新疆少數(shù)民族聚居區(qū)基層組織治理能力研究

李鳳+郭蘭+肖昌露++孫瑾

摘 要：隨著我國(guó)改革開放的不斷深入，黨和國(guó)家高度重視推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、建設(shè)“服務(wù)型”政府。但是，我國(guó)一些偏遠(yuǎn)少數(shù)民族聚居區(qū)的基層組織尚未脫離“管制型”模式，基層組織發(fā)展困難重重，基層治理只存在于口號(hào)和形式上。基于此，對(duì)新疆少數(shù)民族聚居區(qū)基層組織治理能力進(jìn)行研究，以期對(duì)邊疆少數(shù)民族地區(qū)基層組織治理提供一些參考。

關(guān)鍵詞：新疆；基層組織；治理能力

中圖分類號(hào)：D267 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2017）01-0043-03

改革開放近四十年，中共十八屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”[1]早在20世紀(jì)80年代中期，鄧小平同志提出：“我們的上層建筑非改不行?！辈⑶颐鞔_改革的兩個(gè)方向，一是民主化，二是法制化。美國(guó)克林頓總統(tǒng)時(shí)期，1993年3月起全面推進(jìn)美國(guó)政府改革計(jì)劃，這次改革被稱為“新治理”，強(qiáng)調(diào)公、私部門合作提供公共服務(wù)，充分尊重公民及公民團(tuán)體的參與[2]。我國(guó)隨著改革開放的深化，國(guó)家政府行政職能的轉(zhuǎn)變，服務(wù)意識(shí)的增強(qiáng)，合作共贏善治的思潮來襲，不斷推進(jìn)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化、國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化?；鶎咏M織治理能力的現(xiàn)代化是推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要切入點(diǎn)，基層是基礎(chǔ)，而基層組織處于群眾生產(chǎn)生活的第一線，是國(guó)家政府與廣大群眾緊密聯(lián)系的重要紐帶。中國(guó)基層治理關(guān)乎國(guó)家的繁榮昌盛，基層組織治理能力的強(qiáng)弱直接關(guān)系到基層的深化改革、持續(xù)發(fā)展與長(zhǎng)治久安。

一、新疆少數(shù)民族聚居區(qū)治理的基本概況

新疆位于中國(guó)西北邊陲，特殊的地理環(huán)境和人文環(huán)境決定了新疆和平與穩(wěn)定的重要地位，加之新疆當(dāng)前處于“三期疊加”的特殊時(shí)期，長(zhǎng)治久安任務(wù)更加艱巨[3]。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“新疆工作最堅(jiān)實(shí)的力量支撐在基層，最突出的矛盾和問題也在基層，必須把抓基層、打基礎(chǔ)作為穩(wěn)疆安疆的長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)和固本之舉。”從2014年開始，新疆各級(jí)干部深入基層開展為期三年的“訪民情、惠民生、聚民心”活動(dòng)（以下簡(jiǎn)稱“訪惠聚”活動(dòng)），“訪惠聚”活動(dòng)的主要任務(wù)是強(qiáng)化基層基礎(chǔ)、轉(zhuǎn)變基層干部作風(fēng)、維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、促進(jìn)宗教和諧、改善民生，少數(shù)民族聚居區(qū)是“訪惠聚”活動(dòng)的重點(diǎn)區(qū)域。

二、新疆少數(shù)民族聚居區(qū)基層組織治理的現(xiàn)狀和存在的問題

在國(guó)家、新疆各級(jí)政府和組織部門的高度重視下，“訪惠聚”活動(dòng)的深入開展下，采取了一系列行之有效的措施整改基層治理工作?，F(xiàn)階段鞏固基層、加強(qiáng)基層組織建設(shè)和提高基層組織治理能力取得了一定的成效，但同時(shí)，我們要認(rèn)識(shí)到其中依然存在的一些問題和不足。

