法治的力量

顧海凇+李坤+鄧萬里

編者按：畢節市以實施“六大工程”、建設“法治畢節”為統領，創新工作方法，積極探索以加強社會治理創新引領法治畢節創建的新路，為“法治貴州”建設積累寶貴經驗。

“四項制度”規范依法行政

2016年年初，大方縣黃泥塘鎮政府準備批準投資方陳某以500元每畝的土地流轉價格，承包1000畝集體土地30年。

30年期的合同在鎮政府法律顧問付宗華那里，卻沒有通過。根據2003年頒布的《農村土地承包法》，耕地的承包期為30年，該片土地已經承包使用10多年，再簽訂30年的流轉使用，顯然超過了承包期限。

“最終，根據法律顧問的建議，雙方重新擬定合同條款，維護了承包方和流轉方的合法權益。”黃泥塘鎮黨委書記劉平說，法律是“防火墻”，法律顧問為黨委依法決策、依法行政加了一道“安全圍欄”。

“法治政府創建‘實用‘管用。”劉平感慨，以依法行政為核心實施法治政府建設工程，黃泥塘鎮實現了“華麗轉身”。

黃泥塘在保持原有人員編制數不變的前提下，將工作任務和職責相近的20多個站、辦、所整合為“三辦四中心”，即：黨政綜合辦公室、社會管理綜合治理辦公室 、經濟和社會事業管理辦公室；農業服務中心、社會事業服務中心、衛生和計生服務中心、財政金融服務中心。通過整合，使組織構架更為簡明、機構設置更為合理、運行管理更加有序、職能特征更加明顯，實現了服務機構“健康瘦身”，實現了服務群眾的高效便捷。

黃泥塘是畢節全面推行“四項制度”建設法治政府在基層的生動樣本。以依法行政為核心實施法治政府建設工程，畢節市以全面推行“四項制度”為工作重點，以建立健全依法行政體制機制為抓手，著力解決重點領域和重點環節存在的問題。

全面推行政府權力清單制度，堅持法定職責必須為、法無授權不可為。目前在政府網站公布市直37單位行政職權5953項，凡未納入清單的“行政權力”，一律不得實施。

全面推行政府法律顧問制度，畢節市各級政府及其組成部門健全法律顧問工作機制，強化市縣政府法律顧問工作，建立以法制機構人員為主體，吸納專家、律師和其他法律服務工作者參加的法律顧問隊伍，并實現鄉鎮全覆蓋。

全面推行“法治鄉鎮長”工作制度，配備工作能力強、法治素養高的干部到鄉鎮黨政領導班子，組織法治業務培訓學習，專職負責本級政府推進依法行政和法治政府建設工作。

全面推行“三平臺”制度，健全政務服務工作機制。加強政務服務平臺、公共資源交易平臺和電子政務平臺建設，推進“首問負責制”“限時辦結制”“一次性告知制”“全程代辦制”及重大投資項目審批“綠色通道制”“節假日預約服務制”等行政審批規范運行和后續監管制度。建立全覆蓋、全聯通、全方位、全天候、全過程“五全服務”政務模式。

“法治畢節”創建順民意得民心，畢節一位法治工作者給省領導寫信，認為“法治畢節”是一份“幸福大餐”。

“如果說‘法治畢節是一份‘幸福大餐，法治政府建設就是‘烹飪的關鍵。”黃泥塘鎮司法所所長王義循認為，法治政府建設對象是政府及其政府行為，畢節以“四項制度”為工作重點的法治政府建設，抓住了領導干部是否依法辦事這個“風向標”，克服權力“惰性”，有權不可任性，切合了發展需要和群眾意愿。

