淺析領導干部自然資源資產離任審計的推進策略

鄧婷婷

摘要：領導干部自然資源資產離任審計是一種特殊的經濟責任審計，它即有利于了解當前自然資源資產的狀況，也對領導干部在任期內保護自然環境、促進生態健康提出了新的要求。目前，我國的領導干部自然資源資產離任審計正處于起步階段，本文將從探討該項審計的重要意義出發，結合當前開展審計的主要內容和面臨的問題，系統闡述如何更好地推進領導干部自然資源資產離任審計。

關鍵詞：領導干部；離任審計；經濟責任；自然資源資產；推進策略

2015年4月，中共中央、國務院印發了《關于加快推進生態文明建設的意見》，明確提出“探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產和環境責任離任審計”的要求。領導干部自然資源資產離任審計（以下簡稱“資源離任審計”）是一種特殊的經濟責任審計，它即有利于了解當前自然資源資產的狀況，也對領導干部在任期內保護自然環境、促進生態健康提出了新的要求。與此同時，該要求為審計機關在新常態下的審計監督拓展了新的內涵，因此迅速成為了審計領域研究的熱門課題。

一、領導干部自然資源資產離任審計的重要意義

自然資源是指在原始狀態下就擁有價值的物體，例如土地資源、森林資源、礦產資源、生物資源和水資源等。自然資源資產是指在當前的科技和認知水平基礎上，能夠產生經濟效益，并且在核算中可以進行貨幣計量和確認的自然資源。資源離任審計是對領導干部任期內所在轄區的自然資源資產開發和保護情況的總體評價，其重要意義包括：

（一）有助于合理開發自然資源

目前，我國對于自然資源保護的管理機制仍在進一步完善之中，這使得部分領導干部為追求短期的經濟利益，放任對轄區內的自然資源進行掠奪式地開發。通過實行資源離任審計，可以有效遏制領導干部對自然資源的浪費行為，同時推動領導干部在任職期內承擔起合理利用并有效開發自然資源的責任。

（二）有助于保護生態環境

一直以來，對領導干部政績考核的主要指標往往是國民生產總值（GDP）及其增長率，這導致領導干部在任期內片面追求GDP的高速增長，而不顧及高污染企業對生態環境的破壞。通過實行資源離任審計，可以有效遏制領導干部漠視生態環境的行為，同時推動領導干部追求可持續發展的良性政績觀念。

（三）有助于追責并全面掌握現狀

實行資源離任審計不僅能起到事前預警的作用，還有助于事后的追責。通過對領導干部所造成的自然資源問題進行責任認定，打破過去“有人破壞無人問責”的怪圈。同時，對于繼任者而言，實行資源離任審計可以總結經驗教訓，全面地了解當前的自然資源現狀。

（四）有助于滿足人民群眾對生態文明的期望

生態文明建設作為我國文化、政治、社會以及經濟建設的基礎，涉及13億人民群眾的生存環境。推進生態文明建設，目的是更好地保障人民群眾的身心健康。隨著生活水平的不斷提高，人民群眾更多地期盼優美的居住環境、清新的空氣和干凈的水源。因此，開展資源離任審計，既是人民群眾的迫切希望，也是政府的內在執政要求。

二、領導干部自然資源資產離任審計的主要內容

目前，我國的資源離任審計剛剛起步，處于探索并逐步完善的階段。現階段資源離任審計的主要內容包括以下方面：

（一）政策法規的合規性與適當性

自然資源方面的政策法規是開展資源離任審計的主要依據。領導干部作為受托責任方，應當依照相關的政策法規對轄區內自然資源進行管理。領導干部離任時，通過對政策法規的執行情況進行審查，可以有效評價任期內的管理合規性。另一方面，審查結果還可以用來判斷當前的政策法規是否適當，有助于進一步改善與自然資源相關的政策法規。

（二）自然資源管理的有效性

自然資源的管理需要一套合適的內部控制，是否存在漏洞和缺陷、是否被不折不扣地執行都影響著自然資源的管理水平。對自然資源管理的有效性評價可以從審查內部控制是否健全和有效入手，例如執行穿行測試。通過對內部控制的審查，可以了解領導干部對自然資源的管理是否盡責，同時促使領導干部更好地行使自然資源管理權。

（三）審查與自然資源有關的重大決策

與自然資源有關的重大決策主要是指在維護公眾利益方面的相關決策。因為領導干部可能為了提升個人政績而罔顧公眾利益，因此這類決策一直是資源離任審計的審查重點。具體來說有三方面的內容：第一，關注土地資源的開發，特別是占用耕地開發商業地產的行為；第二，關注水資源的保護，特別是化工污染問題；第三，關注礦產資源的治理，特別是礦山建設資金投入方面。

（四）審查自然資源資產負債表

自然資源資產負債表是以數字形式衡量自然資源使用情況的有效載體。它可以依照一般資產負債表的編制方式，對自然資源資產進行分類、核算匯總，并最終形成報表。它既可以體現某一時點上自然資源資產的價值，也可以反映一定時間內自然資源資產存量的變化。自然資源資產負債表有助于使用者了解自然資源資產的使用狀況，因此，對其真實性的審查往往是資源離任審計的一個關鍵步驟。

