我國集體土地產權抽象化與具體化研究

王廷勇，程靖淇，陸玲

（1.黔南民族師范學院，貴州都勻558000；2.香港科技大學人文社會科學學院，中國香港0852）

我國集體土地產權抽象化與具體化研究

王廷勇1，程靖淇1，陸玲2

（1.黔南民族師范學院，貴州都勻558000；2.香港科技大學人文社會科學學院，中國香港0852）

集體土地權利是抽象化與具體化的統一，土地所有權抽象化與土地使用權具體化是集體土地產權演變的一個基本趨勢，未來的土地制度立法應在準確把握和認識這一重要特征的基礎上不斷推進。特別是在集體土地產權不斷加速分離的過程中，應將抽象化的集體土地所有權明確規制為法律意義上的集體土地所有權、將具體化的集體土地使用權明確規制為經濟意義上的集體土地使用權，不斷夯實農民的土地財產權利并正確處理國家、集體、農民的土地發展權益以防范集體土地產權和集體土地權利加速分離的潛在風險。

土地產權；抽象化；具體化；分離

新中國的集體土地所有權和集體土地使用權權利尚未得到完全有效保障，盡管《土地承包法》等法律法規對農民與土地的關系作了進一步規范，但土地流轉權利保障的相關制度和配套措施還不夠完善和健全。一方面，沒有法律賦予的完整物權性質的承包經營權使農民實際上對土地沒有實際意義上的流轉權、租讓權、抵押權等權利，導致了農村土地勞動激勵過低、組織成本和勞動監督成本過高。另一方面，由于我國農村土地產權類別較多、權屬關系復雜、承載功能多樣、地區差別較大以及適用規則不同，農村集體土地產權制度改革和農民土地權利保障成為社會各界關注的焦點。基于此，對集體土地產權分離現象進行研究，以期對我國的土地立法有所裨益。

一、土地產權抽象化與具體化的事實依據

（一）歐洲中世紀時期的土地所有權與使用權的分離

歐洲中世紀時期，土地產權被一分為二，即所有權與使用權。諸侯擁有土地所有權，農民擁有土地的長期使用權。但由于諸侯有下級臣屬，諸侯土地所有權逐級下降，形成了多級土地所有權。久而久之，土地所有權被抽象化，臣屬擁有土地的實質性權利。在借鑒羅馬法永佃權的基礎上，法學家們構建了土地雙重所有權制度，此時期的土地使用仍然有一定的范圍和權限限制。不過，這種土地所有權引導著土地資源在本共同體內部進行配置。土地雙重所有權制度說明，土地所有權可以被抽象化而存在，土地使用權和收益權可以而且必須具體化而存在。

（二）我國封建社會的土地所有權與使用權的分離

我國封建社會形成了一套較為完備的封建土地產權制度體系。清朝時期的產權契約制度是我國幾千年封建社會經濟和社會生活史的集中反映和體現。史料清楚地表明，土地資源產權契約交易在明朝已經開始出現，清朝普遍盛行。當時的土地租約將必須向國家交納土地稅的最初的土地所有者擁有的產權稱為深層權利，與此相對應，被佃戶長期占有的產權稱為表面權利。最初土地所有權的深層權利的對應名稱是“田骨權、田底權、田根權”，土地使用權的表面權利的對應名稱是“田皮權、田面權”。這種深層權利和表面權利的雙重土地所有權制度和二元、三元的多重土地使用權制度，其實也是多方共同擁有產權的制度。在佃戶長期占有田面權的過程中，土地所有權也被抽象化為法律意義的存在。

土地所有權與使用權分離說明，隨著經濟社會的不斷發展，法律意義上的土地所有權和經濟意義上的土地使用權分離具有廣泛的適應性和現實意義。

二、源于土地產權的我國土地權利

（一）土地權利

土地權利是指權利人（土地所有權人和使用權人）按照法律規定直接支配土地、享受其利益，并排除他人干涉的財產權利，也就是物權法上的所有權、使用權、租賃權、抵押權等最重要不動產物權權利。在我國，集體土地權利的主體是集體土地所有者、集體土地使用者和土地他項權利者；客體是存在于土地所有權之中的排他性權利。土地權利人有依法利用土地獲得收益的權利，也可以放棄其擁有的各項權利。土地權利可依法被剝奪，也可能由于某種原因依法結束或停止。農民土地權利源于集體土地產權。