大數據助力司法公正

走進織金縣人民法院訴訟服務中心，左手邊的電子屏幕上，各類訴訟數字信息都在不斷地實時更新。

實時跳動變化的數字，是“開放、動態、透明、便民”陽光司法機制的體現。而這一切的背后，是畢節市刑事訴訟大數據智能管理成果的有力支撐。

公正是司法的生命和靈魂。“法治畢節”創建以來，畢節以司法體制改革為統領，全力推進公正司法天平工程建設。

為貫徹落實全省政法機關大數據運用試點工作協調會議精神，畢節通過強化大數據深度運用，助推以審判為中心的訴訟制度改革。

11月4日，市委政法委組織召開了全市刑事訴訟大數據智能管理試點工作推進會，要求全市公檢法三機關全面啟動刑事訴訟大數據智能管理試點工作，并選取了故意傷害、盜竊兩類案件為切入點，確保在12月份取得試點工作成果。

作為貴州省第二批法院改革試點單位，織金縣人民法院努力探索多元化糾紛解決機制，以“1+3+5”模式構筑起以司法確認制度為核心的訴調對接平臺，切實解決聯系服務群眾“最后一公里”問題，為群眾提供了有力的司法保障。

“1+3+5”模式指：鋪就“一張網絡”，凝聚訴調對接多方力量；構建院機關“訴調對接中心”、人民法庭“便民調解中心”、建立“互聯網專項調解”等“三大平臺”，拓寬訴調對接覆蓋面；建立健全調解效力“無盲點”司法確認機制、建立民商事糾紛中立評估機制、健全訴調對接精細化機制、積極延伸訴調對接職能機制、建立指導培訓與考核激勵機制等“五項機制”，為訴調對接保駕護航。

在司法公開領域，織金縣人民法院在全省率先實現了庭審現場全程采用網絡無延時視頻直播模式。此舉滿足了群眾足不出戶就能旁聽庭審了解庭審實況的需求，既直觀地展現了法院審判活動，又便于群眾對審判工作進行有效監督，對提高法官審判水平、規范庭審行為，促進公平正義將產生積極的推動作用。

在信息化平臺的建設基礎上，畢節市全面鋪開兩級法院訴訟服務中心建設，將服務大廳劃分為導訴區、查詢區、咨詢區、繳費退費區、自助區和調解區等六個區域，各區域相互連接又互不干擾。

目前，畢節市兩級法院已初步建成科技法庭78個，職務犯罪和其他刑事犯罪訊問犯罪嫌疑人同步錄音錄像均實現了“全程、全部、全面”。網上立案、網上送達等信息化辦案方式不斷探索創新，電子簽章得到廣泛運用，辦公自動化網絡全面運行。

今年上半年，全市法院系統登記立案25670件，同比上升41.84%，行政案件立案587件，同比上升98.31%；通過“中國裁判文書網”公布生效的裁判文書共計5997件，切實解決了“立案難”等問題。

“信息進一步公開透明、全民法律意識增強等是地方訴訟‘井噴的主要成因。”畢節市中級人民法院院長任明星表示，“下一步將繼續以‘大數據、大格局、大服務理念為指導，積極將信息化運用拓展到各司法領域，切實提高司法決策和管理科學化水平，彰顯司法公平正義。”

“七個起來”奠定法治宣傳大格局

傍晚時分，赫章縣六曲河鎮永興村炊煙裊裊，村委會所在地的兩個大喇叭，不停播放著國家相關法律法規知識。

“每個村民組設1名普法宣講員，每戶有法律知識讀本，大喇叭每天早晚各播放一次，每年定期開展法治文藝演出和法治宣講活動。”永興村支部書記施輝揚告訴記者，“通過多種形式的法治宣傳教育，違法亂紀的現象越來越少，懂法守法的人越來越多，全村發展的勢頭越來越強勁。”

“法治畢節”創建工作啟動以來，畢節市在城鄉大力實施全民守法宣教工程，積極營造全民守法、全社會厲行法治的濃郁氛圍。

農村思想政治教育是全民守法宣教工程的重點。在解決好農民“富口袋”的同時，畢節市著力解決好“富腦袋”的問題。全市緊扣黨的富民政策、法律法規、傳統美德和社會公德、自力更生和艱苦奮斗精神四大重點，以“十星級文明戶”創建為載體，深化“五心”教育，開展農村信用工程建設，探索出“大喇叭”響起來、“趕場天”賽起來、“黨組織”聯起來、“宣傳隊”演起來、“文化墻”建起來、“夜校班”辦起來、“村規民約”立起來的“七個起來”新載體，采取群眾喜聞樂見、行之有效，“土洋”結合的宣傳手段，形成了多層次、交互式的立體宣傳格局。

