當前地方政府債務(wù)所蘊藏的金融風(fēng)險及其防范措施

嚴文浩

摘 要：在經(jīng)濟危機席卷全球的背景下，中國地方政府為了規(guī)避經(jīng)濟危機的不良影響采取了一定的措施，在應(yīng)對危機的過程中政府債務(wù)規(guī)模迅速膨脹，龐大的債務(wù)數(shù)額幾乎涉及到所有的區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)。對美國信貸危機和歐債危機進行分析發(fā)現(xiàn)，一旦地方政府債務(wù)規(guī)模過大，陷入到債務(wù)償還的困境中，就極易造成全國性債務(wù)危機的出現(xiàn)，甚至對全國金融行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生不良影響，引發(fā)金融動蕩，并對國民經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展產(chǎn)生威脅。因此，新時期應(yīng)該加強對地方債務(wù)工作的重視，在分析債務(wù)成因的基礎(chǔ)上有效防范潛在風(fēng)險，從而促進中國經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

關(guān)鍵詞：地方政府；債務(wù)；金融風(fēng)險；防范措施

中圖分類號：F832.7 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）01-0076-02

地方政府債務(wù)引發(fā)的金融風(fēng)險已經(jīng)成為我國實現(xiàn)工業(yè)化和現(xiàn)代化過程中普遍存在的社會經(jīng)濟現(xiàn)象，從西方發(fā)達國家經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)驗來看，防范地方政府債務(wù)引發(fā)的金融風(fēng)險十分復(fù)雜。對此，應(yīng)當深入、全面的分析，科學(xué)、合理的論證，找到地方政府債務(wù)產(chǎn)生的原因以及所帶來的風(fēng)險，從而對這些問題和風(fēng)險加以解決。

一、現(xiàn)階段地方政府債務(wù)所蘊藏的主要金融風(fēng)險

（一）債務(wù)來源途徑較為單一，抗風(fēng)險能力較為薄弱

現(xiàn)階段，盡管地方政府投融資平臺內(nèi)的企業(yè)數(shù)量較多，然而其運營模式相對單一，主要由銀行負責(zé)提供資金，并以地方政府的信譽或地方財政為貸款擔(dān)保。不僅加大了地方政府的財政負擔(dān)，而且還造成銀行不良貸款數(shù)目的增大，無形之中提高了銀行的經(jīng)營風(fēng)險。銀行為了保證自身發(fā)展的穩(wěn)定性，就將這些風(fēng)險轉(zhuǎn)移到市場，致使國內(nèi)金融安全問題產(chǎn)生。通過分析可知，若是造成高通貨膨脹率，國內(nèi)各級政府融資平臺發(fā)生不良貸款率可以高達20%，其總額會達到2.4萬億CNY[1]。銀行是我國金融行業(yè)發(fā)展的中心，生存和發(fā)展對社會各行各業(yè)以及廣大人民群眾產(chǎn)生重要的影響，若是由于地方債務(wù)導(dǎo)致銀行難以正常經(jīng)營，那么將對國家經(jīng)濟造成致命的打擊。

（二）引發(fā)財政風(fēng)險和信用風(fēng)險

現(xiàn)階段，盡管地方舉債行為在表面上通過投融資平臺而發(fā)生，然而，通常情況下均是以政府信譽為擔(dān)保，實際上，這項債務(wù)還是需要地方政府來償還。在市場經(jīng)濟逐步發(fā)展的情況下，我國現(xiàn)階段的地方財政呈現(xiàn)出大幅度提升的態(tài)勢。然而，在機構(gòu)改革的影響下，各級政府逐步向服務(wù)型機構(gòu)發(fā)展，導(dǎo)致地方政府的財政收入僅能勉強滿足日常行政服務(wù)的支出，作為債務(wù)額度較大的擔(dān)保，地方財政承擔(dān)了較大的債務(wù)壓力[2]。大部門地方債務(wù)之所以能夠貸款成功，是因為各級政府以自身信譽作為擔(dān)保。同時，由于政府信譽對黨和國家而言十分重要，對黨的生存和發(fā)展具有直接影響。所以，以政府信譽作為擔(dān)保不僅凸顯了各級政府發(fā)展經(jīng)濟、籌資的迫切性，還顯示了地方債務(wù)失控引發(fā)的金融風(fēng)險在一定程度上會轉(zhuǎn)化為政治風(fēng)險。現(xiàn)階段，各級地方政府債務(wù)均存在延期、拖欠的情況，若是任由這種情況發(fā)生，將對政府信譽產(chǎn)生嚴重的不良影響，進而造成社會信用環(huán)境逐步惡化，引發(fā)信用危機，導(dǎo)致投資者與消費者對市場的信心發(fā)生動搖。

