突破和探索：行政訴訟有限調解的構建

陳春連

“法的生命不在于邏輯，而在于經驗。”法律技術的產生從來都是為了更好的服務社會，公正、高效解決法律爭端。我國《行政訴訟法》第50條規定，“人民法院審理行政案件，不適用調解。”此規定直接排除了調解這一解決糾紛、解決爭議的重要、有效模式，在行政訴訟領域的適用。行政案件審理不適用調解有一定的歷史原因，有其必然性與合理性，然而，隨著社會經濟的發展，國家權利被關進權利的“牢籠”，行政機關與普通群眾地位平等，訴權均衡，民眾對權利訴訟的要求日益提高，隨之而來的是理論界以及實務界多方呼吁實行行政訴訟有限調解，筆者認為有限調解的實行不僅能夠快速解決矛盾糾紛，彌合行政機關與相對人之間的對立，而且能夠節約有限司法資源，實現案結事了。

一、行政訴訟調解制度的可行性和必要性

（一）行政訴訟有限調解是審判實踐需求

當前司法調解作為一項重要的補充訴訟制度，在快速處理社會糾紛起到了積極作用。訴訟當事人在人民法院的主持下，在不違反法律的禁止性規定，不損害國家利益、社會公共利益和其他公民合法權益的提下，自愿協商解決訴爭，有利于糾紛的及時解決及案件的及時執行，有利于訴訟目的的實現，調解制度存在的合理性不言而喻。事實上，許多人民法院亦已專門出臺規定或意見推行以協調和解命名、或直接以調解命名的調解制度，建構行政訴訟調解制度非但沒有實踐障礙，而且是對審判實踐的積極回應，有利于促進司法實踐中已經存在的調解工作的規范化和程序化，有利于有效保護行政訴訟當事人的合法權益。

（二）行政權力不得協調的理論已不能成為行政訴訟適用調解的理論障礙

現行立法對行政訴訟適用調解予以明確禁止的主要原因，是對“公權力不可處分”傳統理論的充分認可。“公權力不可處分”理論認為，調解在訴訟活動中適用的前提是當事人能夠自由處分其權利，因行政訴訟的被告恒定為代表國家行使行政職權的行政機關或法律、法規、規章授權的組織，其享有的特定行政職權是經法定程序賦予的，行政主體自身對該行政職權并沒有處分權，因此行政訴訟不適用調解。然而，行政主體代表國家行駛處分權，基于現代公民社會的理論，行政機關和民眾在訴訟過程中的地位是平等的，不存在等級上的差別，適用調解也是符合雙方共同利益的。

（三）行政訴訟有限調解可以提高效率，節約司法資源

當前情況下法院系統案多人少矛盾依然突出，行政訴訟有限調解是行政訴訟效率化、經濟化的重要支撐。我國行政訴訟法明確規定禁止調解，這意味著除非原告撤訴，否則案件都必須經過審理。從啟動行政訴訟程序看，自起訴、受理、立案、到庭審，甚至有些訴訟程序還要經過復議、聽證等過程，都需耗費當事人相當的時間和精力。倘若能在堅持司法公正原則的前提下，節約訴訟成本，減少訴訟資源的消耗，在法定期間內又好又快的結案，使得訟爭的法律關系盡早得以確定，從而最大限度地實現司法經濟。

二、行政訴訟中的調解應當是有限調解

（一）有限調解的內涵

行政訴訟調解的有限性主要體現在調解程序的地位和調解適用的范圍兩個方面：一方面，行政訴訟調解和行政訴訟審判一樣同為終結行政案件的方式，但采用該種方式必須在當事人自愿且允許調解、存在調解可能的情況下進行，非必經程序，不具有原則的地位和作用；另一方面，行政訴訟調解非適用于所有類型的行政案件，它與行政主體的自由裁量權時緊密相關的，僅在特定類型的案件中適用，多數情況下，行政主體不能隨意處置其法定職權。有限調解原則作為行政訴訟調解的首要原則，體現了行政訴訟調解不同于其他訴訟調解的特性。

（二）行政裁量權決定著有限調解的范圍

只有行政機關具有裁量權的行政行為才可以進行調解。相反的，如果行政案件中被訴行政行為受法律嚴格羈束，則必須依據合法性審查原則對其進行司法監督。這就是本文所認為的有限調解，即不是所有行政行為都能進入調解，只有在行政行為本身具有裁量因素或者裁量余地的情況下，才能允許法院在行政機關擁有的裁量權范圍內進行調解，不得超越法定的行政裁量權的原則和范圍。

（三）司法屬性要求設立有限調解

原被告雙方在訴訟享有充分的權利處分的自由，司法的中立和被動性要求司法權應尊重當事人的選擇。要求司法權必須糾正一切違法行政行為的看法是不現實的。司法權難以承擔主動全面監督行政權的重任。試想，行政主體若作出了一個有瑕疵的行政行為，相對人又不起訴，法院難道會主動審查這一行政行為事實是放縱該行為繼續存在。因此，司法權是消極和被動的，奉行不告不理的原則。