畢節市著力推進“七五普法”相關工作，深入開展“法律六進”（進機關、進鄉村、進社區、進學校、進企業、進單位）活動。同時，畢節市充分發揮“農民講師”隊伍、農村文藝宣傳隊伍、農村教師隊伍、基層干部隊伍、群團組織隊伍“五支隊伍”作用，開展“浸潤式”法治宣傳教育，引導全民增強法治觀念。

創新在基層、服務在基層。各地各部門結合實際，創新宣傳教育手段，力求提高法治宣傳教育的感染力、滲透力。

百里杜鵑管委會采用“群眾會+”群眾工作模式，把群眾會作為貫徹落實政策，統一群眾思想認識、凝聚發展合力的基本手段和工作平臺，通過“群眾會+思想政治教育”“群眾會+法治畢節創建”“群眾會+糾紛調解”等多種形式，實現群眾會與基層基礎工作的有機融合。

黔西縣按照誰執法誰宣傳的普法責任制，通過“以案釋法”的方式強化擴大法治宣傳教育工作效果。黔西縣甘棠法庭將庭審送進田間地頭，讓群眾在家門口體驗法庭審理案件的全過程，并以此為契機開展法律知識宣傳活動，現場解答群眾提出的法律咨詢，讓更多的群眾零距離學習法律知識、零距離感受法律威嚴、零距離享受優質高效的法律服務。

畢節市司法局局長張玉梅說：“創新并不都要高大上，有時候一個小調整、微應用，就能夠解決大問題。”

全市廣大中小學校是法治宣傳的又一主陣地。除了開展專題法治教育外，市教育局要求各縣（區）學科教學滲透法治教育要達到4個100%，即：100%的學校要開展學科教學滲透法治教育、100%的學科要滲透法治教育、100%的教師要參與學科教學滲透法治教育實踐、100%的學生要接受學科滲透法治教育，力求法治宣傳全覆蓋。

潛移默化、潤物無聲，法治理念正在烏蒙大地落地生根、開花結果。

“四輪驅動”打造特殊人群服務管理升級版

“問題少年”王某的變化讓畢節市第十六中學的校長李國倫很欣慰。

今年16歲的王某之前有輕微暴力傾向，經常參與打架偷盜。一次金額較大的案件中，王某被公安機關抓獲，然后被送到畢節市第十六中學學習。

畢節市第十六中學是一所育新學校，是“法治惠民工程”中的一項“育新工程”，專門用以預防青少年犯罪和對有輕微犯罪行為以及有不良行為青少年的教育轉化工作。

李國倫介紹，學校實施有養成教育、心理教育、法治教育、感恩教育、興趣教育、勵志教育六大特色課程教育，根據學生個人轉變情況，學習時間從3個月到2年不等。自2015年初招生以來，目前已累計招收210多名青少年，順利結業122名。

王某于2015年10月進校，今年3月結業后被安排到市區一家酒店打工，月收入達4000多元。現在的他，體貼父母，待人和善，還經常到學校看望老師。

畢節市留守兒童、登記在冊吸毒人員、不良行為青少年、服刑在教人員未成年子女等特殊群體基數較大，服務管理任務艱巨，一度成為制約畢節經濟社會發展和對外形象的“短板”。

關愛特殊人群，畢節用心用情。“法治畢節”創建以來，畢節直面問題，以實施“育新工程”、“雨露工程”、“回歸工程”、“紅絲帶工程”、“陽光工程”、“安寧工程”“六項工程”為統領，堅持“高規格謀劃、園區式定位、集團化運作”的工作思路，形成了“建設多元化、管理規范化、排查數據化、服務精準化”四輪驅動的特殊人群服務管理機制，實現了“底數清、動態管、服務好”的目標，為打造畢節試驗區改革發展升級版營造了安全穩定的社會環境。