三、領導干部自然資源資產離任審計面臨的問題

目前，我國對于資源離任審計還沒有規范成熟的模式，因此，在實際操作中不可避免地會存在一些問題。具體來說包括：

（一）對自然資源資產的界定困難

一般來說，自然資源資產應該屬于國家所有，但在實際當中，可能出現集體或個人所有，這導致在開展資源離任審計的過程中，存在一些突出的問題。一方面，由于自然資源資產的產權歸屬不清楚，不利于對自然資源資產負債表進行編制。另一方面，許多自然資源資產都是跨區域的，具體權責難以界定，導致無法確定負責的領導干部。

（二）受到審計機構現狀的制約

我國的自然資源資產種類較多且分布廣泛，如果按照資源離任審計的主要內容進行充分審查，需要投入巨大的人力和物力。按照我國現有的審計機構配置，可能出現審計覆蓋不足、審計質量不高等問題。

另外，資源離任審計的對象是土地、森林、礦產、生物和水等各種自然資源，為了獲取充分、客觀和真實的審計信息，不但需要具備常規的審計知識，還需要充分了解與具體自然資源相關的專業知識，并將兩者有效地結合應用。然而，在審計機構中，審計人員往往是以財務專業為主，綜合型的人才較為稀缺。這導致在審計實踐中，經常出現審計人員勝任能力不足的問題，嚴重地制約了資源離任審計工作的順利開展。

（三）自然資源資產的信息碎片化

自然資源資產的信息一般包括資源的數量、質量、價值、變動情況、地理分布情況、開發利用情況等方面。具體的數據大部分都分布在各個政府職能部門和一些科研單位中，這些部門和單位之間缺乏統一的標準規范，因此對于這些不同種類的自然資源資產并沒有進行有效地整合，也缺乏統一的數據共享平臺。這種狀況一方面嚴重影響了審計人員對數據的采集，降低了審計工作的效率；另一方面也導致審計人員無法獲取充分的信息，降低了審計工作的質量。

（四）編制自然資源資產負債表困難

領導干部實行資源離任審計后，探索如何編制自然資源資產負債表就成為了審計人員研究的重點。目前，要合理編制自然資源資產負債表存在三方面的困難：第一，如何明確哪些自然資源資產應該納入；第二，如何準確對這些自然資源資產進行計量；第三，如何列報并披露這些自然資源資產。

四、推進領導干部自然資源資產離任審計的建議

資源離任審計的有效的執行，對于推動生態文明建設、促進經濟可持續發展具有重要意義。針對現階段資源離任審計面臨的問題，筆者從以下幾個方面給出建議。

（一）制定相關準則或指南

建立一套完善的自然資源資產負債表的編制準則或指南，對于資源離任審計工作逐步實現正規化、制度化和精確化具有重大意義。一方面，可以為編制自然資源資產負債表提供理論依據；另一方面，有助于審計人員順利開展資源離任審計工作。

（二）加強審計專業人員隊伍建設

資源離任審計不同于以往的審計活動，對于專業知識方面的勝任能力有著特殊的要求，因此，各級審計機構要加強對專業領域的學習。通過聘請專業人士設置相關課程以開展廣泛的培訓，特別是環境科學、自然資源管理等相關方面。

另外，由于資源離任審計不同于傳統的經濟責任審計，會涉及到自然資源資產的數量、質量和價格等專業問題。當出現審計人員不能勝任的情況時，為了保證審計工作的質量，審計機構可以選擇聘請自然資源資產領域的專家來提供技術支持，以便客觀、公正地評價領導干部在自然資源方面的責任履行情況。

（三）建立自然資源資產信息共享平臺

自然資源資產的信息碎片化是對資源離任審計工作效率和質量的首要制約因素。通過建立一個自然資源資產信息共享平臺，對各類自然資源的數據進行集中管理，可以有效保障數據的完整性和可用性。幫助審計人員充分了解領導干部在任期內對于自然資源資產的利用情況，獲取充分、客觀和真實的審計信息，并得出客觀、公正的審計結論。

（四）與政府部門協同開展資源離任審計

自然資源資產的復雜性決定了審計機構必須加強與各政府職能部門的協同合作。各類自然資源資產的信息掌握在各政府職能部門中，它們可以很好地配合審計工作的開展。特別是通過與國土資源管理、水利、農業和環保等部門建立合作關系，充分利用它們已經完成的工作基礎，可以有效地提高資源離任審計的工作效率和審計質量。

五、結論

資源離任審計作為一個新的審計領域，有效結合了我國自然資源的特點以及資源管理的情況，能夠促成經濟發展與資源保護良性互動的局面。本文從探討資源離任審計的重要意義出發，結合當前開展審計的主要內容和面臨的問題，系統闡述如何更好地推進領導干部自然資源資產離任審計。隨著資源離任審計的常態化，審計機構應緊密結合自身實際，積極探索出資源離任審計的新方法、新思路，不斷推進資源離任審計的業務實踐發展。

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（作者單位：洪雅縣審計局）