市場導向生態補償機制的理論紛爭與政策選擇

孫榮　張旭

摘 要：市場是構建生態補償機制的基本維度之一。然而，其理論依據“科斯定理”自問世以來，就受到各方質疑。揚長避短的關鍵是根據生態產品的屬性，科學界定市場與政府的邊界。具體政策的選擇和實施效果取決于生態問題的類型、市場的成熟度，公眾的生態意識、政府的政策目標、政策制定者的素質，以及法律法規組成的政策環境等因素。同時，從動態演進的角度尋求調和，探索出一種中間的“市場增進型”政策工具。選擇合適的政策工具，有利于充分發揮市場效能，協調經濟與環境關系，實現人與自然的和諧。生態保護制度的創新也催生了巨大的生態保護市場。零凈損的“生態保護指標交易”、為生態產品市場制定規制的“生態認證”、碳匯交易等典型應用取得了令人鼓舞的成果。其成功經驗可歸結為中介組織、政府介入，共同利益和結果導向。因此，在生態補償機制的設計過程中，要以遵循自然規律為前提，以生態利益的有效供給為核心，立法先行，有效發揮市場效能，完善生態補償市場的“進入—退出”機制，明確政府職能，強化過程監管，體現環境公平。

關鍵詞：市場導向；生態補償；理論紛爭；政策選擇

中圖分類號：X321 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2017）01-0023-09

隨著經濟活動規模的逐步上升，其活動引發的環境問題的范圍已超越地理的和代際的界限[1]。在現實中，解決水危機、氣候變化、臭氧消耗以及生物多樣性喪失等問題已經不可能再依靠單一地區，生態補償涉及不同區域利益主體，不同區域的動機存在差異甚至沖突的地方。簡單以“一刀切”的方式對不同區域進行生態治理，不僅對利益受損區域不公平，而且無法形成有效的激勵機制。由于生態治理問題背后是各地區產業結構和GDP的取舍，而GDP又直接關系到不同地區財政收入、就業等切身利益，涉及政府、企業和居民等眾多利益主體。因此，生態治理必須走出傳統“各自為戰”的方式，探索互利共贏、協同治理的道路[2]。選擇合適的政策工具，有利于我國現有區域生態環境問題的改善，有利于經濟與環境的協調，實現人與自然的和諧。反之，世人將不得不承受由于環境破壞和資源枯竭而帶來的災難性后果。

一、概念界定及研究方法

（一）生態補償

生態補償（Ecologicalcompensation或Eco-compensation）一詞，源于生態學中的生態平衡思想。自然界中，生物有機體、種群、群落或生態系統受到干擾時，會表現出緩和干擾、調節自身狀態，使生存得以維持的能力[3]。生態補償的本意，是自然生態系統對干擾的敏感性和自我恢復能力。

隨著我國城市化進程帶來的生態負效應，國內學界對生態補償問題的關注從最初的自然生態補償，漸漸演變為以激勵換取生態環境保護[4]，實現可持續發展的經濟手段和管理機制。相關語義下也呈現出多種表達，如“資源補償”“環境補償”“資源與環境的補償”“環境服務補償”“生態效益補償”“生態環境補償”“自然生態補償”等。

一般來說，狹義的生態補償指生態功能的補償，而廣義的生態補償包括污染環境的補償和生態功能的補償：

污染環境的補償，主要針對負外部性問題，是將生態破壞和環境污染視為經濟增長的負產品，試圖通過懲罰性措施減少生態環境損害，如Cuperus①和美國生物學家Allen②在1996年對生態補償的定義。其矯正方式可以采用排污收費制，使負外部性內部化。如，瑞典的天空稅、荷蘭的垃圾稅、水污染稅、噪音稅等。這些稅種的計稅依據都是污染物的排放數量和濃度，籌集的資金專門用于環境治理與保護；也可以采用排污權交易制度，將科斯定理應用于污染控制，排污權的成功交易有賴于明確的排污權歸屬和污染物排放總量控制標準。