同時，畢節運用大數據思維抓好特殊人群服務管理，著力建立和完善畢節市綜治工作信息管理平臺特殊人群“云”，注重分類幫扶，關愛到位、扶持到位、救治到位，著力在生活上關心、精神上撫慰、權益上保障。

針對問題青少年群體，畢節市通過整合學校資源，規范學生入口，分類建設，分類管理，實現了義務教育、職業教育與專門教育三位一體的教育形式。

針對留守兒童問題，畢節在全國率先建立困境兒童分類救助機制，建立留守兒童動態管理臺賬，落實留守兒童監護責任等一系列有力措施，確保各類特殊群體得到有效管控，最大限度減少涉及特殊人群的案（事）件發生。

為強化刑釋解戒人員幫教，畢節探索創新主動對接、主動安置、主動管理、主動扶持“四個主動”工作機制，使刑釋解戒人員“回歸有人接、就業有人扶、創業有人幫、困難有人助”。

目前，畢節市已建成62個陽光工程企業（吸毒人員集中安置基地）、4個青少年教育保護中心、10個流浪未成年人救助保護中心、212個流浪未成年人救助管理站、1765個流浪未成年人救助保護點、2786個村級法律援助點。

數據顯示，2013年未成年人違法犯罪人數為1091人，2016年為267人。2013年全市群眾安全感和滿意度為91.73%，2015年為96.38%，安全感滿意度連年遞升。

9月14日，全省特殊人群服務管理工作現場觀摩會在畢節市召開，與會人員在實地觀摩調研后紛紛表示，畢節積累了很多新招實招，對全省各地做好這項工作提供了非常好的借鑒。

“補植復綠”托底綠色發展

2015年12月之前的兩年里，畢節七星關區的李某和趙某在村里開辦砂廠，在未取得合法手續的情況下，占用公益林22.5畝。

2016年2月，在檢察干警和林業公安干警辦案過程中，李某二人認真悔過并提出書面申請，自愿繳納生態損失補償金2.45萬元用于“補植復綠”基地建設。

畢節市林業局工作人員張曉峰介紹，以往對此類案件的處理偏重于“打擊與懲罰”，現在則通過“補植復綠”，實現“懲罰與保護”并重，不但要懲罰違法者承擔相應責任，更要違法者恢復環境原貌，不再讓生態領域出現“破罐子破摔”的現象。

“補植復綠”重在修復，《畢節市破壞森林資源違法犯罪案件生態損失補償工作機制》提出，對森林失火、盜伐、濫伐林木及非法占用林地等行政處罰和刑事案件開展生態損失補償。這是“法治畢節”創建工作中生態文明法治工程的一個有力探索。

針對破壞的森林資源空間位置分散、恢復質量參差不齊、后期追蹤監管難度大、無法在原址恢復等問題，畢節七星關區人民檢察院和林業局提出了異地“補植復綠”的治理理念并進行試點。

“補植復綠”運行機制中，森林公安、檢察院、法院受理破壞森林資源案件后，通過引導相關責任人簽訂生態損失補償協議，以自行補植補造或繳納補償金的方式實施生態修復，法院可根據其履行協議情況作為從寬處理依據。

“補植復綠”堅持法治理念和生態理念的統一，強化修復性、法律效果、保證金三個注重，確保受損林木得到有效恢復。2016年1至5月，畢節市建立補植復綠基地46個，補植樹木5548畝。

注重“修復性”意識的轉變。改變以往偏重“打擊與懲罰”的生態治理老路，更加注重“懲罰與保護”并重。林業局在辦理森林失火、盜伐、故意毀壞林木及非法占用林地等行政處罰案件時，除采取罰款、沒收相關財物或責令停止違法行為等處罰措施外，還嚴格依法責令被處罰人補植相應數量樹木或恢復相應數量林地，并明確履行時限、地點以及不按時履行應承擔的法律后果。

注重“補植復綠”的法律效果。對自愿繳納生態損失補償金或簽訂并積極落實生態損失補償協議的犯罪嫌疑人、被告人，辦案單位可以向檢察院提出從寬處理的意見，檢察院可向法院提出從寬處理的意見，法院在受理案件時可依照量刑規范化給予被告人適當從寬處罰。通過這樣的優化措施，引導其他違法者選擇補植復綠等方式彌補犯罪過錯，盡快恢復生態資源的循環能力。

