港口安全管理存在問題分析及治理體系研究

安可勝

摘 要：港口的安全管理對保障港口的安全生產、經營及其社會經濟功能的實現具有十分重要的作用。本文對港口的安全管理展開了研究，闡述了港口安全管理的內容，對港口安全管理的現狀及存在的問題進行了分析，并詳細介紹了港口的安全治理體系，旨在為港口的安全管理提供參考。

關鍵詞：港口；安全管理；問題；治理體系

1 引言

隨著我國社會經濟的快速發展，我國與世界經濟聯系不斷加深，而港口作為水路、海運交通樞紐，是進出口貿易的主要通道，得到了迅速的發展。港口的生產具有作業點多、線長、分散以及危險性高等特點，如何做好港口的安全管理工作，保障港口生產的安全、順利進行是當前港口發展面臨的重點問題。基于此，筆者進行了相關介紹。

2 港口安全管理現狀分析

港口安全和各部門的職能履行緊密相關。但是，每個部門是有著法定授權和有限職能的部門，都不可能在安全管控方面越級越權、管總管全。這些現狀決定了港口安全管理的特殊方式。

2.1 部門分工型

我國口岸實行多部門的混合管理方式，基于不同職能的部門匯聚于港口，在安全防控方面也承擔著不同的義務。其中，各級口岸辦公室負責口岸開放規劃以及查驗設施的統籌建設。港口管理部門對于裝載、倉儲、中轉場所及設施的安全生產負責主體管理。交通運管部門對于交通路線、設施的安全配置以及相關運輸工具的安全運營負責主體管理。

2.2 職能融入型

目前，多數部門沒有在職能構成中單列安全管控職能，而是在各項職能中融入安全管控的要求；沒有制定管總的安全管控制度，而是將管控要求融入其他制度中。在這種情況下，安全管控內容分散化但形式多樣化。

2.3 機制堵截型

因為多數部門沒有安全管控的專項職能，加上多部門共同管控，所以很難在港口環節開展一體化管理。目前的安全防控機制主要是各部門的“堵”和“截”，即在監管一線投入較多人力物力，通過單證審核、實物查驗方式，“堵”住虛擬和實體的通關卡口，降低安全風險，“截”住各種涉及安全的要素，消除安全威脅。即使不依托港口節點的海關緝私，也主要通過通關一線或后續稽查移交的情報線索，開展案件經營，深挖連鎖案源。這種防控機制是單向的、觸發式的機制，即以自身管理為主，發現有安全要素后再采取對應行動。

3 港口安全管理存在問題分析

由于部門職能和機制方面的特殊性，決定了港口安全管控方面還存在一定的問題，構成了管控條件上的不充分，也制約著各部門履職。

3.1 部門不協同

在港口安全防控中，各部門承擔各自職責。但是各部門依據各自的法律，立足不同的職能，必然產生很多的執法重復，于是在安全管控方面產生諸多不協同之處。

3.2 責任不健全

安全管控既是一種職權，更是一種責任。尤其在安全事故發生后，責任的追究是必行事項。在行政管理的權責體系中，職權和責任總是對等的，不可能以有限的職權，承擔無限的責任。但是在港口工作中，多數部門偏重經濟功能，在涉及安全的業務事務中，也過于追求便利和效率，為自身職權設置彈性空間。在港口場所、運輸工具方面的管理中，很多業務現場在強調自身職權的同時，混淆監管主體和主體監管的區別，不能明確相應的安全責任。究其原因，在于缺乏管總的安全管控制度，相關的權力、責任和負面清單也未明確，使得安全責任處于零散狀態。

3.3 手段不先進

目前，港口安全管控機制以正面堵截為主。這種方法需要耗費大量人力物力，智能化、自動化運用程度不高，容易陷入貿易便利和安全的兩難僵局。相比《全球貿易安全與便利標準框架》，我國港口在安全管制和打擊方面力度較大，但是在安全預防和治理方面相對不足。主要有：在安全標準方面，沒有完全建立合適的標準體系，存在執法爭議的可能性；在技術設備方面，專業檢驗檢測設備的配備還不夠均衡，有的現場缺乏必要的安全應急設備設施；在企業合作方面，主要將企業定位于安全管控的對象，沒有將企業視為安全主體，在引導企業自律守法、主動披露方面有所不足；在合作方面，我國相關部門雖然積極參安全合作，比如中歐AEO互認，但整體上參與面還不寬。

4 港口安全治理體系研究

港口管控問題與港口安全的高風險現狀構成新的矛盾，需要各部門通力加以解決。這種解決必須在法治的前提下，運用治理的方式，納入改革的范圍。也就是說，必須建設法制化、多主體、互動式的港口安全治理體系，內含如下項目：