生態功能的補償，源于“出售生態服務”[5]（Payment for Ecological/Environmental Services，PES）的理念。這種理念認為：作為自然資本的回報，生物多樣性、碳匯、水文服務、清新的空氣、景觀美化等生態產品都屬于具有正外部性的公共產品，消費者搭便車行為會導致供給萎縮的市場失靈，現實表現為若干不可逆的生態危機。通過權責對等的正向激勵，使“受益者支付”形成對“保護者的補償”，用于對重點生態保護區的保護（“積極的有作為保護”），或者補償區域內民眾因放棄經濟活動（砍伐、狩獵、捕撈、耕種等）的機會成本而承擔的代價（“消極的不作為保護”），促進生態環境保育和生態服務供給，持這種觀點的學者有Pagiola③、Wunder④。

（二）研究方法

鑒于我國生態補償市場化制度既有研究和實踐，本文綜合運用多種研究方法：

定性研究法——既要與現有概念及制度相區分，又要與國際語境相銜接，從充分考慮保護地居民利益的角度，對生態補償的內涵及演變進行了解讀。

制度分析法——制度分析是經濟問題研究的常用方法，本文先闡述了市場主義生態補償的基本范式，梳理了科斯定理應用于生態補償領域存在的理論質疑。然后引出市場主義生態補償工具可能的動態演化選擇——折中的“市場增進論”。

診斷式研究法——選擇合適的政策工具，最重要是明確生態產品的屬性和政府的行為邊界。只有政府角色與生態產品的性質相匹配，才能充分釋放市場效能。

橫向比較法——選擇有代表性的國家、地區和具體生態補償案例作為研究對象，通過比較，取長補短，總結了國際上市場導向生態補償機制設計的一般規律，并提煉出這些制度和實踐蘊含的理論意義和中國語境。

二、文獻提要

關于生態補償的理論基礎，俞海[6]認為，自然資源環境利用的不可逆性是生態補償的自然要求和生態學基礎；環境資源產權界定是生態補償的法理基礎和制度經濟學基礎；公共物品屬性是生態補償政策途徑選擇的公共經濟學基礎；外部性的內部化是生態補償的核心問題和環境經濟學基礎；自然資源環境資本論是生態補償的價值基礎和確定補償標準的理論依據。

關于生態補償機制中政府與市場手段的論爭和融合，陳挺[7]梳理了關于市場環境主義與非市場環境主義的爭論，在質疑科斯定理適用性的基礎上著重說明非市場壞境主義生態補償的優越性。作者認為，市場環境主義生態補償思想在我國并不具有可操作性，政府利用財政資金進行生態補償和修復才是在當前適用的。

黃飛雪[8]對科斯手段與庇古手段的生態補償效率進行了實證分析。研究表明，所有權歸屬政府、經營權歸屬私人的產權配置方式能有效減少我國生態損失，中國現階段園林與綠地建設應采取庇古手段為主、科斯手段為輔的補償機制。

韓凌芬[9]對科層制、準市場機制、企業間的市場交易模式進行了比較。分析了準市場機制的實施框架在上級政府搭建信息平臺的條件下，通過地方政府間的民主協商，以市場化手段籌集資金，以橫向轉移的方式實現受益地區對提供服務地區的補償，或者是生態破壞地區對受損地區的賠償，從而保證生態利益在地區間合理分配。

關于生態補償機制中的政府角色，王興杰[10]認為政府的介入顯著提高了生態補償的運行效率，降低了交易成本，保障了公平和諧。但政府不是生態補償的利益相關方，政府站在利益相關方之外，有利于更好地發揮政府在生態補償中的職能，促進生態補償高質量、高效率地實施。

值得一提的是，在流域生態補償機制方面，近年來成果豐厚。學者們普遍認為，建立流域水資源配置的準市場機制是解決流域水資源短缺，推動流域生態保護的最有效方法，更符合當前我國的基本國情。常亮[11]運用“委托—代理”理論，建立了流域水資源準市場機制模型，初步討論了流域水資源準市場體系中作為委托人的政府對作為代理人的各市場主體間的激勵約束問題，并分別討論了信息完全和不完全情況下的最優合約問題，探討了流域生態補償中的水資源準市場交易機制，對建立流域水資源準市場體系提供了政策建議。