（三）致使銀行不良資產(chǎn)規(guī)模增大

從目前情況來看，國內(nèi)投融資平臺規(guī)模較大、數(shù)量較多，在管理方面存在漏洞，普遍存在違規(guī)擔(dān)保的現(xiàn)象，明顯增加了銀行難以回收貸款的經(jīng)營風(fēng)險，使得銀行的不良貸款率明顯升高。現(xiàn)階段，我國地方政府的投融資平臺普遍出現(xiàn)了不具有主營業(yè)務(wù)、短期發(fā)展、法人治理結(jié)構(gòu)缺乏完善性、責(zé)任主體不清、操作程序不規(guī)范等情況。與此同時，地方政府又常常借助多個融資平臺企業(yè)向多家銀行進行信貸，導(dǎo)致銀行難以真正掌握地方政府的負債狀況以及其擔(dān)保情況[3]。為了發(fā)展經(jīng)濟、籌集更多資金，部分地方政府甚至將一些不符合貸款條件的項目融入到融資平臺，由于這類貸款項目未經(jīng)過市場論證、不具備發(fā)展前景，導(dǎo)致在今后幾年中，國內(nèi)將出現(xiàn)大部分地方債務(wù)貸款即將到期的情況，使得各級地方政府面臨著多家銀行催還款的狀況。據(jù)預(yù)計，我國商業(yè)銀行的不良貸款規(guī)模可能發(fā)生井噴現(xiàn)象。

（四）地方財政無力償還地方債務(wù)

各級地方政府主要收入來源于土地收益。從相關(guān)統(tǒng)計分析可知，2001—2003年，國內(nèi)各級地方政府在土地出讓方面獲得的利益總額高達9 100多億CNY，而在2009年當年，國內(nèi)各地方在土地置換方面的收入就達到1.5萬億CNY，接近同年地方財政收入的一半。由此可見，地方財政對土地收入具有嚴重的依賴性[4]。進入2013年后，我國房地產(chǎn)市場迅速發(fā)展起來，各級地方政府在土地出讓方面獲得的利益再創(chuàng)新高。以北京地區(qū)為例，在2013年，其在土地出讓方面獲得的利益總額高達1 821.8億CNY，在土地出讓金方面創(chuàng)造了歷史新高。現(xiàn)階段，我國地方政府債務(wù)通常以政府財政或政府信用作為擔(dān)保，在土地收入占地方財政比重較大的情況下，以地方財政作為擔(dān)保在某種程度上可以看成是以土地收益或土地置換金作為擔(dān)保，地方政府與負責(zé)提供資金的銀行均將地方債務(wù)正常償還的希望放在土地價格上漲上。但是，盡管我國幅員遼闊，卻是人口大國，人均占有的土地資源有限，在這種情況下，依靠土地收入或土地置換金來償還地方債務(wù)的方式存在不可持續(xù)性。雖然各級地方政府與銀行均將房價上漲作為財政創(chuàng)收希望，并極力推動房價上漲。然而，隨著經(jīng)濟全球化以及我國逐步融入世界經(jīng)濟體系，若是在外部發(fā)生經(jīng)濟沖擊，那么將對國內(nèi)房價與地價產(chǎn)生較為嚴重的影響，使其面臨驟然下跌的風(fēng)險，對各級地方政府財政造成嚴重的不利影響，導(dǎo)致地方財政面臨著巨大的壓力。

二、預(yù)防并控制地方債務(wù)引發(fā)金融風(fēng)險的有效策略

（一）深入分析、科學(xué)論證債務(wù)風(fēng)險

地方債務(wù)問題存在一定復(fù)雜性，受到國家財政體制、國際經(jīng)濟宏觀形勢、國內(nèi)經(jīng)濟走勢以及政府職能劃分等方面的影響，若想有針對性地解決地方債務(wù)問題，就應(yīng)當對其產(chǎn)生原因進行全面分析，并對國內(nèi)地方債務(wù)規(guī)模、債務(wù)結(jié)構(gòu)實施深入、詳細的分析論證。所以，中央政府應(yīng)當盡快構(gòu)建起完善的地方債務(wù)登記管控機制，盡量搭建信息化、網(wǎng)絡(luò)化的技術(shù)管理平臺，借助政府、金融機構(gòu)、社會企業(yè)等多方的聯(lián)網(wǎng)來監(jiān)督管理我國資金的具體流向，對地方債務(wù)的規(guī)模、數(shù)量以及蘊含的風(fēng)險進行有效控制，并基于此，結(jié)合地方債務(wù)的具體狀況運用可行性較強的策略，將地方債務(wù)引起的金融風(fēng)險扼殺在萌芽中狀態(tài)[5]。