（二）土地產權

土地產權是指由終極所有權及所有權衍生出來的占有權、使用權、處分權、收益權、出租權、轉讓權、抵押權等有關土地資源的一切權利組成的權利束〔1〕。土地產權包括一系列各具特色可以分散擁有的權利，當聚合在一起時代表一個“權利束”，包括以土地所有權為核心的土地資源權利及與其相聯系的、相對獨立的使用權、租賃權、抵押權、繼承權、地役權、占有權、使用權、經營權等各種權利。由于國情及歷史原因，各國的土地產權制度不盡相同。我國的土地公有制，經歷了從土地革命、土地改革、人民公社體制、家庭聯產承包責任制及農地流轉這幾個階段的土地產權制度改革。而在當今西方發達國家，土地永業權是很多國家重要的土地產權形式。

（三）集體土地權利與集體土地產權的內在關系

土地產權是所有權抽象化與使用權具體化的統一。不同社會性質的國家，土地公有和私有只存在程度、比例不同之差別，當然也就不能把以“公有”和“私有”簡單作為判斷財產屬性和效率的唯一標準和依據。無論英美法系還是大陸法系國家，確立土地產權關系時，土地使用都受到嚴格的法律限制。通過區域規劃、土地利用規劃、建筑審批、農地的轉讓、農場的規模控制、自然環境保護等方面的法律，強調了國家法律意義上的土地最終所有權〔2〕。農民更關心的是土地流轉權、使用權、收益權等具體化的實際意義上的權利。土地所有權被抽象化，土地所有權之外的權利具體化成為土地產權的一個重要特征。土地權利源于土地產權。土地產權制度安排對土地權利有決定作用，土地權利是以土地產權為基礎相對應而存在的權利。土地所有權人和使用權人享有的土地權利受法律保護。土地所有權抽象化導致了土地權利抽象化；所有權權能中分離出來的各種權利具體化導致了土地權利具體化。

集體土地權利抽象化和具體化與集體土地產權的分離是內在統一的。集體土地所有權是農民集體對土地的法律意義上的最終支配權利，體現了我國的土地公有制性質。在土地公有制性質不變的基礎上，農民與集體的根本利益是一致的。集體土地產權是集體私權性和社會公益性的統一。集體管理權能的有效行使是成員利益實現的重要保障。廣大農民脫貧致富、農村社會進步、農業生產發展都離不開集體的統一組織、協調和管理。集體土地具有集體公益性質，能夠更好地實現集體成員整體利益。同時，集體土地也具有集體成員私權性質，能夠全面實現集體成員的個人利益。土地集體所有同集體成員的個人利益有密切關系，不可能脫離集體成員的個人利益而空洞抽象地存在。集體公有的私權性表明，它享有的民事權利和其他民事主體在地位上是平等的、本質上是一致的，與民法的個人利益本位也是一致的〔3〕。在這里，集體土地產權的私權性通過具體化的集體土地權利體現出來，集體土地產權的公益性通過抽象化的集體土地權利體現出來。因此，集體成員對集體所有的土地只享有實際意義上的占有使用權，而不能享有所有權。但農民對土地實際上的占有權成為農民獨立承包經營權利的基礎，體現了賦予農民更加充分的土地物權的思想，有利于保護農民對土地的合法權益。

