行政法視野下完善政務公開制度的思考
——以《〈關于全面推進政務公開工作的意見〉實施細則》為視角

（武漢大學，湖北 武漢 430072）

引言——政務公開政策文件梳理

行政公開包括行政活動依據公開、過程公開、結果公開、情報信息資料公開等，目的是保障當事人知情權、參與權[1]。行政公開是當代行政法一項重要原則，既囊括宏觀行政決策領域，又涵蓋微觀行政管理領域。政務公開是行政公開最好注腳，包括公權力運作動態活動和靜態信息兩個維度，不僅局限于政府信息公開①姜明安教授認為：政務公開是政府信息公開進一步擴展和深化，其廣度和深度均超過政府信息公開。政務公開不僅是指政府單方公開政務信息，還包括政府通過各種形式、途徑與行政相對人、社會公眾、專家學者及媒體互動。資料來源于人民網，http：//www.gov.cn/zhengce/2016-02/23/content_5097145.htm。。西方發達國家已將政務公開范圍擴展到立法和司法領域，社會主義國家同樣需要政務公開。

2007年4月5日國務院頒布《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）②推行政府信息公開，是提高科學執政、民主執政、依法執政能力和水平，構建社會主義和諧社會的必然要求。《條例》出臺是中央政府第一次以行政法規形式，明確政府信息公開要求，以往要求信息公開文件，大多以部門規章或規范性文件形式下發。，之后又多次下發文件要求各級政府公開信息，如每年年初國務院均發布《政府信息公開工作要點》，闡明信息公開方式方法，加快推進重點領域信息公開，力求打破政府信息封閉堡壘。自2016年2月17日中央頒布《關于全面推進政務公開工作的意見》（以下簡稱《意見》）以來③2016年1月11日，習近平總書記主持中央全面深化改革領導小組第二十次會議，審議通過《關于全面推進政務公開工作的意見》，2月17日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《意見》，并發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹執行。資料來源于新華網，http：//news.xinhuanet.com/politics/2016-02/17/c_1118075366.htm。，各級政府積極探索政務公開有益經驗，但《意見》過于強調宏觀制度構建，還需制定具體細則為《意見》實施提供明確指引。鑒于此，2016年11月10日國務院辦公廳印發《〈關于全面推進政務公開工作的意見〉實施細則》（以下簡稱《實施細則》），提出進一步推進決策公開，加強政策解讀，加快公開平臺建設等六項舉措，以期完善《意見》規定，持續深入推進政務公開。

一、健全政務公開制度重大意義

政務公開對提高行政行為透明度、維護社會公平、保障公眾權利具有重要作用。政務公開便于公眾了解政府運作程序，能有效保障公眾知情權，增強對政府信任，并督促政府依法行政，提升行政服務質量，實現治理能力現代化建設。

（一）政務公開是提高行政機關執行力前提

行政機關權能與立法機關、司法機關存在較大區別，行政執法領域事務更加復雜，因此在行政執法領域，效能是一個不得不考慮的因素。各類行政程序法大多限定行政主體在一定期限內必須完成某項行政事務，且隨著科技進步和公民權利意識增強，行政相對人對行政主體效率提出更高要求。

對權力的制約與監督是法治起點和核心，制約與監督缺失易導致權力濫用，行政權力尤其為甚[2]。以往行政機關身定位為管理者，忽視其作為服務者應盡責任，對政務公開重要性認識不足，公開程度不到位，引發公眾質疑行政行為合法性。隨著時代發展，政府越來越重視政務公開工作，自《條例》和相關文件頒行后，各級政府大多公開行政，接受公眾監督。當前行政機關部分工作人員還存在工作效率低下等現象，既浪費行政資源，又加深公眾對行政機關誤解。政務公開客觀上能夠督促行政主體審慎行使公權力、加強執行力，避免行政不作為。

