論我國政策環(huán)評制度的構(gòu)建

侯秀杰　　閆志超

摘 要：我國政府對社會經(jīng)濟的調(diào)節(jié)嚴重依賴各類政策，因此我國開展政策環(huán)評勢在必行。由于我國在政治體制和決策程序上與西方國家的明顯不同，不能照搬他國模式；必須在借鑒國際政策環(huán)評理論和實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，構(gòu)建具有中國特色的政策環(huán)評理論框架。開展這項工作，既能夠推進國內(nèi)政策環(huán)評示范項目的實施，也能為政策環(huán)評上升為國家法律要求提供理論支持。

關(guān)鍵詞：政策環(huán)評；我國國情；制度體系

一、政策環(huán)評概述

我國實行社會主義市場經(jīng)濟制度，能夠進行強有力的宏觀調(diào)控，政府通過政策優(yōu)化資源配置。但是，不可避免的是，會出現(xiàn)政策失誤。

近代以來，因政策失誤而對生態(tài)環(huán)境造成嚴重破壞的例子不可勝數(shù)。殷鑒不遠，2013年后每年冬季，覆蓋我國中東部的霧霾就是多年以來由于政策失誤而導(dǎo)致的最為嚴重和直觀的環(huán)境災(zāi)難。由此看來，推進實施政策環(huán)評確為當(dāng)下之要務(wù)。

政策戰(zhàn)略環(huán)境評價（policy Strategic Environment Assessment），簡稱政策環(huán)評，是戰(zhàn)略環(huán)境評價于政策層面上的應(yīng)用，也可以說是以政策為對象的戰(zhàn)略環(huán)境評價。

二、國際國內(nèi)政策環(huán)評現(xiàn)狀

（1）國際政策環(huán)評現(xiàn)狀。由于政策與政治問題聯(lián)系緊密，且不同國家對“政策”的理解存在顯著差異，因而國際社會對政策環(huán)評的開展普遍持謹慎態(tài)度，至今并沒有形成公認模式。從各國實踐來看，比較典型的主要有美國的“管制影響分析”、 歐盟的“影響評價”、荷蘭的“環(huán)境測試”等。

（2）國內(nèi)政策環(huán)評現(xiàn)狀。2003年9月1日起，我國《環(huán)境影響評價法》施行，但執(zhí)行效果卻不甚理想。諸端原因中，不容忽視的就是位于前端的政策環(huán)評的缺失。建設(shè)項目環(huán)評因缺乏考慮累積性環(huán)境影響，介入時間晚且層級較低，環(huán)評制度無法充分發(fā)揮保護環(huán)境的功能；而規(guī)劃環(huán)評則主要基于量化標準展開，缺少與決策過程銜接與互動，難當(dāng)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略有效工具的重任。為了有效應(yīng)對環(huán)境群體性事件，應(yīng)設(shè)置政策環(huán)評制度，從源頭上進行環(huán)境風(fēng)險評估和控制。

上世紀90年代初，中國官方和學(xué)界開始重視國外的戰(zhàn)略環(huán)評實踐，開始向國內(nèi)介紹戰(zhàn)略環(huán)評理論和方法。然而，當(dāng)時中國首先需要考慮的是規(guī)劃環(huán)評領(lǐng)域的問題，尚未達到考慮政策環(huán)評的時機。目前，中國對政策環(huán)評的研究仍主要集中在理論和案例兩個方面。

2013年以來，政府對行政管理體制改革力度加大，決策科學(xué)化的要求進一步提高，環(huán)保部也把推進政策環(huán)評正式列入議事日程，每年均設(shè)有政策環(huán)評研究課題，已經(jīng)先后開展了新能源產(chǎn)業(yè)政策環(huán)評、新型城鎮(zhèn)化政策環(huán)評、經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型政策環(huán)評等研究。

新環(huán)保法第14條明確規(guī)定：“國務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經(jīng)濟、技術(shù)政策，應(yīng)當(dāng)充分考慮對環(huán)境的影響，聽取有關(guān)方面和專家的意見。”這一條雖然沒有出現(xiàn)“政策環(huán)評”字樣，卻為政策環(huán)評的開展打開了缺口。如何根據(jù)我國的國情構(gòu)建適宜的政策環(huán)評框架體系，就成為我國下一階段推進政策環(huán)評急需解決的重大問題。