（四）行政訴訟目的性要求有限調解

行政的目的在于維護公平正義，社會管理的最終目標是國民的福利和社會的進步， 契約行政強調當事人的意志，而不僅是權力的運用和秩序的管控，因而行政相對方不是行政法律關系的客體，而成為行政法律關系的主體，在行政爭議中更是具有獨立權利和利益的重要參與者。行政行為程序中的合作性，決定了行政行為引發的糾紛和爭議中包含著合作協商解決的可能性，在解決爭議的制度中必須予以適當考慮。在這種糾紛解決程序中，行政主體和相對人都有對自身權利的處分權，因而有合作解決的意愿和條件。行政訴訟是解決行政爭議的制度之一，但其最終目的服務于保障行政相對人的合法權利，調解制度正是充分調動和發揮雙方參與的主動性和積極性、從而有效化解矛盾的重要制度。

三、行政訴訟有限調解的路徑

（一）適用調解的訴訟階段

由于行政訴訟調解不同于民事訴訟調解，涉及到行政機關行使國家公權力的問題，因此不宜在訴訟初始階段就進行調解工作。若行政行為合法正當且程度合理而以調解結案，顯然損害了國家公權力的威嚴，不利于行政機關正常工作的開展。故行政訴訟調解不應適用于判決前的各個階段，而應當在經過庭審確認被告行政機關具體行政行為存在瑕疵或確屬違法時方可進行。

（二）行政訴訟調解的模式

行政訴訟調解的模式問題，實際上就是要處理好調解和審判在訴訟程序中的問題。目前，訴訟調解的模式一般有兩種：一種為“調審合一”，在訴訟過程中，調解和訴訟并行；另一種為“調審分離”，也可稱為“調審分立”，將調解程序從審判程序中剝離出來，審前調解。就程序設計而言，調審分離模式顯然更為規范化，但結合我國實際，基于以下兩方面的考量行政訴訟調解采取“調審合一”模式更為適宜。首先，主審法官作為調解的主導者，其對案件的類型、爭議焦點等有清楚的認識，在有調解的余地和雙方自愿的基礎上組織調解，因調解需要一種高于‘運用法律能力的特殊技巧，法官的準確判斷和協調能力的發揮對調解是否成功有很大的作用，在調解未果的情況下，法官也可以根據實際情況，依法直接做出判決。其次，調審合一模式更為經濟高效，能夠節約訴訟成本和司法資源。

（三）調解轉入審判的情形

調解的核心在于雙方的合意并且法律允許，故在調解過程中，如果法院發現雙方已經喪失合意基礎或者出現了惡意串通等禁止調解的情況，應當立即停止調解并且轉入審判工作。對于雙方喪失合意的情形，可在制度中做如下規定：“如果出現訴訟雙方在調解過程中存在根本性的分歧并且無法協調；或者法院發現行政機關有威脅、壓制行政相對人的行為；或者其他明顯表明調解工作進行已無必要的。屬于本法所稱‘訴訟雙方喪失合意。”另外，為保證調解工作的嚴肅性，一旦經由調解轉入審判階段，原則上應禁止再行調解。

（四）調解協議的效力

調解協議一旦確立就是在原被告雙方之間產生法律效力，因此賦予調解協議法律上的效力是必要的。從程序角度而言，調解協議一經生效應產生終局效力，不得以同樣的事實理由再行起訴或是對已生效的調解協議提起上訴要求改判。在調解成立的情形下，我們可以直接參照《民事訴訟法》關于調解協議的效力對之進行認識，調解作為結案的一種方式，調解書或調解協議具有等同于判決的效力。值得注意的是，調解書在送達當事人并經雙方簽收以后具有法律效力，這就意味著在送達之前調解書不具有確定的法律效力，當事人可以反悔，拒絕履行調解書中所達成的合意，法院需要對案件繼續審理，作出判決。

四、結語

目前在我國行政訴訟領域，因理論與實踐的嚴重脫節，行政學界對是否該將調解引入行政訴訟探討比較熱烈，肯定建立行政訴訟調解制度的呼聲很高。誠然，在現代行政越來越注重管理方式的改進、越來越強調與行政相對人的良性互動的背景下，斷然不加分析的通過立法直接將調解排除在行政訴訟之外是不適宜的。傳統的行政理論和法律上的禁止性規定，現已成為我國行政訴訟調解制度的掣肘。盡管域外許多國家和地區已經建立了類似制度，并成功操作，積累了豐富的經驗，但具體到我國，我們必須充分考慮到歷史文化背景、民族特點、法律體系等的差異，不能盲從，對該制度的構建必須保持謹慎的態度，該制度的構建有何價值、現實需求是否強烈、實踐當中具體該如何操作、可能會產生哪些負面影響，該如何規避等等，這一系列問題都需要我們分析和思考。將調解引入行政訴訟，作為行政糾紛的解決方式之一，要使其發揮構建之時預想的效果，必須有堅實的理論基礎、嚴密的法律規定、規范的程序設計與之相匹配。