（二）政務公開是建設服務政府客觀要求

政務公開對推動政府治理模式轉換和完善行政運行機制具有重要作用，是現代政府基本特征，還可促進政府民主、法治和責任[3]。自十八屆三中全會以來，轉變治理模式提上日程，治理模式轉變首先是治理思維轉換。20世紀我國受蘇聯行政法學管理理論影響，將行政主體和行政相對人定位為“管理——服從”關系。據此理論，行政主體以管理為主，無義務公開行政行為流程，行政相對人作為被管理對象，缺乏要求行政主體公開行政行為的權利和勇氣。在此背景下，無論是從實體還是程序角度而言，行政相對人權利均受到過多限制。政務公開應成為行政機關的責任和義務，行政機關不得以“保密”為由，限制或拒絕行政相對人獲取相關信息。在政府信息領域，公民將成為更主動一方，從被管理對象變為被服務對象。政務公開是轉變政府職能關鍵，要以更有力舉措推進政務公開，及時應對輿論關切，建設服務型政府④李克強總理指出：政務公開和簡政放權是推進政府職能轉變關鍵，在政務公開方面，該公開應全部公開。公開是慣例，不公開是例外。尤其是涉及公眾利益措施、財政預算收支情況等，應加大公開力度。資料來源于鳳凰網，http：//finance.ifeng.com/a/20160316/14273154_0.shtml。。

獲取政府服務前提是知曉服務內容，服務信息必須準確及時傳遞給公眾，此為完善服務體系、提升服務效率之基礎。就本質而言，政府信息公開是一種服務，應在服務行政、給付行政理論上夯實基礎[4]。政務公開逐漸成為公眾了解政府服務的主要方式，有利于公眾深入認知服務流程，督促政府完善服務方式、優化服務質量。政府只有準確及時將所掌握信息傳遞給公眾，才能真正體現服務政府本質，發揮信息價值，此過程離不開政務公開制度的完善。如何釋放政府數據潛能，滿足公眾對政府數據利用需求，成為各級政府面臨的挑戰[5]。

（三）政務公開是建設法治政府關鍵

依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，也是黨認真總結執政歷史后做出的正確選擇。行政權運行中違法行為是建設法治政府的最大難題。因此，行政機關嚴格依法行政建設法治政府，是全面推進依法治國關鍵。行政權缺乏約束，既可能是權力初始分配不合理、不平衡，也可能是行政權行使中缺乏監督。政務公開不僅要求行政機關公開某些數據信息，還要求行政機關公開執法依據、執法程序和執法結果。通過公開行政權運行過程，使普通公眾能更清晰認知行政執法行為，為社會輿論監督創造條件，客觀上有利于督促行政機關依法行政，減少行政違法行為。由于行政執法面臨的情況較復雜，加之執法人員對某些行政法規可能存在不同理解，導致執法結果難以盡如人意。即使結果存在瑕疵，不利于行政相對人，也能通過反向查詢迅速厘清原因，方便行政相對人采取救濟措施，保障其合法權益。政務公開主要針對行政機關行政行為，政府行為潛移默化影響社會行為，政務公開在一定程度上會助推社會行為公開透明，形成良好氛圍，將減少甚至杜絕社會潛規則生存空間，有利于維護社會公平公正。