胡鞍鋼[12]從政治經濟學的視角提出“準市場”分配水資源的思路：（1）將流域水資源劃分為生態水、基本用水和多樣化用水三部分，生態水不容超采，基本用水流域人口均等化，部分多樣化用水進入市場交易。（2）成立由各地區參加的流域行政首長委員會，實行一省一票、多數決定，當各方對水資源分配爭執不下，由中央或上級裁定，在平等參與的基礎上建立規范的政治民主協商制度。（3）在逐步提高水價、降低供水成本前提下，國家財政或國家投資對水利設施的直接補貼轉向對貧困農民用戶的補助，增加對中上游省份財政轉移支付力度，加大國家對大江大河源頭地區生態環境建設投資。

葛顏祥等[13]針對流域生態外部性，對比了政府補償和市場補償兩種機制。作者指出：市場補償采用產權交易市場、一對一交易、生態標記等方式，具有直接性、激勵性等特點，存在補償難度大、短期行為嚴重等缺陷。市場補償交易成本高，但制度運行成本低。因此，規模較小、補償主體集中、產權界定清晰的流域適宜于市場補償。

陳瑞蓮[14]分析了流域生態資源的公共物品屬性，生態問題的外部性、滯后性及社會矛盾復雜和社會關系變異性，提出流域區際生態補償的準市場模式在我國具有可行性、可操作性和普遍適用性。其實質是流域區際共同治理生態環境的動態博弈過程，建立健全流域區際民主協商機制、流域生態價值評估機制、補償資金營運機制和流域區際經濟合作機制，使生態建設地區得到合理回報，激勵公共產品的足額供給，實現生態資本增值。

三、理論質疑和可行選擇

（一）基本范式

生態補償的市場主義者認為，個體是他們各自利益的最好“法官”。在一個法治健全，充分自由的市場體系中，經濟主體有能力采取必要步驟，為他們自己及附屬的存在找到最佳的出路[15]。科斯定理為生態補償提供了以市場信號糾正生態環境外部性的方案——通過初始產權配置，基于市場或準市場競爭性議價的政策選擇就能實現環境外部性的社會最優水平。如果牽涉外部效應的個體數量較少，科斯的產權方法就很有吸引力，有利害關系的各方會有效達成一個協定的支付表，以此為憑，將各自行為調試到可接受的范圍。

（二）爭論和質疑

科斯定理自問世以來就不斷受到各方質疑。首先遇到的問題就是生態服務（或排污權）的商品化問題，直到今天仍然是困擾生態補償的核心問題之一，因為商品化是產權配置的前提條件，商品化程度越高的生態服務（或排污權）越需要經濟激勵，越有可能建立起產權交易市場。而大多數生態環境問題具有強外部性的特征，生態環境系統在結構、功能和空間分布上大多是交叉的。以農業生態系統（Agri-eco Systems）為例，既有水調節、水供給等非市場化的調節服務，又有食物供給等市場化的供給服務；而非市場化的生態服務，既是構成整個自然生態環境重要組成部分的生態公共品，又是決定農產品質量的農業生產條件；農業生態系統既形成了小尺度空間的生態環境，又會通過自然生態系統的物質循環和能量循環影響更廣域空間內的生態環境。事實上，除了碳匯交易等少數高度商品化的市場外，大部分生態服務（或排污權）的產權交易仍然缺乏公認的內容界定、標準界定、價值界定、效果界定[16]。

在其他情形中，科斯定理也受到了批判[15]：其一，如果牽涉的參與者數目較多，不可避免地會出現不同的利益集團。因為協調的管理成本太高，通過談判締結協議就可能無法實現⑤。其二，關于何方參與者擁有產權與均衡效果無相關性的分析是有爭議的。初始的產權被權貴階層控制的結果，與普通公民掌握初始產權的結果幾乎截然相反。其三，從空間看，全球性的環境公害，如：殺蟲劑、酸雨、溫室效應，不受國界限制，影響遍及全球，如果用科斯的產權方法讓始作俑者和受害者兩方締結合約，幾乎是不可能的。其四，從時間看，遙遠的后代很容易成為沉默的羔羊，任人宰割，因為科斯的理論沒有涉及談判中由誰來充當后代的代表。

（三）可行選擇

盡管生態補償的市場主義存在著顯而易見的問題，然而，在政府主義和市場主義之間，還存在若干混合狀態的制度結構。揚長避短的關鍵是根據生態產品的屬性，科學界定市場與政府的邊界，同時，從動態演進的角度尋求調和，探索出一種中間的“市場增進型”政策工具。