三、我國構(gòu)建政策環(huán)評制度面臨的困境

新環(huán)保法第14條已為我國政策環(huán)評制度初步建立了法律規(guī)范基礎(chǔ)，但由于環(huán)評法第2條關(guān)于適用對象的規(guī)定還未作相應(yīng)的修正，政策環(huán)評程序在細節(jié)上還要授權(quán)國務(wù)院或環(huán)保主管機關(guān)通過行政法規(guī)或部門規(guī)章進一步加以規(guī)范。因此，現(xiàn)階段我國政策環(huán)評制度的建構(gòu)還存在著以下困境：

（1）對象問題。政策環(huán)評以政策為評價對象，但我國復(fù)雜多樣的政策體系使得評價對象撲朔迷離。

（2）技術(shù)問題。政府政策的高層級、廣大的涵蓋面以及抽象的內(nèi)容要求其評估需要適當(dāng)?shù)膽?yīng)用技術(shù)方案，技術(shù)問題的解決和環(huán)評資料庫的建立尚待經(jīng)驗的積累。

（3）法律問題。政策橫跨政治、經(jīng)濟、社會、財政、稅收、技術(shù)、環(huán)境諸多方面，涉及更廣泛的資源配置與利益沖突，影響面廣，對公眾參與程度要求較高，必須努力調(diào)和責(zé)任政治的理念。

（4）共識問題。而今我國并未形成推動策環(huán)評有效實施的體制和社會環(huán)境，對政策環(huán)評的社會共識仍有待強化。

四、我國開展政策環(huán)評的建議

我國實施政策環(huán)評，要做到：首先，加快環(huán)境影響評價法的修訂，主要是納入政策環(huán)評，完善政策環(huán)境影響評價制度，用健全的法律制度保護生態(tài)環(huán)境，從而保證相關(guān)部門在擬定和編制政策時根據(jù)可持續(xù)發(fā)展原則的要求，做出兼顧經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的決策，以減輕或避免因政策失誤給環(huán)境造成無法挽回的損失，統(tǒng)籌經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益，繼而從根本上杜絕因政策失誤帶來的環(huán)境污染與破壞，使自然資源得到優(yōu)化使用，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。其次，創(chuàng)新政策環(huán)評模式，政策影響預(yù)測評價、政策實施后評價和政策環(huán)評在政策制定和實施的全過程中各有側(cè)重且互為補充，這三種模式應(yīng)同步推進。再次，以規(guī)范性文件為試點，針對重點領(lǐng)域，由點及面，擴大政策環(huán)評范疇。開展試點，有利于積累經(jīng)驗和案例，逐步構(gòu)建具有中國特色的政策環(huán)評理論和制度體系。最后，提高對政策環(huán)評的認識，加快開展政策環(huán)評試點工作。環(huán)境保護部門與各行業(yè)決策機構(gòu)之間要加強協(xié)調(diào)和合作，從源頭上論證分析擬議政策，使不良環(huán)境影響發(fā)生的可能性降低，危害減小。政府各決策部門顧全大局，充分認識政策環(huán)評，加快政策環(huán)評試點工作的開展，從而通過政策環(huán)評來完善本部門的政策規(guī)劃，以弱化不良的環(huán)境影響。

雖然政策環(huán)評的序幕已經(jīng)拉開，但具體實施還有待深化和推動。《環(huán)境保護法》修訂通過，政策環(huán)評已有基礎(chǔ)平臺，然任重而道遠，還需要積極的探索和實踐。

參考文獻：

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作者簡介：

侯秀杰（1991～），男，漢族，山西晉中人，碩士研究生，煙臺大學(xué)法學(xué)院，研究方向：環(huán)境法。

閆志超（1991～），男，漢族，山西呂梁人，碩士研究生，煙臺大學(xué)法學(xué)院，研究方向：環(huán)境法。