（四）政務公開是實現治理現代化必經之路

政務公開制度是中國透明政府建設集中體現，是權力制約和監督基本制度前提，是國家治理能力現代化重要標志[6]。伴隨對現代化內涵認識加深，在原有工業、農業、科技和國防現代化基礎上，中央提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”，政務公開是實現治理現代化客觀要件之一。公眾知曉治理主體選擇是實現治理現代化前提，治理過程不公開，無法避免違法違規行為，治理結果如處于秘密狀態，將難以評價治理的實際成效，無法總結經驗、汲取教訓。隨著政府職能不斷轉變及行政事務數量急劇增加，為早日實現治理現代化，應適時轉變傳統行政執法模式，引入新治理范式，目前倡導的合作治理模式為更優選擇。合作治理要求更多主體參與行政事務，客觀上要求各參與主體通力合作。必須保證各主體享有充分知情權，明確合作治理目的、程序和規范等，行政機關應將所掌握信息與其他治理主體共同分享。治理現代化需構建“回應型政府”⑤回應型政府以公共治理為理念，以解決公共問題、社會問題為責任，具有自覺、穩定、可持續回應性和回應機制，以及有效回應社會所需回應力，體現以民為本、服務導向、及時反應、依法治理基本特征，以政府與社會平等合作為治理模式。。社會公眾認為政府治理能力不足，重要原因在于政府回應公眾質疑不及時。社會公眾已不滿足于政府事后公開信息，而希望事前知曉政府活動依據，事中了解政府行為動向。通過公開回應、解釋與闡明社會輿情關注問題，有助于及時獲得社會反饋，發現決策短板，提升治理能力[7]。政務公開有助于及時回應公眾關切，培育更加開放政府形象，提升治理效能。

二、《實施細則》六項舉措推動政務公開的行政法解讀

為促進行政機關及工作人員勤政、廉政，防止政府權力濫用，保護行政相對人合法權益，在我國行政管理領域認真實行行政公開原則非常必要[8]。自中央頒布《意見》以來，各級政府積極響應，但《意見》側重宏觀制度構建。因此，以剖析《意見》為基礎的《實施細則》應運而生。《實施細則》把握政務公開基本精神，在總結前期經驗基礎上提出創新舉措，從六個方面完善政務公開工作。

（一）“五公開”首次統一政務公開具體內容

《實施細則》提出“五公開”要求：明確行政決策、執行、管理、服務、結果公開。《實施細則》要求公文和會議辦理程序公開，公文公開使行政相對人及時知曉行政行為依據，有效防止行政相對人無意中“觸犯”某些行政規范，同時有利于規范并約束行政機關行為，明晰行政機關責任。會議公開可有效制止“拍腦袋”決策，避免暗箱決策，有利于決策科學化、民主化。各部門建立健全主動公開目錄是《實施細則》基本要求，以往行政機關認為政務公開是權力，如何公開、何時公開、公開內容均屬于自由裁量范圍。導致部分地區政務公開形式化，缺乏實質內容。這也是為何中央政府多次強調信息公開，而實施效果不理想的重要原因。如行政機關積極響應中央號召，公開權力清單，但少數部門僅公開權力名稱，未公開權力運行實際內容⑥某市發改委在官網上公布權力清單范圍，看似公示本部門所有權力，但各項權力如何運行，大多語焉不詳，普通公眾很難理解某項權力到底如何運行。http：//www.whdrc.gov.cn/zwgk/。。《實施細則》要求行政機關按照中央精神和群眾關切，及時更新內容，有序擴展公開范圍，以政務公開規范行政行為。

《實施細則》相比于《條例》《意見》等，一方面公開內容更加廣泛。《條例》重點強調政府信息公開，局限于政府信息，《實施細則》公開范圍包括但不限于政府信息，囊括政府行為各方面。另一方面公開要求更加嚴格。政府信息限制公開事由是信息公開制度重要內容，限制公開設定、理解和適用，影響信息公開廣度和深度[9]。《條例》規定政府信息公開應遵循公正、公平、便民原則，但實際執行中，行政機關經常以各種理由，拒絕公開信息申請⑦2016年河南王娜娜被冒名頂替上大學事件，當地政府拒絕信息公開，政府部門與學校間互相推諉，不是權力應有姿態。這不僅是在挑戰《政府信息公開條例》，也是在挑戰社會公平正義。資料來源于搜狐網，http：//mt.sohu.com/20160703/n457531130.shtml。。《實施細則》進一步明確以公開為原則，取消公開信息限制條件，防止行政機關以程序性事由阻礙政務公開。