三、我國集體土地產權存在加速分離的可能性

（一）市場化流轉可能加速集體土地產權抽象化與具體化的分離

土地流轉是指通過承包取得的土地使用權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉，是土地使用權權利主體的轉換或變更。土地流轉是自實行家庭聯產承包經營責任制以來農村財產制度的一次重大變革，對農村經濟、鄉村治理都將產生重大影響。隨著家庭聯產承包責任制的農業激勵潛能的弱化，20世紀80年代中后期，讓農民不僅擁有土地使用權而且擁有在承包期內的轉讓權的農村土地流轉權應運而生。早在1995年，國務院批轉《農業部關于穩定和完善土地承包關系意見的通知》已明確提出建立土地經營權流轉機制。隨著政府對農村土地流轉引導和服務功能的逐步加強，農地產權流轉交易市場趨于完善，流轉行為逐步規范。在土地所有權、承包權和農地性質不變的前提下，農村集體土地所有權和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權不在流轉交易范圍內，土地經營權、林權、“四荒地”使用權等是其流轉交易的重要內容。

土地流轉是市場經濟的基本要求，也是與社會主義市場經濟相互銜接的需要，反映了生產要素的合理流動與資源的優化配置，有利于農村產業結構調整及土地的適度規模經營。“截至2014年6月底，我國土地流轉的面積是3億8千萬畝，大概占整個農民承包土地的28.8%，比2008年底提高了20%。”〔4〕從實踐效果看，土地流轉基本順暢，流轉后的土地農用地性質不變，農民依法享有土地流轉所得的租金、股份分紅收益等。但隨著類型多樣土地產權流轉速度的加快，土地經營權、林權、“四荒地”使用權歸屬于受讓方，土地承包權還是歸屬于承包農戶，所有權也還是歸屬于集體。這種土地多重經營權、多重使用權制度可能加速土地所有權的抽象化和土地使用權的具體化。

（二）“兩權”抵押可能加速集體土地產權抽象化與具體化的分離

2015年中央一號文件強調，要不斷推進農村金融體制改革、做好承包土地的經營權和農民住房財產權抵押擔保貸款“試點試驗”工作。試點地區將結合實際，采取利息補貼、發展政府支持的擔保公司、利用農村土地產權交易平臺提供擔保、設立風險補償基金等方式，建立“兩權”抵押貸款風險緩釋及補償機制。人民銀行、銀監會將會同相關單位，出臺農村承包土地經營權抵押貸款試點管理辦法和農民住房財產權抵押貸款試點管理辦法。銀行業金融機構根據國務院的指導意見以及金融管理部門制定的“兩權”抵押貸款的相關管理辦法，建立相應的信貸管理制度。為此，2015年12月27日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議授權國務院在北京市大興區等232個試點縣（市、區）行政區域，暫時調整實施《物權法》第184條、《擔保法》第37條關于集體所有的耕地使用權不得抵押的規定，允許天津市薊縣等59個試點縣（市、區）行政區域以農民承包土地（耕地）的經營權抵押貸款，允許以農民住房財產權連同宅基地使用權抵押貸款。在防范風險、遵守有關法律法規和農村土地制度改革政策的基礎上，賦予“試點試驗”地區“兩權”抵押融資功能。

土地使用權抵押是住房財產權連同宅基地使用權抵押和在無地上建筑物的情況下單獨抵押，土地上的房屋抵押時，其占用的土地使用權同時抵押。根據現行法律、法規的規定，土地抵押權的取得必須簽訂書面形式的合同并辦理抵押登記。土地使用權設有抵押并登記后，該抵押具有公信力，可對抗任何第三人。從土地產權改革的發展趨勢看，承包經營權、農民住房財產權和宅基地使用權、林權、“四荒地”使用權等原則上都可以抵押。由于土地抵押權附屬于土地使用權，土地所有權又限制了土地使用權抵押的獨立性，使抵押的擔保功能降低。但根據“物權優于債權”的原理，抵押權應當優先受償。這一過程加速了集體土地所有權權利抽象化與使用權權利具體化的分離。

四、我國集體土地權利抽象化與具體化的法律規制

伴隨著土地產權的抽象化與具體化，抽象化的土地所有權權利與具體化的土地使用權權利出現此消彼長的關系。特別是在土地更多權利必然不斷具體化的過程中，土地所有權權利抽象化更加不可避免。因此，在土地流轉和土地確權的過程中，應從以下方面來平衡土地權利主體之間的權益。

