論武警部隊搶險救災行動法規(guī)機制的完善

摘 要：搶險救災是武警部隊擔負的多樣化軍事任務之一。本文通過對武警部隊參加搶險救災的現行法律依據的梳理，剖析了武警部隊搶險救災行動中法律適用面臨的主要問題，進而對進一步完善武警部隊搶險救災行動的法規(guī)機制進行了思考，以期推動武警部隊搶險救災行動法規(guī)機制的完善。

關鍵詞：武警部隊；搶險救災；法規(guī)機制；完善

黨的十八大報告強調：提高以打贏信息化條件下局部戰(zhàn)爭能力為核心的完成多樣化軍事任務能力[1]。搶險救災即是武警部隊擔負的多樣化軍事任務之一，《人民武裝警察法》也將搶險救災規(guī)定為武警部隊擔負的四類法定任務之一。搶險救災是一項復雜的系統工程，往往會涉及到非常廣泛的法律問題，但目前有關規(guī)范武警部隊參加搶險救災行動的規(guī)定散見于法律、行政法規(guī)、軍事法規(guī)中，且大多屬于參照性、概括性的條款式規(guī)定，實際操作性較弱，在一定程度上影響和制約了武警部隊作為搶險救災突擊力量作用的發(fā)揮。

一、武警部隊搶險救災行動的法律依據

1.在法律層面

《憲法》是武警部隊參加搶險救災行動的最高法律依據；《國防法》第58條關于“現役軍人應該發(fā)揮人民軍隊的優(yōu)良傳統，熱愛人民，保護人民，積極參加社會主義物質文明、精神文明建設，完成搶險救災等任務”的規(guī)定，則是以軍事“母法”的形式明確了搶險救災是現役軍人的法定任務；《突發(fā)事件應對法》第14條規(guī)定：“中國人民解放軍、中國人民武裝警察部隊和民兵組織依照本法和其他有關法律、行政法規(guī)、軍事法規(guī)的規(guī)定以及國務院、中央軍事委員會的命令，參加突發(fā)事件的應急救援和處置工作”，這也表明武警部隊是國家應對突發(fā)事件的應急力量之一；此外，《防洪法》和《防震減災法》也是在特別法的層面上賦予了武警部隊抗洪搶險和抗震救災的任務；《人民武裝警察法》第2條關于“人民武裝警察部隊擔負國家賦予的安全保衛(wèi)任務以及防衛(wèi)作戰(zhàn)、搶險救災、參加國家經濟建設等任務”的規(guī)定，則是進一步從國家法律層面明確了搶險救災是武警部隊的法定臨時任務。

2.在軍事行政法規(guī)層面

在國家法律層面對武警部隊賦予搶險救災任務的基礎上，《軍人撫恤優(yōu)待條例》第8條第一款第三項規(guī)定：“現役軍人為搶救和保護國家財產、人民生命財產或者參加處置突發(fā)事件死亡的，批準為烈士”，這是軍事行政法規(guī)關于現役軍人參加搶險救災行動相關權益保障方面的具體規(guī)定；《軍隊參加搶險救災條例》，首次用軍事行政法規(guī)的形式專門對軍隊參加搶險救災的行動進行了規(guī)范，本著“搶險救急為主”的原則確定了軍隊參加搶險救災主要是擔負突擊性任務，明確了軍隊和地方在搶險救災中的權利和義務；《軍隊處置突發(fā)事件總體應急預案》是國家應急總體預案的一個重要組成部分，是人民解放軍和武警部隊參加突發(fā)事件處置行動的綱領性文件和準則，其中也將參加地方搶險救災作為軍隊要執(zhí)行的五大突發(fā)事件應急管理任務之一。

3.在軍事行政規(guī)章層面

為進一步規(guī)范武警部隊執(zhí)行搶險救災任務人員的行為，根據上位法的規(guī)定，《中國人民武裝警察部隊處置突發(fā)事件規(guī)定》對武警部隊參加搶險救災的組織指揮、任務范圍、救援原則、處置程序、方法手段等進行了規(guī)范，是規(guī)范武警部隊參加搶險救災行動的一部操作性較強的、具體的行為規(guī)范。