（二）政策解讀可推動行政機關提升效率

政策無法發揮預期效果，大多因執行不到位，難以凸顯政策優勢，落實難阻礙改革深入推進。政策難以有效落實，有時并非基層不作為，而是中央政策缺乏具體指導意見，基層權限不足，缺乏落實動力。有些地方照抄照搬中央文件，成為“中央傳達室”，陷入教條主義誤區[10]。我國《憲法》第3條第4款確立“在中央統一領導下，充分發揮地方主動性積極性的原則”。在此原則指引下，從理論上而言中央決策是中央統一領導范疇，也是地方行動指南。現實中個別地方執行力不強，行政效率較低，不僅困擾當地民眾，也不符合《憲法》要求。因此，關鍵是如何充分調動地方主動性與積極性。按照《實施細則》要求，行政機關應在執行上級政策前解讀政策，并明確第一解讀人。政策解讀能夠明晰上級機關要求，合理確定執行方案和程序，同時，第一解讀人負領導責任，帶頭執行上級政策，能夠有效提升行政效率，推動地方主動作為、積極行政。在未摸清政策要點背景下，可能導致執行結果與政策預期間偏差。解讀政策在一定程度上是學習政策，將政策與實際結合的過程。政策制定一般站在較高層面，具有較強原則性和理論性，宏觀政策對象往往是全國或全省，很少為某一地區單獨制定一套政策。執行政策則需將抽象理論原則抽絲剝繭，與當地實際緊密結合，方能有效發揮政策指導效果。如實際執行中未認真思考，簡單照抄照搬政策方案，同樣難以達到理想效果。

（三）回應關切符合風險行政要求

構建“回應型政府”首先要積極回應公眾關切，緩解公眾對政府信息公開滯后的不滿情緒。伴隨科技進步，人類社會在消滅傳統風險時，也產生新風險，輿情管控和風險規制是現代風險行政必須面對的問題。突發事件考驗政府應急能力。以往處理方式，一般難以迅速降低突發事件危害，故而產生風險行政。隨著現代行政法發展，不僅要求政府處理日常行政事務，也對政府能力提出更高要求：能夠防患于未然，積極應對并有效化解風險。政務公開是當代風險行政客觀要求。積極回應公眾關切，加強輿情引導是避免信息傳播失控的有效途徑，信息公開是驅散突發事件謠言有力武器。如2011年3月日本地震引發福島核電站核泄漏事件，我國公民對核泄漏危害波及區域缺乏明確認知，引發沿海居民恐慌，大量購買井鹽，以致不法商販乘機哄抬鹽價⑧《謠言瘋傳致我國多地市民搶購食鹽》，我國部分地區刮起小范圍的“搶鹽風”，搶購者擔心日本核電站爆炸影響擴散，購買加碘鹽預防核輻射，有的則擔心海水被放射性物質污染，無法生產安全海鹽。資料來源于騰訊網，http：//news.qq.com/a/20110317/000360.htm，2017年10月23日最后訪問。。

《實施細則》將政務公開與風險行政緊密結合，凸顯風險管控背景下對政務公開要求。透明是法治基石，沒有透明權力運行機制，法治政府、誠信政府建設則無從談起[11]。在日常狀態下，政務公開是積極回應公眾訴求的重要方式，可增進公眾對政府事務認知程度，培育其參與公共事務興趣，提升對政府的信任度。在緊急狀態下，公眾與政府間信任將發揮至關重要作用，引導政府與公眾積極合作，共同應對危機，緩解不安心理。