1.靜態歸集

要建立市場效能充分發揮的生態補償機制，從靜態歸集的角度，最重要的依據是生態產品的屬性：以商品形態存在的生態產品應直接通過市場交易獲得生態溢價，從而實現生態補償；以公共品形態存在的生態產品應回歸政府的基本職能，由作為社會公共利益總代表和公共服務供給者的中央政府制定保護條例并進行專項補償；以俱樂部產品形態存在的生態產品，應由地方政府從受益者中募集資金，并代表受益者進行集體購買；以公共池塘資源形態存在的生態產品，應在地方政府制定的規章制度約束下，通過市場交易和社會組織協議保護等形式保障供給[16]。

其次，政府的行為邊界也是生態補償機制發揮市場效能的必要條件。在法律角色和生態服務購買者角色之間，政府的行為邊界同樣面臨四種選擇，對應生態產品的四類屬性。政府選擇適當的參與程度，以國家生態安全、社會穩定、區域協調發展等為目標，有所為，有所不為。同時，配合財政補貼、政策傾斜、項目實施、稅費改革和人才技術投入等生態補償手段，不缺位也不越位。

2.動態演化

基于對市場缺陷（market imperfections）解決機制的不同，形成了“親善市場論”和“國家推動發展論”兩種相互替代的資源配置機制，簡單的強調兩派觀點是不幸且沒有建設意義的。出于這一原因，理論界從動態演進的角度尋求調和，形成一種中間的“市場增進論”[18]。

市場增進論是“比較制度分析”學派在分析東亞經濟發展過程中政府的作用時所提出的觀點。針對市場缺陷，親善市場論認為民間部門的制度能解決絕大多數市場缺陷；而國家推動發展論視政府干預為主要工具。然而，親善市場論忽視了發展中國家產權配置不明晰、市場經濟不發達、制度機制不健全的現實狀況；國家推動發展論也面臨著委托代理機制失靈、尋租、公共政策的時滯導致的政府失靈等問題。

市場增進論主張走一條中間道路，即通過政府政策來增進和補充民間部門的協調功能，才能推動經濟從指令型經濟逐漸轉變到完全由價格決定的瓦爾拉式的市場[18]。相應地，生態補償項目也能通過“市場增進”提高效率，其中政府的作用是有效降低交易成本，使生態服務的市場交易得以建立并可持續運行。

在項目開發階段，政府可能以項目組織者或直接參與者的身份出現，墊付項目的啟動資金，推動項目各方的信息交流，組織生態補償項目的科學研究、經濟可行性分析、支付方案與合同設計，并以政府信用擔保生態服務與資金支付的持續進行。在項目實施階段，經過多次重復交易，生態補償的交易雙方形成基本的交易經驗、商業模式和信任關系，科斯型市場交易逐漸成熟，政府的角色就退居為法規制定者和監管者，負責制定必要的法律或規章，確保生態補償及其交易趨于規范，并為生態補償的成效提供權威的第三方評估。在這一階段，法規制度代替政府信用保障生態服務與資金支付的持續進行，而組織市場交易的中介人也由專業的經紀人擔任。在項目深入實施階段，道德風險、逆向選擇、收入不平等等市場缺陷在科斯型市場交易中不斷累積，政府政策應傾向于完善法律規章，矯正市場缺陷，確保生態補償項目的健康運行[16]。

四、國際行動和成功經驗

回顧往昔，生態保護制度的創新同時也催生了巨大的生態保護市場。通過建立和規范“生態生產”與“生態消費”兩大市場，以市場機制提供的“補償”來防止“生態凈損失”，取得了令人鼓舞的成果，較為典型的應用表現為以下形式：

（一）典型實踐

1.零凈損的“生態保護指標交易”

由法律強制規定生態保有量，而實施的“生態保護指標交易”（占補平衡）。以美國濕地補償制度為例，這是一項對開發行為給濕地造成的損害進行補償的極具特色的制度，其目的是實現美國濕地“零凈損”（No Net Loss）的政策目標，迄今已實施愈三十年。美國濕地補償制度包括：濕地銀行補償、濕地替代費補償和濕地被許可人自行補償三種機制。其中，濕地銀行補償是美國政府極為推崇的運用市場手段保護濕地的新機制，在美國發展迅速[19]。