1.一些重點(diǎn)復(fù)雜農(nóng)村地區(qū)基層組織建設(shè)困難，組織力量薄弱。一些靠近國(guó)家的邊界的地區(qū)和村落，大多是少數(shù)民族聚居區(qū)，同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)落后的農(nóng)業(yè)地區(qū)。這些重點(diǎn)復(fù)雜地區(qū)自然環(huán)境較惡劣、生活條件較艱苦，扶貧、去宗教極端化、反三股勢(shì)力的艱巨任務(wù)的壓力大。平均每個(gè)村大概有4座清真寺，村落里的宗教人士比村干部的影響力大。這些村落宗教勢(shì)力滲透，基層工作不能有效開展，基層組織建設(shè)困難，基層組織力量薄弱。

2.基層組織軟弱渙散，組織資金匱乏。軟弱渙散的基層黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力明顯不強(qiáng)，無法有效發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，在群眾中缺乏影響力和號(hào)召力。這些地區(qū)的村“兩委”不能發(fā)揮作用，共青團(tuán)不能確保日常工作的正常運(yùn)行，村級(jí)婦代會(huì)沒有地位，沒有建立村級(jí)經(jīng)濟(jì)合作組織。村集體經(jīng)濟(jì)管理混亂、財(cái)務(wù)不清，發(fā)包、變賣、出租集體資產(chǎn)任村支部書記隨意支配。此外，村集體經(jīng)濟(jì)來源單一，90%的村集體經(jīng)濟(jì)來源于村集體土地外包和出租所得，經(jīng)濟(jì)發(fā)展無門路、無資源、無代表。

3.基層組織干部素質(zhì)較差，治理能力不強(qiáng)。新疆基層組織干部文化水平低，特別是少數(shù)民族聚居區(qū)的基層組織干部。這些基層干部不尊重村民的合法利益及合法利益的訴求，亂收費(fèi)、亂集資、亂攤派、亂罰款的現(xiàn)象屢禁不止。還有的基層干部的工作方法簡(jiǎn)單粗暴，甚至有言語侮辱、肢體沖突的現(xiàn)象。

4.基層干部流失嚴(yán)重，基層組織后繼乏人?；鶎痈刹康墓ぷ魅蝿?wù)重、報(bào)酬低，基層干部流失問題比較嚴(yán)重，不愿當(dāng)基層干部的問題比較突出。有些“訪惠聚”活動(dòng)的重點(diǎn)區(qū)域，情況更加復(fù)雜，基層組織軟弱渙散、黨員老齡化、發(fā)展黨員難度大，培養(yǎng)后備干部困難重重?；鶎佑形幕?、有能力的年青人寧愿外出務(wù)工，也不愿意留在當(dāng)?shù)負(fù)?dān)任基層干部。

5.基層干群關(guān)系問題突出，群眾基礎(chǔ)不牢。少數(shù)民族聚居區(qū)的群眾對(duì)村昂不不滿，認(rèn)為基層干部辦事不公、優(yōu)厚親友，認(rèn)為基層村干部不可靠。2011—2014年，國(guó)家惠農(nóng)支出巨大，中央、新疆維吾爾自治區(qū)直接惠及農(nóng)民的各類政策性補(bǔ)貼補(bǔ)助資金共計(jì)1 362.5億元。干群之間甚至為爭(zhēng)奪惠農(nóng)資源而產(chǎn)生摩擦，基層干部自私自利，群眾怨聲載道。

6.基層治理制度形式化，基層干群不重視。“訪惠聚”活動(dòng)工作組深入基層，掌握基層管理的實(shí)際情況，明確鞏固基層，首先要強(qiáng)化和提高基層管理?；鶎庸芾?，制度先行，創(chuàng)建了一系列基層治理制度。雖然相應(yīng)的制度建立起來了，基層干群不重視基層治理制度，群眾不清楚基層治理制度，基層干部不按照基層治理制度執(zhí)行?！吧嫌姓?，下有對(duì)策”的現(xiàn)象明顯，基層干部依然沿用落后的工作模式。

三、提升新疆少數(shù)民族聚居區(qū)基層組織治理能力的對(duì)策和建議

根據(jù)“訪惠聚”活動(dòng)工作組長(zhǎng)期探索的工作方法、收集相關(guān)的資料、結(jié)合我國(guó)基層治理的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)提升新疆少數(shù)民族聚居區(qū)基層組織治理能力提出了以下幾個(gè)方面的對(duì)策和建議：