（四）平臺建設可整合信息資源，加快政務傳播

信息平臺是政務公開主要載體，缺乏有效平臺推廣，政務公開內容再豐富也只能有很少受眾群體。實踐中政府是公共信息數據最大擁有者，在數據信息時代，數據具有最大經濟價值[12]。當前政府網站主要介紹日常工作和部門業績，缺乏有價值信息。《實施細則》要求優化政府網站建設，旨在解決當前政府信息流通不暢問題。目前部分政府網站久不更新，不能為公民提供有效信息數據，不符合信息時代要求。加強政府數據開放管理，不僅是適應互聯網發展新趨勢要求，還是全面推進政務公開，增強“互聯網+”政務服務能力重要途徑。網絡時代，技術、產業、制度逐步融合，打破傳統邊界劃分，形成集聚效應[13]。當前政府網站獨立運作，缺乏聯動協調。如查詢同類型政府信息，只能在政府官網相關模塊分別查詢，效率較低。當各地區各部門政府網站聯通使用后，能夠發揮集群效應，實現資源共享與整合目標，獲取信息將更加便捷、更有針對性。在政務公開過程中，信息發布和告知是基礎，目的并非為公開而公開。在利用新媒體傳播政務信息時，需嚴格審核，切勿為提高點擊率而發布“重大信息”，新媒體具有廣泛傳播力，既能較快傳播有效政務信息，也能無限放大有爭議政府行為。因此，各級政府必須慎重對待，由專人負責政府信息發布，定崗定責，防止多頭管理、多處發聲，引起社會公眾困惑。

（五）公眾參與可監督政府依法行政

公眾參與不同于代議制民主模式下，由公民選舉代表管理國家，不同于直接民主模式下，由公民直接管理國家。這種新型治理模式體現公眾與政府合作關系。《實施細則》重視公眾參與，要求明確參與事項范圍、規范參與方式、完善參與渠道⑨呂艷濱：《做好公開的規定工作，提升政府治理能力》，資料來源于光明網，http：//theory.gmw.cn/2016-12/07/content_23209831.htm，2017年10月26日最后訪問。。行政事務由政府主導，公眾能否參與、如何參與取決于政府態度，如不能明確公眾參與事項，作為弱勢一方的公眾難以直接參與政府行為。無論在傳統行政管理模式下，還是在當前合作治理范式中，公眾能否參與行政事務，哪些公眾能夠參與行政事務，多數情況下取決于政府接納方式。因此，在正式接觸行政事務與政府平等對話前，公眾處于弱勢地位。在某種意義上，我國公民社會尚不發達，公眾參與公共事務意識較薄弱。政府應擴展公眾參與范圍，完善參與渠道，規范并豐富公眾參與方式。無論是國際人權公約還是各國憲法在涉及公民表達自由時，會強調每個人平等享有表達自由權利。行政機關應該擴大公眾參與方式和自由，充分尊重公民自由表達權利，使公民能發揮實質參與作用。如僅為從形式上滿足上級機關要求，邀請專家或普通公眾參與行政事務，但在決策中卻不重視其意見，既未尊重公民表達意見的權利，又有損政務公開實際效果。公眾參與效果不明顯、積極性不高，某種意義上是因缺乏足夠參與渠道。目前僅極少數公眾能夠參與聽證會、列席政府會議，因參與人數限制，大多數公民無緣表達意見。信息時代公眾參與渠道理應更加暢通，各級政府應定期關注政府網站留言、領導郵箱信件等，廣泛聽取意見，擴大參與渠道。

（六）組織領導是政務公開有效落實前提

中央多次倡導推進政務公開，效果始終不盡如人意，原因在于組織領導體系不健全。政府信息公開最核心價值追求是強化民主政治，保證民眾獲得政府信息、防止行政腐敗[14]。地方政府負責人作為推動政務公開的地方主要領導，必須徹底轉變思維理念，認識到政務公開重要性，提供充足資源保障政務公開有效落實。缺乏合理考核機制，則無法評判政務公開實施效果，無法激勵工作人員積極性，對忽視政務公開工作人員難以有效懲戒。政務公開準確程度直接關系到政府公信力。公眾獲取政府信息愿望逐漸增強，要求政務公開內容和方式越來越專業化和精細化，對工作人員提出更高業務要求。應進一步加強培訓，提升工作人員政府信息公開意識和業務水平。定期參加政務公開教育培訓，才能跟上網絡時代發展，準確發布政府信息，有效回應公民關切。