4.1 增強安全管控的部門合力

在非“大部制”的機構格局下，各部門事權并行、職能分立將是長期狀態。因此必須擯棄部門單打獨斗、各自為陣的做法，以港口綜合治理和大通關建設為載體，實現各部門信息互換、監管互認、執法互助。一是完善各部門法規。明確各部門在安全管控方面的職能邊界，實現“求同存異”，遇有交叉業務，應當明確責任主體或牽頭部門。

4.2 構建安全管控責任體系

針對安全管控職責散落于各類制度的實際，各部門有必要開展全面的制度梳理，將相關職責歸并整理后，建立本部門內權級較高的、管總的安全管控制度。由于各類業務程序大不相同，管總制度不可能面面俱到，重點是規定安全管控的職能、對象、方式以及權力和責任。再圍繞管總制度，細化管控措施，明確責任主體，相應建立安全管控的三個清單，即權力清單、責任清單和負面清單，對內對外公布。參考社會治安綜合治理方式，實施安全管控責任制，將相應的責任分解落實到港口業務現場，配套以責任落實、責任述職、責任糾錯和責任追究，從而構建起分層級、有抓手的安全管控責任體系。

4.3 創新安全管控模式

針對管控手段耗時費力的問題，可以借鑒《全球貿易安全與便利標準框架》以及其他國家的先進做法，取長補短，建立智能化的港口安全管控模式。一是研發和配置安全設備設施。爭取在全部重要港口的查驗現場配置大型集裝箱檢查系統（H986），提高設備使用率，落實100%集裝箱掃描的遠景目標。研發配置非侵入式探測技術項目，更大規模、更省時地檢測各種違禁品，包括放射性巡查監視設備，放射性同位素識別裝置、單兵作業儀器，以及安全應急防護裝備等。二是引入并實施安全標準體系。在審核作業中，運用標準體系判定安全因素，包括ISO28000系列標準、射頻識別條件下ISO供應鏈安全標準、EPC global標準、科技資產保護協會“貨運安全標準”（TAPAFSR2011）等。

4.4 完善治理合作關系

擴大安全主體的合作范圍，變安全管理為安全治理。一是與企業開展安全合作。將企業作為平等的合作主體，納入安全治理體系中，使安全管控前推后移，變港口堵截為全程管理。這方面可以借鑒美國海關C—TPAT（海關—商界反恐伙伴計劃），通過與各類企業結成安全條件下的伙伴，對于達到物理安全自控標準的企業，給予優惠通關待遇，引導大多數企業重視安全，守法自律并主動披露安全風險。二是加強安全合作。在“一帶一路”框架下，以港口建設為重點，促進海上航道的安全暢通。在港口互聯互通與航運安全領域實行通用的口岸通關、船舶登記、航線管理、安全保障等制度，完善便利化的營商環境。推進與周邊國家、地區在聯合監管、AEO互認、安全智能貿易航線、數據交換等多領域的雙邊務實合作。加強供應鏈安全合作，針對毒品、洋垃圾、瀕危野生物種、武器彈藥等走私活動發起和參與區域性打擊聯合行動，共建港口監管秩序。

4.5 清理和化解重點安全風險

目前，設在港口的各類監管場所中，有不少涉及危險品的倉儲、保管、加工和經營。危險品包括易燃、易爆、有毒、有輻射、重污染等產品原料，具有巨大的安全風險，需要實行最嚴格的安全管控。一是定期開展清理。落實每5年一次的整體性安全風險評價，按照核定的安全容量實施總量控制，規劃各場所的安全功能分區，完善公用工程配套和安全保險設施。督促企業完善安全生產責任制，全面落實國家安監部門關于企業安全生產責任體系“五落實五到位”的規定，運用隱患排查治理標準化、數字化體系，建立健全隱患自查自改、實時上報工作機制。二是開展資質和場所清查。對相關場所經營企業的危險品經營資質進行核查，對于無證經營、不具備安全生產條件的生產經營單位堅決取締、關閉或暫停資質。對于監管場所未經規劃許可，與周邊居民區和重要功用建筑之間距離不符合國家標準、行業標準規定的，進行調整或搬遷，實行危險品倉儲區分離、碼頭獨立設置的監管模式。

5 結語

綜上所述，我國是一個港口大國，當前進出口貿易的迅猛發展使得港口規模日益增大，危險貨物及其潛在不安全因素威脅著港口生產的安全。因此，要做好港口安全管理工作，及時發現港口安全管理中存在的問題并解決，同時還要建立健全相關管理制度，完善港口安全管理體系，從而確保港口的安全，促進港口經濟效益及社會效益的充分發揮。

參考文獻

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