1.強(qiáng)化基層組織建設(shè)，穩(wěn)增基層組織力量，特別是一些重點(diǎn)復(fù)雜、基層組織力量相對(duì)薄弱的地區(qū)。首先，要以現(xiàn)代文化為引領(lǐng)，促進(jìn)宗教和諧?；鶎咏M織要重視基層干群的思想教育，增強(qiáng)宗教的正面吸引力，樹立正確的宗教觀，消除宗教極端思想的滲透。其次，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，保障民生?！霸L惠聚”活動(dòng)工作組所在部門和單位為后盾，加大對(duì)教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障事業(yè)的投入，發(fā)展適宜的農(nóng)牧業(yè)、林果業(yè)、手工業(yè)等基層經(jīng)濟(jì)合作組織，帶領(lǐng)群眾共同富裕。再次，建立健全共青團(tuán)、婦聯(lián)等組織，積極吸納群眾中的先進(jìn)分子，壯大力量，發(fā)揮聯(lián)系群眾、凝聚民心的橋梁紐帶作用。最后，完善基層組織建設(shè)，確?；鶎咏M織有辦公場(chǎng)所、有召集群眾開展活動(dòng)的場(chǎng)所。

2.切實(shí)整頓軟弱渙散的基層組織，落實(shí)組織資金保障。首先，要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮“訪惠聚” 活動(dòng)工作組的作用，整頓思想、整頓作風(fēng)，健全基層組織，從根本上改變基層組織軟弱渙散的現(xiàn)狀；其次，要嚴(yán)格問責(zé)，對(duì)整頓工作不力，對(duì)建設(shè)基層組織不用勁的縣、鄉(xiāng)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人予以撤職，務(wù)必讓基層干部嚴(yán)肅對(duì)待整頓工作；最后，在整頓工作中，上至自治區(qū)黨委，下至基層干部，要層層推進(jìn)，切實(shí)整頓軟弱渙散的基層組織。解決資金問題，增加基層組織資金的來源渠道是整頓工作的重點(diǎn)難點(diǎn)之一。依托“訪惠聚”工作的便利條件，整合黨政機(jī)關(guān)的政策、項(xiàng)目、資金優(yōu)勢(shì)，引進(jìn)先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)、吸引投資，建立村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的專項(xiàng)資金。逐村發(fā)展適宜的集體經(jīng)濟(jì)形式，建立富有特色的村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式?？傊寮w經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來，基層組織說話必然有底氣，基層組織的影響力也會(huì)隨之增強(qiáng)。

3.提高基層干部素質(zhì)，提升基層組織治理能力。2016年，“訪惠聚”活動(dòng)的重點(diǎn)之一就是著力打造永不走的基層工作隊(duì)伍，增強(qiáng)基層組織實(shí)力。首先，完善基層干部選撥制度，從根本上提高基層干部素質(zhì)，增強(qiáng)基層組織治理能力；其次，“訪惠聚”活動(dòng)工作組加強(qiáng)對(duì)基層干部的教育引導(dǎo)，教思路、方法，教基層治理的成功經(jīng)驗(yàn)，提要求、下任務(wù)，在實(shí)踐中提高基層干部的能力；再次，加大基層干部教育培訓(xùn)力度，在學(xué)習(xí)中不斷提高個(gè)人素質(zhì)；最后，完善基層干部的管理制度，把基層干部的治理能力作為考核的重要項(xiàng)目。只有提高了基層干部的個(gè)人素質(zhì)和能力，才能有效地提升基層組織治理能力。

4.加大基層組織后備干部的培養(yǎng)力度，解決基層組織后繼乏人問題。首先，要堅(jiān)持把培養(yǎng)少數(shù)民族大學(xué)生作為干部的重要來源，將選調(diào)生制度與大學(xué)生村官制度有效地銜接起來，鼓勵(lì)和引導(dǎo)西部志愿者到艱苦地區(qū)工作。同時(shí)，自治區(qū)逐級(jí)下派優(yōu)秀干部深入基層、服務(wù)基層、增長(zhǎng)才干。其次，基層組織要做好年青一代的教育引導(dǎo)工作，要努力將少數(shù)民族優(yōu)秀共青團(tuán)員發(fā)展成為黨員，把這些優(yōu)秀的年青人培養(yǎng)成為黨的后備干部，加強(qiáng)基層組織與后備干部之間的聯(lián)系。最后，必須提高基層干部的工資待遇，增加基層干部合理的經(jīng)濟(jì)收入，盡可能解除基層干部的后顧之憂。完善獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，確保能力突出的基層干部得到物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)與政治激勵(lì)。