濕地銀行補償是一種第三方濕地補償機制，其運作方式與現實生活中的貨幣銀行比較類似。它要求開發利用濕地者在申請開發許可證時通過向濕地銀行建設者購買可能造成損害的同等面積以及同等生態功能的濕地，來實現對濕地的生態補償，從而避免濕地流失或者退化，而開發利用者在購買補償濕地后方可獲得許可。濕地銀行補償必須對濕地量化，借助濕地信用數額來交易。濕地銀行信用的具體數額一般是由濕地的功能或恢復、新建濕地的面積多少決定的。一般情況下，濕地銀行應該是在所批準的開發活動給濕地帶來負面影響之前就建設完畢，濕地銀行建設人通過建立、存蓄相當量的濕地并出售給開發者，可以獲取收益。

美國的濕地補償制度對我國劃定和管理耕地紅線，生態保護紅線極具借鑒意義，一方面防止了濕地作為生態資本的“凈損失”，另一方面也確保了重點生態功能區為恢復或改善濕地所不必要的資金投入[20]，其濕地“補償”的理念、保護濕地的市場手段和政府高效監管機制都值得我國借鑒。

2.為生態產品市場制定規制的“生態認證”

生態認證或生態標記計劃，作為一種保護生態的市場制度，起源于旨在減少“信息不對稱”的產品認證。在生態認證機制中，生態友好型產品，由獨立的第三方根據標準認證標記，消費者在市場中自由選擇，為生態友好型產品自愿提供補償，實現對生態環境服務的間接支付。

歐盟生態標簽制度就是頗具影響力的生態認證。為鼓勵在歐洲地區生產及消費“綠色產品”，歐盟于1992年出臺了生態標簽制度。歐盟建立的自愿性生態標簽制度的初衷是希望把各類產品中在生態保護領域的佼佼者選出，予以肯定和鼓勵，從而推動歐盟各類消費品的生產廠家進一步重視生態保護，使產品整個生命周期都不會對生態環境帶來危害。生態標簽同時提示消費者，該產品符合歐盟規定的環保標準，是歐盟認可并鼓勵消費者購買的“綠色產品”。如果生產商希望獲得歐盟生態標簽，必須向歐盟各成員國指定的管理機構提出申請，完成規定的測試程序并提交規定的測試數據，以證明產品達到了生態標簽的授予標準。歐盟對于每一種產品都規定了相應的環保性能標準，這些標準主要是關于自然資源與能源節省情況、廢氣（液、固體）及噪聲的排放情況等。歐盟通過各種途徑積極向消費者推薦獲得生態標簽的產品和生產廠家，使“貼花產品”可以很快在歐盟市場上獲得消費者的注意及知名度[21]。

其他較典型的生態認證制度還包括：ISO14000環境管理體系、森林認證、節能產品認證、生態旅游認證等，這些認證制度在解決環境問題方面發揮了重要作用。

3.碳匯交易

碳匯交易指政府將碳排放達到一定規模的企業納入碳排放權配額管理，并在一定規則下向其分配年度碳排放配額，排放單位可以通過市場購入或售出多余的配額，以履行碳排放控制責任。碳匯交易始于1992年聯合國環境與發展大會簽署的《聯合國氣候變化框架公約》（UN-FCCC）。自1997年聯合國氣候變化公約第三次締約國大會簽署了《京都議定書》以來，碳匯問題已被越來越多的人了解和關注，碳匯交易快速穩健發展。盡管交易中存在基線確定困難、交易成本高、交易風險大等種種問題，但碳匯交易為森林生態效益價值市場化提供了一條途徑，解決了生態性森林建設管護活動中的資金問題，2005年《京都議定書》的強制生效標志著排放權經濟時代到來，碳匯服務交易形成了最具發展前景的森林環境服務市場。與此同時，碳匯交易的數量，碳匯項目，碳交易額迅速增加，碳交易體系不斷完善，碳匯服務機構隨之出現[22]。