（一）夯實農民的土地財產權利

20世紀70年代末，家庭土地承包經營制度在我國農村確立并得以發展，但農民的土地承包經營權、宅基地使用權的財產權利仍存在占有權和使用權不穩定、收益權不明確、土地流轉權受限制等缺陷。在土地所有權抽象化與土地使用權具體化的歷史趨勢下，農民土地權益的實現是土地產權制度改革的重要內容。2011年12月27日，溫家寶總理在中央農村工作會議上指出：“土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等，是法律賦予農民的財產權利……在任何情況下都要尊重和保護農民以土地為核心的財產權利。”賦予農民更多的財產權利，讓他們從溫飽走向富裕，就要把農民應有的土地承包經營權、宅基地使用權等土地權利還給農民。需要進一步從法律上強化、細化、明確土地承包經營權之占有、使用和收益的請求權、補償權等權利；法律內容上應明確承包關系“長久不變”的具體期限；應允許土地承包經營權、宅基地使用權有限制條件繼承；應規范土地承包經營權流轉機制和建立土地確權的長效機制；應確保農戶的主體地位和健全集體參與機制；應以“土地所有權歸集體，使用權歸農民”為核心對國家、集體、農民的土地權利進行邊界限定。

（二）正確處理國家、集體、個人的土地發展權益分配

在城市不斷擴張和城鎮化過程中，集體建設用地收益在國家、集體、個人之間利益分配不公平引發的社會矛盾突出，群體性事件嚴重危及社會穩定。分配土地增值收益和分享土地發展權益是由社會生產組織方式、社會生產的交換方式、社會生產成果的分配方式等內容來綜合體現的動態過程，也是城鄉生產關系和諧的重要基礎。因此，必須建立合理兼顧國家、集體、個人利益的土地增值收益分配機制。由于相關土地權利主體的權益實現形式與分配形式密不可分。土地所有權一方面決定分配關系，另一方面又要由分配關系來實現。土地資源的市場價值包含著一種特殊的分配關系，這種分配關系的自然條件是土地資源的有限性，社會條件則是商品生產方式，土地所有權的經濟價值就在于憑它可以取得穩定收益。當前，應以合理兼顧國家、集體、個人利益增值收益分配為目標來推進農地產權制度改革，明確土地所有權權益主體和使用權權益主體之間的分配占比。為此，需要探索億萬農民進城過程中對集體土地尤其是宅基地和其他集體建設用地的利益實現機制和保護機制，實現宅基地用益物權和其他集體建設用地權利的財產化，建立農民對整理節約出的集體建設用地的利益分享機制。

（三）明確法律意義上的集體土地所有權

土地所有權抽象化要求明確法律意義上的土地所有權。土地所有權屬于財產所有權的范疇，是土地產權中最重要、最基礎的權利，其他土地權利都是在此基礎上派生出來。我國的集體土地所有權相對于一般財產所有權而言有其特殊性。集體土地所有權具有主體特定性、交易禁止性、權屬穩定性、全面性、完整性、永續性、彈力性的特征。根據我國《憲法》《民法通則》《物權法》《土地管理法》《土地承包法》等法律規定，集體土地所有權是除國家土地所有權外的另一種土地所有權。屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權；分別屬于村內兩個以上農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織或者村民小組代表集體行使所有權；屬于鄉鎮農民集體所有的，由鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權。

土地所有制決定土地所有權，土地所有權是土地所有制在法律上的表現。我國實行社會主義土地公有制（國家所有制和集體所有制），農民集體是我國農村土地所有權的主體，集體土地權利受法律保護。集體土地所有權是我國土地所有權制度的重要內容，是確定社會主義全民所有制經濟占主導地位的經濟制度的基礎之一。農民集體土地所有權只能由集體統一行使，集體以外的任何社會團體和個人都不得作為集體土地的所有權人。集體依法行使對農村土地的使用、收益的權利。在土地確權和土地流轉的過程中，土地所有權應確權到相應的集體經濟組織或者村民委員會，不僅要頒布土地所有權證，而且要從法律上明確集體土地所有權主體。