三、完善政務公開制度建議

《實施細則》可指導各地有效落實《意見》要求，但僅憑《實施細則》使政務公開日臻完善并滿足公眾期望，似乎過于樂觀。由于政府政務公開制度建設起步較晚，信息公開理念、法律位階、執法監督、利益驅動等尚存諸多問題[15]。政務公開效果不佳源于多重因素，《實施細則》只是單方面指導性意見，完全實現政務公開目標，還需其他相關制度協調配合。

（一）優化執政理念，保障公民知情權

推動政務公開不僅需要發揮各級行政機關作用，還要各級黨委的領導與支持。政務公開是約束行政權力有效途徑，需從執政理念層面樹立服務意識，這也暗合我國憲法基本精神。對于政府是否傳送和執行“民意”，公眾必須享有知情權。行政管理權只是行政機關眾多權力之一，應以行政管理權構建穩定社會秩序，提供完善行政服務。當下政務公開現狀難以滿足公眾需求，絕大多數城市尚未建立常規化政府信息公開機制，公開信息呈碎片化，短期性和滯后性問題嚴重[16]。各級政府應轉換思維模式及時公開信息，保證信息公開時效性、完整性。

適時切換治理模式，將傳統管控型模式轉變為合作治理模式，構建行政主體與行政相對人間合作關系。同時，將政務公開上升到保障公民知情權高度，將信息公開與公民權利結合。行政機關作為信息擁有方，有必要對申請人申請與補正給予必要幫助與指導[17]。隨著公民權利范圍擴展，在公法和私法領域中知情權越發重要，獲得更廣泛關注。從公法角度而言，知情權首先是一種知政權，是公民參政權的基礎和前提。公民只有了解政府運作，才能進一步參與國家管理。因此，公民某些政治權利的實現，必然以政務公開為前提。

（二）適時擴大政務公開主體范圍

當下強調政務公開而非政府信息公開，因政務公開包容性更強，符合行政公開發展趨勢。目前《實施細則》針對主體僅限于行政機關，現實中我國還有許多其他主體屬于公權力機關，如各級黨委、人大、政協等，同樣存在缺乏監督風險，政務公開制度尚處于調試階段，應逐步推廣將上述主體納入政務公開范圍。第一，中國共產黨作為執政黨，應公開與領導國家相關的政黨活動。中國共產黨的執政地位由憲法賦予，按照有權必有責觀念，應公開行使執政權活動，這些活動并非單純黨務活動，而是與國家發展息息相關。公開執政活動有利于拉近人民群眾和執政黨關系，筑牢執政基礎。第二，人大既是權力機關，又肩負立法重任。西方國家遵循透明議會原則，鼓勵議會立法向社會公開，立法起草、審議、公布等階段透明，公眾可直接參觀議會立法各環節。我國立法過程相對封閉，在法案公布之前，普通公眾可接觸立法程序有限，對法案審議辯論環節所知甚少，而立法與公眾利益攸關，人大應借鑒立法公開有益做法，廣泛吸收公眾立法建議并及時做出回應⑩當前各項立法基本能夠做到廣泛征求意見，如利用網絡媒體征詢社會意見，然而征求的意見最終能否接受，又如何融入到法案中，缺乏有效回應機制，使得公眾認為自身意見建議難以發揮實際作用，而放棄對法案修改的建議監督權。。第三，人民政協作為多黨合作和政治協商重要機構，是發揚社會主義民主重要載體，政治協商內容多為國家大政方針，以及政治、經濟、文化生活中重大問題，內容重要性決定公開必要性。

