淺議《關于完善法律援助制度的意見》

葛景富

[關鍵詞]援助范圍；刑事法律援助；咨詢全覆蓋；援助質量；保障能力

法律援助是國家建立的保障經濟困難公民和特殊案件當事人獲得必要的法律咨詢、代理、刑事辯護等無償法律服務，維護當事人合法權益、維護法律正確實施、維護社會公平正義的一項重要法律制度。法律援助工作是一項重要的民生工程。

2015年5月5日習近平總書記主持召開的中央全面深化改革領導小組第十二次會議審議通過了《關于完善法律援助制度的意見》。同年6月29日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于完善法律援助制度的意見》（以下簡稱《意見》），并發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹執行。這是在我國經濟社會發展和全面依法治國深入推進，廣大群眾特別是困難群眾的法律需求日益增多，對法律援助工作提出新的更高的要求背景下出臺的。《意見》通過擴大覆蓋范圍、提高服務質量等措施，進一步完善法律援助制度，體現了推進法律援助工作的改革創新。

一、多項民生事項納入法律援助事項范圍

《意見》規定：擴大民事、行政法律援助覆蓋面。逐步將涉及勞動保障、婚姻家庭、食品藥品、教育醫療等民生緊密相關的事項納入法律援助補充事項范圍，幫助困難群眾運用法律手段解決基本生產生活方面的問題。

我國自1994年開始探索建立的法律援助制度已經存在20多年，經過不斷發展和創新，它在促進人權司法保障，在推進民生建設當中發揮了非常重要的作用。然而，《法律援助條例》在民事、行政法律援助方面中涉及的比較少。民事訴訟法和行政訴訟法中，也都沒有涉及法律援助問題。“擴大法律援助范圍，是我們完善法律援助制度的一個關鍵問題。”意見不僅擴大了民事、行政法律援助的范圍，還提出要加強特定群體的法律援助工作，重點做好農民工、下崗失業人員、婦女、未成年人、老年人、殘疾人和軍人軍屬等重點人群的法律援助工作，深度和廣度的拓展都超出預期。針對具體哪些情況可以納入到法律援助范圍，有些省份已就意見中提出的事項已先行進行探索，如交通事故、醫療事故引發的侵權賠償，未成年人教育權保護，食品藥品中假藥和劣質食品引起侵權訴訟，婚姻家庭中離婚、虐待、不履行贍養撫養義務等，受援人可以就這些事項提出申請得到援助。

二、建立值班律師制度，法援參與刑事和解、死刑復核

《意見》規定：建立法律援助值班律師制度，法律援助機構在法院、看守所派駐法律援助值班律師。建立法律援助參與刑事和解、死刑復核案件辦理工作機制，依法為更多的刑事訴訟當事人提供法律援助。

“建立值班律師制度是學者一直呼吁和提倡的。”建立法律援助值班律師制度，在法院、看守所里，值班律師可以直接解答當事人的咨詢，幫助當事人申請法律援助，可以在偵查起訴階段更好地保障當事人的權益。因為“死刑復核是死刑案件的最后一道關口，關乎人的生命。”過去死刑案件從偵查階段開始到二審都有法律援助。但是死刑復核一直是內部審核。2012年刑事訴訟法修改后，允許律師參加死刑復核，但沒說可以申請法律援助。此次將法律援助明確列入死刑復核，是非常重要的。同時，現在刑事和解當中也非常需要法律援助，此次意見也納入進來了。

三、建立法律援助參與申訴案件代理

《意見》規定：探索建立法律援助參與申訴案件代理制度，開展試點，逐步將不服司法機關生效民事和行政裁判、決定，聘不起律師的申訴人納入法律援助范圍。

申訴和上訪已屬于社會問題，各方面特別關注。申訴有沒有道理，不同的人會有不同的看法。在申訴人員中，相當一部分經濟比較困難，意見將這一群體的申訴列入法律援助范圍，對維持社會秩序的穩定具有積極意義。申訴有沒有道理、是否合法、請求是否正當、能否得到法律支持，這些當事人可能不清楚。法律援助人員對當事人提出的合理合法請求給予支持，對提出不合理請求的當事人可以解釋、講道理，在一定程度上可以息訴息訪，對當事人和相關管理機構是雙贏。

四、法律援助咨詢服務全覆蓋

《意見》規定：建立健全法律援助便民服務窗口，安排專業人員免費為來訪群眾提供法律咨詢。拓展基層服務網絡，推進法律援助工作點向城鄉社區延伸。加強“12348”法律服務熱線建設。創新咨詢服務方式，運用網絡平臺和新興傳播工具，提高法律援助咨詢服務的可及性。

法律咨詢是法律援助機構為公民提供法律幫助的基本形式，一直是法律援助的重點。民事案件為法律援助案件總量增長的主要因素，其中數量最多的是請求支付勞動報酬案件，其次是婚姻家庭案件和交通事故案件。過去法律援助在偏遠的基層地區和一些農村貧困地方很難覆蓋到。此次意見提出法律咨詢服務全覆蓋，依托多種手段，特別是依托互聯網、新媒體等形式，使法律援助面更寬，咨詢方式更快捷，效果更好，切實保障“法律面前人人平等”。

五、進一步提高法律援助的援助質量

《意見》規定：改進案件指派工作制度，綜合案件類型、法律援助人員專業特長、受援人意愿等因素，合理指派承辦機構和人員。嚴格辦理死刑、未成年人等案件承辦人員資質條件，確保案件辦理質量。

在擴大范圍的同時，《意見》也要求進一步提高法律援助的質量問題。法律援助工作是講質量、講品質、講規范、講標準的。到目前為止，全國民事法律援助律師所提供的代理意見，刑事法律援助律師所提供的辯護意見90%都得到了司法機關的采納。這兩個90%就足以說明我們法律援助工作的質量是有保證的。我國將在鄉鎮、街道、社區等人民群眾聚集的地方加強法律援助站點建設，針對老年人、未成年人、殘疾人等特殊對象提供臨街一層的便民服務窗口、無障礙通道等更加便利化的服務。在拓寬申請渠道、增強法律援助咨詢可及性的同時，還要簡化審查程序，為特殊困難的受援對象開辟綠色通道。

六、市、縣級財政將法援經費全部納入同級財政預算

《意見》規定：完善經費保障體制。市、縣級財政要將法律援助經費全部納入同級財政預算，根據地方財力和辦案量合理安排經費。

意見當中提出按照明確責任、分類負擔、收支脫鉤、全額保障的原則，完善法律援助經費保障體制，明確經費使用范圍和保障標準，確保經費保障水平適應辦案工作需要。適當提高辦案補貼標準并及時足額支付。建立動態調整機制，根據律師承辦案件成本、基本勞務費用等因素及時調整補貼標準。鼓勵社會對法律援助活動提供捐助，充分發揮法律援助基金會的資金募集作用。這就為加大對法律援助經費的投入力度，為法律援助提供經費支持，提供了有利的制度保障。