5.有效緩解基層干群矛盾，密切聯(lián)系群眾，鞏固群眾基礎(chǔ)。融洽基層干群關(guān)系，主要從基層干部方面出發(fā)，首先，基層干部要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的行政觀念，摒棄官本位思想，轉(zhuǎn)變管理模式，由管制轉(zhuǎn)為治理，由下達(dá)命令轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)群眾[4]；其次，基層干部要規(guī)范日常工作，按照規(guī)章制度辦事。摒棄“執(zhí)行”色彩，改掉“不出事”邏輯，定期走訪村民，切實(shí)了解村民的想法和需求。群眾方面，要加大群眾政策和法治宣傳教育力度，有效利用村級(jí)廣播站開展宣講，樹立群眾遵法守法、通過法律途徑維護(hù)自身權(quán)利的意識(shí)。此外，群眾要勇敢表達(dá)自己合理的想法和訴求，和基層干部進(jìn)行溝通與交流，督促基層干部的工作。

6.完善基層治理制度體系，提高基層干群的重視力度，確保基層治理制度的有效執(zhí)行。在現(xiàn)代社會(huì)中，制度是理解政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)三者之間的關(guān)系以及這種相互關(guān)系所產(chǎn)生的相互影響力，建立良好的制度體系愈加重要。新疆少數(shù)民族聚居區(qū)基層治理主要需要制定和完善以下幾個(gè)方面的制度：第一，完善宗教事務(wù)管理制度，引導(dǎo)宗教與社會(huì)主義相適應(yīng)；第二，建立基層組織規(guī)范工作運(yùn)行制度，進(jìn)一步規(guī)范村級(jí)事務(wù)決策、處理程序；第三，完善基層綜合考核管理制度，將考核結(jié)果與組織的分類定級(jí)、人員調(diào)整、后備力量?jī)?chǔ)備、評(píng)先選優(yōu)和工資補(bǔ)貼發(fā)放等結(jié)合起來，最大限度地發(fā)揮考核制度的正能量；第四，建立引領(lǐng)群眾工作制度，落實(shí)好黨員干部聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾制度。

四、小結(jié)

新疆少數(shù)民族聚居區(qū)的基層組織力量薄弱、軟弱渙散、基層干部治理能力不足、基層組織后繼乏人、基層干群關(guān)系緊張、基層治理制度執(zhí)行不力等問題突出。針對(duì)這些問題，本文提出了相應(yīng)的對(duì)策和建議：增強(qiáng)基層組織力量，切實(shí)整頓軟弱渙散的基層組織，提高基層干部自身的能力和素質(zhì)，培養(yǎng)強(qiáng)有力的后備干部，做好基層干部密切聯(lián)系群眾的工作，提高基層治理制度執(zhí)行力等措施。希望這些具體措施能有效提升新疆少數(shù)民族聚居區(qū)基層組織治理能力，希望能為推進(jìn)新疆基層組織治理能力現(xiàn)代化提供一些參考實(shí)例。參考文獻(xiàn)：

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[2] [美]喬納森·R.湯普金斯.公共管理學(xué)說史：組織理論與公共管理[M].上海：上海譯文出版社，2010.

[3] 楊業(yè)玲.新疆少數(shù)民族地區(qū)基層治理長(zhǎng)效機(jī)制研究——新疆“訪惠聚”活動(dòng)的探索與思考.[J].新疆社科論壇，2015，（3）.

[4] 陳榮卓，唐鳴.農(nóng)村基層治理能力與農(nóng)村民主管理[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)：人文社會(huì)科學(xué)版，2014，（3）.

[責(zé)任編輯 陳麗敏]