（三）完善政務公開法律體系

進一步深化政務公開，必須不斷推進政務公開制度創新，加快政務公開立法進程[18]。以往僅憑政策實現政務公開效果并不明顯，如2005年3月中辦國辦印發《關于進一步推行政務公開的意見》，2011年8月出臺《關于深化政務公開加強政務服務的意見》，兩個意見同樣追求政務公開，各地方也依此制定實施辦法，但政務公開效果仍不盡人意。《實施細則》在法律位階上屬規范性文件，《條例》是行政法規，政務公開缺乏法律層面規制。《政府信息公開條例》中缺少相關規定，導致各地規制方法并不統一，在一定程度上影響我國政府信息公開固有價值發揮[19]。憲法作為根本大法，為其他法律規范確立基本效力準則，能夠維系法律體系統一穩定。因此，應嘗試將政務公開引入憲法領域，使政務公開成為憲法規定的原則或義務。直接修改憲法難度較大，從維護憲法權威視角而言，并非首選方案，但并不妨礙利用憲法解釋方法，歸納總結出憲法要求政務公開精神，根據前文分析，知情權是最佳引申媒介。知情權是當今世界各國政府信息公開立法目的及法理根基，我國政府信息公開法的立法目的也不應例外[20]。美國在1967年出臺《信息自由法》后，徹底扭轉聯邦政府信息公開態度，除非是涉及國家安全需要嚴格保密信息，其他政府信息均可由公民查閱。政府信息公開可使政府準確和客觀地了解民生，在此基礎上制定合理的政策并實施相關政府決策[21]。美國《信息自由法》產生于特定文化和社會環境背景，不一定完全適用于我國，但以國家立法方式要求政府公開信息方式值得借鑒。應借鑒國外經驗并結合國情，提升政務公開相關規范的法律位階。

（四）注重考核懲戒，嚴格責任追究

任何一項規章制度，若欠缺責任追究和懲戒措施，則減少必要威懾力和權威性，導致違法成本較低，僅憑執行者自覺和道德約束，勢必增加違法風險，因此政務公開能否達到預期效果，考核懲戒措施十分關鍵。為全面推進政務公開，《實施細則》要求各地區各部門將信息公開、政策解讀、回應關切、媒體參與等情況納入績效考核體系[22]。當前政務公開仍由行政機關單一主導，《實施細則》制定過程中公眾參與度稍顯不足，行政機關仍難擺脫“既當裁判員又當運動員”嫌疑，導致《實施細則》確定懲戒措施較輕、懲戒條款抽象模糊，與公眾預期尚有距離。如《實施細則》規定：“對重要信息不發布…要嚴肅批評公開通報。”批評通報懲戒力度有限，難以對責任人造成實際懲罰。另外《實施細則》對追責條件規定十分抽象，缺乏具體操作指南，如“造成嚴重社會影響的，要依紀依法追究相關單位和人員責任”，究竟何為嚴重社會影響，如何定義影響程度，執行中缺乏明確統一標準。因此，需嚴格考核監督，加大對政務公開不作為行為懲處力度，明確懲戒具體標準。在完善考核體系同時，擴充政務公開救濟渠道，加強懲戒并非目的而是手段，最終希望公眾能及時掌握政務信息。我國規章制度大多重視獎懲功能發揮，卻忽視事后補救措施開展。以公民知情權看待政府信息公開，救濟渠道對于知情權實現十分重要[23]。救濟渠道通暢，才能保證公民獲取政務信息遇阻時及時化解困境。

四、結語——以《實施細則》頒行為契機持續推動政務公開

一個開放、透明政府，不僅是世界上公認的國家治理現代化標志之一，也是中國向世界證明制度自信的說明書[24]。政務公開深入人心，成為衡量政府法治化水平重要標志，中央政府已認識到政務公開對推動服務政府建設重要性。我國未來政務公開重要趨勢之一是更加注重公開精細化，更加注重公開實效[25]。《實施細則》既賡續政務公開一貫原則，又提出制度構建若干創舉，《實施細則》在六個方面突破，找準以往政務公開癥結，推動政務公開深度廣度持續擴展。結合以往改革經驗，行政機關還應轉變觀念，將政務公開作為基本義務認真履行；公眾也要增強權利意識，明確政務公開是憲法知情權客觀要求；適時擴大政務公開主體，由政府政務公開擴展到黨委、人大、政協等公權力機關。改革必須全盤考慮、統籌規劃，避免碎片化，以上方面協調推進、綜合考量，才能保障政務公開改革取得實效。

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