新《行政訴訟法》亮點簡析

摘 要：新修《行政訴訟法》大大推進了對公民權利保護的力度，解決了許多行政訴訟實踐中存在的問題和困難，亮點頗多，本文僅對部分亮點并簡要分析，比如新修法條中對行政訴訟法的立法目的、受案范圍，并初步提出對新法實施的建議等。

關鍵詞：抽象行政行為；受案范圍；附帶審查；信息共享

1989年4月4日，全國人民代表大會通過了《行政訴訟法》，標志著中國行政法治進入了發展的新時期。但是這部法律還不完善，實施中出現了一系列“不適應癥”。比如，第二條將行政訴訟的受案范圍限定為“具體行政行為”，這就相應地排除了抽象行政行為，實踐中的 “長沙禁摩令案”等案件中，法院就因此而陷入審查困境，行政相對人感受到權益受到威脅，卻求助無門。《行政訴訟法》的完善和修改是關乎公民切身權益的問題，是關乎公權力尊嚴和公信力的問題，是亟待解決的問題。學界的相關教授、學者們也曾就此展開過熱烈的討論和雄辯。

終于，我國《行政訴訟法》于2014年11月1日通過修改決定，并于2015年5月1日起開始實施新的《行政訴訟法》。新修法條中對行政訴訟法的立法目的、受案范圍、對規范性文件的附帶審查制度的確立以及對行政機關不執行法院判決裁定的法律責任等內容進行了修改，體現了《行政訴訟法》的又一次跨越性發展，也使曾經在理論界備受爭議的“抽象行政行為”這一部分淡出爭議之巔，并且，加之規范性文件的附帶審查制度的確立，表明法院審查權在一定程度上的變化。總之，這次修改大大推進了對公民權利保護的力度，解決了許多行政訴訟實踐中存在的問題和困難。

一、立法目的的修改

在新修《行政訴訟法》第一條中關于立法目的的規定，增加了為“解決行政爭議”，使得這一表達更為準確、完善。

行政訴訟是為了保護公民的合法權益在行政機關行使公權力過程中受到侵害。換句話說，行政訴訟是對行政相對人權利受到行政機關侵害時的一種救濟方式。因此，保護公民權利，就需要對行政機關是否依法行使權力進行監督。但是，行政訴訟保護公民權利通常會出現這樣一種情況：公民認為行政機關侵害其權利，而行政機關并不認為侵害，雙方因此產生行政爭議，公民不服，遂向司法機關起訴，由法院對爭議作出裁判。通過解決行政爭議，保護公民權利，監督行政機關，這是對行政訴訟的功能定位。也正因為行政訴訟是通過解決爭議進行的，因而它也有了調解的可能。

因此新《行政訴訟法》加上 “解決行政爭議”的立法目的可謂修改中的一個亮點，使法律條文的表述更加準確，也更切合實際。

二、受案范圍的變化

新《行政訴訟法》更將第二條中關于受案范圍的規定，由原來的“具體行政行為”修改為“行政行為”，這使得法院對行政機關作出的抽象行政行為的合法性審查成為可能。

這一變化的成就可謂在學界和司法實踐中都經歷了一段坎坷的歷程。在原法條將行政訴訟的受案范圍限定為“具體行政行為”，相應地排除了抽象行政行為之后，實踐中涌現了一系列類似 “廈門市小學生狀告教育局性別歧視案”、“長沙禁摩令案”等案件，法院因找不到法律的明確授權而陷入審查困境，公民感受到權益受侵害，卻求助無門。學界也因此展開了熱烈討論，使抽象行政行為的相關理論在爭議中得到發展。

1.在學界的爭議

學界對此的爭議焦點主要體現在：抽象行政行為是否具有可訴性、是否可以納入行政案件受案范圍。

部分學者持否定態度，他們認為： 一是如果不依附具體案件，法院不具有審查行政主體的抽象行政行為的職能，我國憲法、法律、法規中并未就此向法院授權； 二是沒必要讓法院專門審查抽象行政行為，因為抽象行政行為在成為具體行政行為的指導之前，尚未損害行政相對人的權益，因此法院需要處理的是損害相對人利益的具體行政行為；三是僅就行政主體的抽象行政行為發生的案件還不“不成熟”，沒有達到法院能就損害行政相對人權益的具體事項進行調解或審判的程度，西方國家對此也堅持“成熟原則”；四是讓法院審查行政機關的抽象行政行為意味著法院介入政府、法律審判政策，這是不合理、不科學的，所謂術業有專攻，法院依法辦事，而政府等行政主體還須考慮政策等相關因素進行領導和決策，因此法院的介入并不一定是明智之舉；五是如果將抽象行政行為納入法院的審查范圍，法院會應接不暇，進而妨礙行政效率。