世界碳市場可分為兩類[23]：第一類是強制減排市場。它又有基于配額的交易和基于項目的兩類交易：（1）基于配額的交易需求，通常是現貨交易。在“限量與貿易”（Cap-and-trade）體制下，購買由管理者制定、分配（或拍賣）的減排配額，如《京都議定書》下的分配數量單位（AAUs，Assigned Amount Units），歐盟排放交易體系（EU-ETS，European Union Emissions Trading Scheme）下的歐盟排放配額（EUAs）。其它市場有：美國的區域溫室氣體減排行動（RGGI，Regional Greenhouse Gas Initiative）、新西蘭的NZ-ETS等。（2）基于項目的交易需求，通常是以期貨方式預先買賣。如，清潔發展機制下的“排放減量權證”、聯合履行機制下的“排放減量單位”，主要是通過國與國合作的減排計劃產生的減排量交易。第二類是自愿減排（VER）市場。其主要參與者是一些比較大的企業或機構，這類市場規模很小，相對寬松，尚未形成統一的國際標準。新加坡亞洲碳交易所是較有代表性的交易平臺。

（二）成功經驗與未來關注重點

從全球的實踐來看，以美國和德國生態補償的22個項目樣本為例，成功的生態補償具有四個共同特征[16]：

一是中介組織。82%的項目有中介組織參與，其中大部分中介組織是各種社會組織。中介機構對于生態補償績效的影響非常明顯。在使用者付費的項目中，生態系統的服務購買者通常會自己選出中介機構進行管理。Vatn[24]、Kosoy與Corbre[25]指出中介機構常常成為生態補償的“主導機構”，它界定了所要交易的生態系統服務，在買賣雙方之間設定了條件，在很大程度上影響著交易的價格。

二是政府介入。73%的項目有政府介入，政府主要是完善法律法規，履行監管職能，發揮生態服務購買者的中介作用。政府的介入能顯著提高生態補償的運行效率，降低交易成本，保障公平和諧。生態環境涉及政企間、企業間、區域間多重利益。生態補償作為利益重新分配的過程，需要“規則制定者”立法機構對各主體的權利責任進行立法規定，以法律和制度的強制約束作為保障，在法律的框架內，懲罰各種侵權行為。完善環境公益訴訟制度，保證公眾可以通過合法途徑實現環境正義和公平。政府的監督執行也有力地杜絕了部分利益相關方投機漁利行為。

三是共同利益。68%的項目中，公眾全面參與，利益相關者積極行動都發揮了至關重要的作用。公眾參與主要通過居民個人和環保團體兩種形式來實現。盡快構建公眾參與生態治理的平臺，如重大環境政策的聽證制度、民意調查制度。在社區、農村等基層加強宣傳，促進居民形成低碳可持續的生活方式。同時，鼓勵各種非政府環保團體的活動，積極接受環保組織監督，并鼓勵環保組織參與生態治理政策設計，圍繞環保開展社會動員活動、監督生態治理政策的落實，形成對政府市場的有效補充。

四是結果導向。36%的項目是結果導向型生態有償服務（output-based PES）[26]，占有絕對比重[27]。尊重自然規律，所有的市場手段、政策工具，都要以自然之力為基礎恢復自然。以中國的“三北”工程為例[28]：從1978年開始，“三北防護林”工程規劃造林35.08萬平方千米，藍圖如能實現，無論在規模和效益上，均超過國外三個世界級造林工程（美國的“羅斯福大草原工程”、蘇聯的“斯大林改造大自然計劃”、北非五國的“綠色壩建設”），是全球最大的“人工生態補償工程”。“三北防護林”工程實施三十多年來，在防風固沙，保持水土，涵養水源，改善環境，促進農林牧副業全面發展方面起到了一定作用。然而，中國用了數百億資金來構筑的“綠色長城”，相對于巨額的投資來講，真正的收效是不大的。由于“三北”地區氣候惡劣，天然分布的植物是小草與耐旱和耐風沙的灌木，為了完成造林目標，只好造以楊樹為主的純林。但是，純林在蟲害面前不堪一擊，綿延上千里的防護林，現在已經是坍塌的“綠色長城”。這些慘痛的教訓足以說明，大范圍植樹，尤其違背自然規律的造林是得不償失的。

五、結論與展望

在生態補償機制的設計過程中，首先，遵循自然規律是前提，借自然力恢復自然，避免將經費浪費在人的無效勞動上。尤其是地廣人稀的區域，或者土壤保存較好，且具備植物生長所必需的水、熱、光、養分等有利條件的地區，更應提倡自然力恢復。

