun 130024，China)

Teachers mobility between urban and rural areas is an important reform measure to promote the balanced development of urban and rural education.For the past two decades，the reform practice has accumulated rich experiences，and the same as theoretical researches has achieved fruitful results.In order to enhance the quality of practice and theory，it is necessary to do a deep inspection and critical thinking on the reform of teachers mobility between urban and rural areas.Methodology，axiology and pedagogy position will dredge us an appropriate perspective and bring rich inspirations.

Urban and Rural Education；Balanced Education；Teachers Mobility

10.16164/j.cnki.22-1062/c.2017.02.023

2016-09-19

國家社會科學基金教育學重點課題(AFA150007)。

于海波(1973-)，男，黑龍江七臺河人，教育部人文社會科學重點研究基地東北師范大學中國農村教育發展研究院研究員，教育學部教授，博士生導師。

G521

A

1001-6201(2017)02-0136-06