當然也有大部分學者認為應該把抽象行政行為納入法院的審查范圍，他們認為：一是抽象行政行為與具體行政行為在維護和救濟公民利益上具有共性，但前者有普遍約束力，對不特定對象可反復適用，對公民的影響更大，因此更需審查；二是1989《行政訴訟法》將審查限定在具體行政行為上，導致審查范圍過窄；三是授權法院審查抽象行政行為的合法性是確保司法權完整性的需要，也會使行政復議與行政訴訟得到較好的銜接；四是法院審查政府的抽象行政行為能確保政府作出的抽象行政行為首先是合法的，進而才可能保證其據之作出的具體行政行為合法；五是授權法院審查抽象行政行為的合法性必然會相應地加重法院的工作量，但是法院是維護公平、正義、維護公民合法權益的最后一道防線，應當不該畏難、在適應中發展完善。

2.司法實踐的困境

司法實踐中，各法院的處理方式主要由以下幾種：

一是認為被告依據的行政規范性文件合法，在裁判文書中直接予以確認。二是法院經向最高院請示得到答復后，再根據答復意見選擇使用相關行政解釋。尤其在技術性、專業性較強的領域，法院更傾向于經向最高院請示得到答復后，再根據答復意見選擇使用相關行政解釋。也稱其為“找家長”的處理方式。三是通過法律解釋方式將行政規范性文件認定為具體行政行為而作出相應裁判。四是以行政規范性文件不屬于受案范圍為由拒絕受理。這種處理方式是在司法實踐中采用較多的一種。例如廈門市小學生狀告教育局“性別歧視”案中，思明區法院經審理認為，思明區教育局作出的《關于2004年初中招生工作補充意見》中關于推薦入讀廈門外國語學校的男生或女生比例的規定，屬于行政機關制定、發布的具有普遍效力的決定，即抽象行政行為，根據原《行政訴訟法》第十二條第（二）項規定，人民法院不予受理。后原告上訴至廈門中院，中院二審以同樣的理由決定維持原判。五是法院認為作為依據的行政規范性文件違反上位法律法規，更多的是不予適用。也就是（下轉第頁）（上接第頁）采用回避對抽象行政行為合法性審查的方式。此種情形下，法院在對所審查的行政規范性文件進行合法性判決的時候表現得比較謹慎，法裁判時通常回避對行政規范性文件的合法性進行認定，而直接適用高位階的法律法規判決。

綜上，我國在2015年5月新《行政訴訟法》實施之前，沒有關于抽象行政行為司法審查的統一路徑，也反映出法院在面臨行政規范性文件司法審查時的困惑。

3.達成共識、新修法律

經過二十多年的坎坷發展，行政訴訟受案范圍在抽象行政行為合法性審查上的爭議告一段落，終于達成多數人的共識，也發展出一種能解決更多司法實踐難題的應對方式。即新《行政訴訟法》2015年5月1日起開始實施。它賦予法院對抽象行政行為（規范性文件）合法性附帶審查的權力，這是應對行政行為自身發展變化的必然結果，更是行政法學界爭議之后的一大跨越，使得《行政訴訟法》與《行政復議法》對行政審查銜接起來。

三、對新法實施的建議

新《行政訴訟法》根據我國經濟社會的發展和司法實踐所積累的豐富經驗，對原《行政訴訟法》作了比較全面的修改，使公民權利受到了更好地保護，也使許多行政訴訟實踐中存在的問題和困難得到解決。

在此，筆者僅就規范性文件附帶審查制度的后續實施提出初步建議。我認為人民法院對規范性文件的合法性審查應當做到全國各法院的信息共享。

因為規范性文件具有普遍約束力和反復適用的效力，公民、法人或者其他組織可能對同一規范性文件不斷提出附帶審查請求。那么，全國不同地方的法院有可能對同一規范性文件反復進行審查并作出裁判，導致司法資源浪費。

對此，筆者認為應當按照《政府信息公開條例》的規定及時在政府信息公開平臺上把規范性文件附帶審查的相關信息及時在規范性文件上予以標注，以便全國法院在審查規范性文件時可以及時了解之前該規范性文件的相關審查情況，這種方式可能更有利于節約查詢時間，提高案件辦理效率。

其次，也可以審查者（人民法院）為基點建立信息共享系統，來實現全國人民法院對規范性文件合法性審查結果的信息共享以及審查標準的統一。建議構建一套用于法院系統內部的全國法院規范性文件附帶審查信息系統，全國各地人民法院首次作出生效裁判后及時將規范性文件的審查情況錄入該系統，從而為全國地方法院查詢相關審查信息時提供查詢便利。

參考文獻：

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[2]郭百順.抽象行政行為司法審查之實然狀況與應然構造.[J].行政法學研究，2012.（3）.

[3]劉俊祥.論我國抽象行政行為的司法審查.[J].現代法學，1999.21（6）.

作者簡介：

劉俊（1991～），女，漢族，河南省南陽市人，本科畢業于河南師范大學，現就讀華東政法大學法律碩士。