（二）創(chuàng)新投融資機制

地方政府債務(wù)不僅帶來了一定金融風(fēng)險，同時也創(chuàng)造了一定的機遇，特別是針對一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)而言，地方債務(wù)是其獲得進一步發(fā)展的重要途徑[6]。國內(nèi)地方債務(wù)引發(fā)的風(fēng)險，其根本并不在于其總量過大，而在于其擔(dān)保與使用缺乏規(guī)范性、科學(xué)性、合理性。所以，為了有效消除地方債務(wù)引發(fā)的金融風(fēng)險，就應(yīng)當對地方債務(wù)進行科學(xué)管理，優(yōu)化其結(jié)構(gòu)，將其收入到法制與行政管制范圍內(nèi)，嚴格監(jiān)督并管理地方投融資平臺。與此同時，中央政府也需要盡早構(gòu)建地方投融資監(jiān)督管理機制與制度，深入分析并嚴格監(jiān)管地方投融資平臺，對地方債券發(fā)行等實施妥善管理，進而在地方政府債款使用方面加強監(jiān)管。另外，中央政府還應(yīng)當改進預(yù)算法，建立完善的財政預(yù)算機制，并對頒布的公債法進行論證，做到依法管理地方債務(wù)，從而促使地方政府債務(wù)接受各行各業(yè)的實時監(jiān)督。

（三）適當放開地方政府債券發(fā)行權(quán)

在我國市場經(jīng)濟體制逐漸完善的情況下，地方政府承擔(dān)了越來越繁重的行政事務(wù)與經(jīng)濟管理任務(wù)。過去的財政收入難以滿足日常行政開支已經(jīng)成為主要問題。所以，中央政府應(yīng)當適當?shù)卦试S地方發(fā)行債券，以此來改善地方負債現(xiàn)狀、緩解財政壓力。事實上，在我國地方政府債券發(fā)行禁令的實施下，地方政府出于無奈選擇構(gòu)建投融資平臺。對此，中央政府可以適當放開地方政府債券發(fā)行權(quán)，促使地方融資融入現(xiàn)行法律與行政的管理體系中，這在一定程度上縮減地方政府融資平臺規(guī)模和數(shù)量，逐步提升地方融資渠道的社會性和透明性。

（四）優(yōu)化管理地方政府債務(wù)

從西方發(fā)達國家的發(fā)展經(jīng)驗可知，當國家中央政府對地方政府實施規(guī)范、嚴格、有序的管理時，地方政府債務(wù)所引起的金融風(fēng)險均可以得到良好的防控，并且地方財政體系也可以正常、穩(wěn)定地運行，促使國家經(jīng)濟得到穩(wěn)定發(fā)展。相反，若是中央對地方管理不當，則會引發(fā)財政金融危機。如美國的次貸危機、歐洲債務(wù)危機等，引發(fā)經(jīng)濟、社會的動蕩。對此，為了有效解決地方債務(wù)引發(fā)的金融風(fēng)險，中央政府應(yīng)當建立專門的機構(gòu)來統(tǒng)一、集中的管理地方債務(wù)。通常情況下，中央財政相關(guān)部門應(yīng)當負責(zé)管理地方債務(wù)。但是，現(xiàn)階段，中央還沒有建立專門機構(gòu)，更未建立配套的地方債務(wù)管理制度與體系。因此，我國應(yīng)該對國內(nèi)各區(qū)域的地方債務(wù)實施深入分析，對其進行科學(xué)論證，從而構(gòu)建一個統(tǒng)一機構(gòu)，構(gòu)建完善、配套的地方債務(wù)管理體系，對地方政府舉債行為做出正確指引，在有效控制地方財政赤字問題的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當促進分稅制深化改革，進而逐步構(gòu)建權(quán)責(zé)分明、協(xié)調(diào)平衡的地方財政收支體系。

三、結(jié)語

綜上所述，在對地方政府債務(wù)實施管理的過程中，應(yīng)當將重點放置到消除財政風(fēng)險、防范地方金融風(fēng)險方面。同時，應(yīng)當始終堅持科學(xué)發(fā)展觀，以可持續(xù)發(fā)展觀為指導(dǎo)，采取有效措施優(yōu)化地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)，對地方政府債務(wù)規(guī)模進行有效控制，積極構(gòu)建行之有效的政府舉債與償還管理制度與機制，進而形成良性的地方政府債務(wù)運行機制。

參考文獻：

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[責(zé)任編輯 陳麗敏]