注重“保證金”在補植復綠中的作用。檢察機關要求補植林木責任人先向林業部門提供一定數額的保證金作擔保，補植林木責任人全面履行協議義務完畢，并經林業局驗收合格后，退還保證金。如果補植林木責任人未履行協議或履行協議不符合要求，林業局根據辦案單位反饋的意見，聘請他人代為履行協議，所需費用從補植林木責任人繳納的保證金中扣除。通過繳納一定數額的保證金，保證了生態損失補償協議的有效履行。

七星關區檢察院檢察官劉永認為，“補植復綠”將生態損失補償放在突出位置，環境行政執法與刑事司法協調聯動、有效銜接，實現了生態文明法治推動綠色發展的目的。

全域監督健全法治監督體系

打開“織金民生在線”網站，里面設置的“民情訴達”“案件通報” “曝光臺”“涉農資金公示”“民生監督”等板塊格外醒目，這個由織金縣紀委監察局主辦的民生服務網站，近年來深受全縣群眾的普遍歡迎。

和民生在線網站一樣，織金縣還開設電視問政節目《民生訪談》《民生追蹤》和“織金廉政”微信等平臺，構建起“網、臺、報、電、通報”五位一體的互動監督模式。對于群眾的訴求超期仍未辦理的，縣紀委監察局會督促相關單位回復，對責任不落實、措施不得力的部門單位進行問責。

“原來有問題不知道找哪個部門。現在發個帖子問題就能解決，多省事兒！”織金縣文騰街道安居小區居民王德全說。

這種“借助網絡電視問政督辦、構建大民生服務平臺”的民生監督模式，是法治畢節“法治監督檢查工程”的生動實踐。

畢節市制定了詳細實施方案，成立法治監督檢查工程專項組，根據各項內容制定考核評價責任分解表，明確參與部門的具體職責，使監督任務由“泛化”到“量化”、由“模糊”到“清晰”。

為進一步強化黨內監督，市委辦公室對市委研究“三重一大”事項決策進行全程錄音錄像和文檔記錄，市紀委負責對市委研究涉紀事項全程錄音錄像，市委組織部對市委研究涉及干部人事事項全程錄音錄像，并建立重大決策合法性審查制度。

市人大充分發揮監督職責。今年以來，市人大先后聽取并審議了《畢節市人民政府辦理市人大常委會2015年度專項工作報告審議意見的報告》《畢節市中級人民法院行政訴訟案件審判工作報告》等，開展了《中華人民共和國未成年人保護法》執法檢查，對《畢節市飲用水水源立法前期調研》和《畢節市非物質文化遺產保護工作調研》依法實施監督。通過審議、執法檢查、調研和處理來信來訪工作，監督和促進地方行政部門依法行政。

市政協充分發揮人民政協民主監督職能，形成了一批如《關于推動畢節市村級集體經濟發展壯大的提案》《關于加快促進“互聯網+農產品營銷”對接的提案》《關于推進畢節試驗區大健康產業園發展的提案》等提案，更好為市委決策提供參考依據。

市檢察機關認真履行偵查監督職能和審判監督職能。今年以來，全市檢察機關共受理立案監督案件268件，糾正偵查違法活動43件次，糾正審判違法活動20件次。同時，依法對國家工作人員依法履職、廉潔履職進行監督，全市檢察機關共立案查辦貪污賄賂案件113件119人，偵查終結83件84人，判決79人。

市紀委監察局在全市范圍內開展以“查工作紀律嚴不嚴，問扶貧對象確認是否精準；查責任擔當強不強，問扶貧問題整改是否及時；查精準扶貧實不實，問基層貧困群眾是否滿意”為主要內容的“三查三問”專項行動，大力查處行政不作為、亂作為、嚴重損害群眾利益的違紀違法行為。截至9月30日，全市民生監督組共發現問題9647件，立案1707件，黨政紀處分1753人，移送司法機關76人，涉案金額7815.4萬元。