其次，無論是生態保護指標交易、碳排放交易，還是綠色產品的認證與標示，都離不開完備的法律制度。我國生態補償制度應以生態利益的有效供給為核心，堅持立法先行，體現環境公平。我國生態補償立法的頂層設計逐步完善：中共十八屆三中全會提出了實行資源有償使用制度和生態補償制度；四中全會提出用嚴格的法律制度保護生態環境，建立健全自然資源產權法律制度；五中全會通過的“十三五”規劃建議，明確提出要加大對農產品主產區和重點生態功能區的轉移支付力度，強化激勵性補償，建立橫向和流域生態補償機制。2016年5月出臺的《國務院辦公廳關于健全生態保護補償機制的意見》國辦發〔2016〕31號（簡稱《意見》）為國家和地方深化生態補償機制提供了綱領和指南。我國生態補償立法也具備地方立法和試點的實踐基礎：新安江流域、青海三江源流域、江蘇太湖流域等生態補償地方試點積累了豐富的經驗。在山東⑥、湖北⑦、海南⑧、廣州⑨、武漢⑩、南京？輥？輯？訛、蘇州？輥？輰？訛等地，多樣的地方立法實踐也為國家層面的綜合立法奠定了堅實的基礎。

再次，有效發揮市場效能，明確政府行為邊界。《意見》中生態補償涵蓋了重點領域補償（包括森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地7大領域）、重點區域補償（禁止開發區和重點生態功能區等）和跨地區補償（南水北調中線工程水源區對口支援、新安江水環境生態補償試點等）。以資源環境承載力為邊界的生態產品市場，本身就體現著政府維護環境公平的責任。政府需扮演的角色取決于生態產品和生態服務的屬性，政府的行動應以降低交易成本，使生態補償市場可持續運行為目標，在制度完善、市場培育方面發揮作用。探索建立水權、排污權、碳排放權交易市場，使保護者通過生態產品的交易獲得收益，同時也不能放松對交易過程的監管[29]。建立完善生態補償市場的“進入—退出”機制。政府出資收購半成熟或成熟的林地、草地，創建生態銀行，建立林地、草地拍賣轉讓市場和機構，使與補償有關的生態建設工程和污染治理工程能夠順利運營流轉[30]。

最后，完善生態補償機制是一項復雜的系統工程，尚有很多重大問題有待深入研究。如，建立資源耗減、環境損失的價值評價體系、開展自然資源和生態環境統計監測，推廣“綠色GDP”核算。繼續探索生態導向的新型績效考核制度，理順生態補償與產業結構調整，精準扶貧的關系。將生態補償機制整合在現有的經濟社會發展階段和制度框架中，在理論研究者與實踐者之間建立更包容的對話機制。

注釋：

①Cuperus原文：Damage the ecological function and quality in the development of a grant， the purpose of these grants is to improve the environmental quality of the damaged areas or used to create a new area with similar ecological functions and environmental quality.

②Allen原文：Restoration of the ecological damage to or create a new ecological alternative place of the original ecological functions or quality.

③Pagiola 原文：Ecological compensation is a different from the traditional command - control the means of efficient market-oriented environmental strategies.

④Wunder原文：The ecological compensation a voluntary consultations under the framework of the impact ecological benefits provided by land-use strategies.

⑤參閱Buchanan，1967；Kneese，1971；Lerner，1971。

⑥《山東省環境空氣質量生態補償暫行辦法》魯政辦字〔2014〕27號；《山東省人民政府辦公廳關于修改山東省環境空氣質量生態補償暫行辦法的通知》魯政辦字〔2015〕44號。

⑦《湖北省環境空氣質量生態補償暫行辦法》鄂政辦發〔2015〕89號。

⑧《海南省人民政府關于建立完善中部山區生態補償機制的試行辦法》瓊府〔2008〕71號。

⑨《廣州市生活垃圾終端處理設施區域生態補償暫行辦法》穗城管委〔2012〕168號。

⑩《武漢市濕地自然保護區生態補償暫行辦法》武政規〔2013〕19號。

？輥？輯？訛《南京市生活垃圾大型中轉和處置設施生態補償暫行辦法》寧政發〔2014〕283號。

？輥？輰？訛《蘇州市生態補償條例》〔2014〕；《蘇州市生態補償條例實施細則》蘇府規字〔2015〕3號。

參考文獻：

[1]〔美〕湯姆·泰坦伯格（Tietenberg Tom）.環境經濟學與政策[M].北京：人民郵電出版社，2011.