（四）實現實際意義上的集體土地使用權

2007年頒布的《物權法》以基本法的形式對我國土地權利分別在所有權、用益物權和擔保物權中進行了明確規定。土地所有權抽象化說明在土地產權制度安排中土地所有權并不“關乎一切”，土地使用權更為重要。集體土地使用權（用益物權）指具備法定條件的單位或者個人依照法定程序或約定對農民集體土地所享有的占有、利用、收益、抵押和有限處分的權利。根據《土地管理法》的相關規定，農民集體土地使用權可分為農用地、宅基地、建設用地、林地、“四荒地”的使用權。存在于集體土地之中具有排他性權利的土地產權包括土地所有權人或使用權人依法對一定土地加以利用并取得收益權利的使用權，通過契約將土地占有權和部分收益權轉讓給他人的租賃權，土地抵押人不轉移占有并繼續使用、收益而提供擔保的土地擔保物權。同時也包括地役權（建筑權、采光權、取水權、眺望權、道路通行權等）、土地繼承權、土地發展權等。土地使用權與農民的利益直接相關。擁有土地所有權的集體只不過是國家土地法律意義上的所有人而已。土地所有權的歸屬，實質上并不影響農民的土地使用權的具體化，不能將法律意義上土地所有權與實際意義上土地的使用權對立起來。在不減損法律意義上土地所有權擁有的權利的前提下，將農用地、宅基地、建設用地和非利用地的使用權具體化為使用權人，是賦予農民更多財產權利和增加農民收益的迫切需要。因此，為了更加珍惜和利用土地、提高土地資源的利用效率和彌補法律意義上抽象化的集體所有權的效率不足問題，應具體化實際意義上的土地使用權、租賃權、擔保物權、地役權、發展權等權利。

五、結論

綜上所述，集體土地產權是所有權抽象化與使用權具體化的統一。在城鄉土地加速流轉過程中，土地所有權被抽象化和土地使用權具體化是集體土地產權的一個重要特征，源于集體土地產權的土地權利被抽象化與具體化已成為一種必然趨勢，未來的土地制度立法應該在準確把握和認識這一特殊現象的基礎上進行。

〔1〕洪名勇.論馬克思的土地產權理論〔J〕.經濟學家，1998（1）：29-34.

〔2〕王廷勇，楊遂全.農村土地承包經營權有限繼承制度研究：兼論法國農用地繼承的借鑒意義〔J〕.求實，2015（8）：90-96.

〔3〕韓松.農民集體土地所有權的權能〔J〕.法學研究，2014（6）：63-79.

〔4〕凌斌.土地流轉的中國模式：組織基礎與運行機制〔J〕.法學研究，2014（6）：80-98.

A Study on Abstraction and Embodiment of Collective Land Property Rights

Wang Tingyong1,Cheng Jingqi1,Lu Ling2
（1.Qiannan Normal University for Nationalities,Duyun,Guizhou 558000,China;2.Division of Humanities,Hong Kong University of Science and Technology,Hong Kong 0852,China）

Collective land rights are the unity of abstractness and concreteness.The abstractness of the land ownership and the embodiment of the land use right is a basic trend in the evolution of the collective land property rights.Land system in the future legislation should accurately grasp and understand this important feature in future advancement.Especially in accelerating the separation of the collective land property rights,the abstract collective land ownership should be clarified as collective land ownership in legal sense,and the embodied collective land use rights should be cleared regulated as collective land use right in economic sense, which could continuously strengthen the farmers'land property rights and properly handle land development rights and interests of the state,the collective and the farmers,in order to avoid the risk of accelerating segregation of collective land property rights.

land property right;abstraction;specific;separation

F321.1：D922.3

A

2096-2266（2017）05-0074-05

10.3969/j.issn.2096-2266.2017.05.013

（責任編輯 劉英玲）

國家社會科學基金重點項目“農村房地產權城鄉間流轉與遺產繼承”（13AJY013）

2017-01-12

王廷勇，講師，博士研究生，主要從事民商制度、土地法研究.