[2] 王家庭，等.京津冀區域生態協同治理：由政府行為與市場機制引申[J].改革，2014（5）：116-123.

[3] 葉文虎，等.城市生態補償能力衡量和應用[J].中國環境科學，1998，24（11）：298-301.

[4] 袁偉彥，等.生態補償問題國外研究進展綜述[J].中國人口·資源與環境，2014，24（11）：76-82.

[5] 吳越.國外生態補償的理論與實踐——發達國家實施重點生態功能區生態補償的經驗及啟示[J].環境保護，2014（12）：22-24.

[6] 俞海，等.生態補償的理論基礎：一個分析性框架[J].城市環境與城市生態，2007（4）：28-31.

[7] 陳挺.生態補償中市場環境主義與非市場環境主義的爭論——基于科斯定理的質疑[J].財政研究，2013（11）.

[8] 黃飛雪.生態補償的科斯與庇古手段效率分析[J].農業經濟問題，2011（3） ：92-112.

[9] 韓凌芬.流域生態補償的準市場機制研究[D].福州：福建師范大學，2010.

[10] 王興杰，等.生態補償的概念、標準及政府的作用——基于人類活動對生態系統作用類型分析[J].中國人口·資源與環境，2010（5）：41-50.

[11] 常亮，等.流域生態補償中的水資源準市場交易機制研究[J]. 工業技術經濟，2012（12）.

[12] 胡鞍鋼，等.轉型期水資源配置的公共政策：準市場和政治民主協商[J].中國軟科學，2000（5）：5-11.

[13] 葛顏祥，等.流域生態補償：政府補償與市場補償比較與選擇[J].山東農業大學學報：社會科學版，2007（4）：48-53.

[14] 陳瑞蓮，等.我國流域區際生態補償：依據、模式與機制[J].學術研究，2005（5）：71-74.

[15]〔英〕Erhun Kula.環境經濟學思想史[M].上海：上海人民出版社，2007.

[16] 王彬彬，李曉燕.生態補償的制度建構：政府和市場有效融合[J].政治學研究，2015（5）.

[17] BETTINA M，CLAUDIA S，STEFANIE E.Institutional frameworks and governance structures of PES schemes[J]. Forest Policy and Economics，2013，37（12）：60.

[18] 青木昌彥，凱文·穆爾多克，奧野（藤原）正寬.東亞經濟發展中政府作用的新診釋：市場增進論：下篇[J].經濟社會體制比較， 1996（6）：48-57.

[19] 邵琛霞.濕地補償制度：美國的經驗及借鑒[J]. 林業資源管理，2011，4（2）：107-112.

[20] MORGAN R. The neoliberalization of ecosystem services： wetland mitigation banking and problems in environmental governance[J]. Geoforum，2004，35（5） ：361-373.

[21] 任世丹，杜群. 國外生態補償制度的實踐[J].環境經濟.2009（11）：34-39.

[22] 邱威，姜志德.我國森林碳匯交易市場現狀與潛力[J].世界林業研究，2008（6）：54-57.

[23] 曾以禹，等.碳交易市場設計支持森林生態補償研究[J].農業經濟問題，2014（6）：67-76.

[24] VATN A.An Institutional Analysis of Payments for Environmental Services[J].Ecological Economics，2010，69（6）：1245-1252.

[25] KOSOY N，CORBERA E.Payments for Ecosystem Services as Commodity Fetishism[J].cological Economics，2010，69（6）：1228-1236.

[26] KATHY B，STEPHEN P，GORDON R，LEO S..Agri-environmental policies in the EU and United States： A comparison[J].Ecological Economics.2008， 65（4）：753-764.

[27] Claudia S，Susanne T，Sarah S，Claas Me，Bettina M.Multi-classification of payments for ecosystem services： How do classification characteristics relate to overall PES success？ [J].Ecosystem Services，2013（6）：31-45.

[28] 蔣高明.以自然之力恢復自然[M].北京：中國水利水電出版社，2008.

[29] 高彤，等.國際生態補償政策對中國的借鑒意義[J].環境保護，2006（10A）.

[30] 洪尚群，等.補償途徑和方式多樣化是生態補償基礎和保障[J].環境科學與技術，2001，24（12）.