二、武警部隊搶險救災行動中法律適用面臨的主要問題

1.法律規(guī)定分散，層次較低，參照性條款居多

綜上所述，武警部隊參加搶險救災行動雖有相應的法律依據，但是較為零散，而且大都采取了概括性或參照性條款的立法規(guī)制模式，在國家法律層面主要是任務的籠統賦予，缺少對武警部隊參加搶險救災具體行動的規(guī)范，使得武警部隊參加搶險救災的相關行動缺乏嚴格意義上的法律依據。比如《人民武裝警察法》第16條就僅規(guī)定“人民武裝警察部隊執(zhí)行防衛(wèi)作戰(zhàn)、搶險救災、參加國家經濟建設等任務，依照有關法律、行政法規(guī)和國務院、中央軍事委員會的有關規(guī)定執(zhí)行”。武警部隊執(zhí)行搶險救災任務的具體法律依據還是《軍隊參加搶險救災條例》、《處置突發(fā)事件規(guī)定》等法律位階較低的軍事行政法規(guī)或規(guī)章，特別是在沒有直接的上位法依據的情況下，通過法律位階較低的軍事行政法規(guī)或規(guī)章對武警部隊參加搶險救災進行具體規(guī)定，主要目的還是在于約束和規(guī)范武警部隊自身救援人員的行為，對外效力有限，容易導致與其他法律、法規(guī)發(fā)生沖突。

2.相關法律對武警部隊參加搶險救災的具體權限授權不明確

在執(zhí)行搶險救災任務中，為搶救和保護人民生命財產及國家重要財產，需要法律賦予救援人員相應的應急處置權限。《突發(fā)事件應對法》雖對地方政府在突發(fā)事件發(fā)生后的緊急處置權和采取應急處置措施的具體內容做出了詳細的規(guī)定，但對武警部隊在執(zhí)行搶險救災任務中是否可以采取應急處置措施、何種情況下采取應急處置措施并沒有明確規(guī)定。《人民武裝警察法》對武警部隊在執(zhí)行搶險救災任務中可采取的應急處置措施也僅在第16條做了授權性的規(guī)定；《處置突發(fā)事件規(guī)定》雖對武警部隊執(zhí)行搶險救災任務中的相關權限做出了一定的規(guī)定，比如在特別緊急情況下的臨時使用權、優(yōu)先乘坐和優(yōu)先通行權等，但主要也是用于規(guī)范武警自身行為的，對外約束力有限。同時如果應急處置措施涉及到公民的人身自由時，根據《立法法》關于“公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰只能制定法律“的規(guī)定，對武警部隊在執(zhí)行搶險救災任務中可采取的應急處置措施由更高層次的法律進行規(guī)范更符合《立法法》的精神。

3.相關法律對武警部隊參加搶險救災中的經費保障的規(guī)定存在缺失

目前對武警部隊參加搶險救災行動中的經費保障作出具體規(guī)定的軍事法規(guī)主要是《軍隊參加搶險救災條例》，其第10條規(guī)定：“軍隊參加國務院組織的搶險救災所耗費用由中央財政負擔。軍隊參加地方人民政府組織的搶險救災所耗費用由地方財政負擔”。而在《突發(fā)事件應對法》、《人民武裝警察法》等法律中對武警部隊參加搶險救災行動中的經費保障卻鮮有規(guī)定。

4.相關法律對武警部隊參加搶險救災中的法律責任的設定較為模糊

目前學界對武警在執(zhí)行搶險救災任務過程中發(fā)生的致人損害的行為可能面臨的法律責任研究較少，現行法律對此也幾乎沒有涉及，容易造成受害人權利救濟發(fā)生困難，客觀上也會影響到了部隊正常工作的開展和警民關系的和諧。例如《突發(fā)事件應對法》僅是在第六章“法律責任”中籠統地對各級政府和有關單位、個人在搶險救災中的法律責任做出了規(guī)定，對武警部隊而言缺乏針對性；《處置突發(fā)事件規(guī)定》第10條雖針對參加搶險救災的武警人員具體的違紀、違法、犯罪行為的具體情形和應當承擔的法律責任進行了規(guī)定，但限于其法律位階較低和適用范圍有限，不可能對武警在執(zhí)行搶險救災任務過程中發(fā)生的對外法律責任進行規(guī)范。

三、對進一步完善武警部隊搶險救災行動法規(guī)機制的思考

1.提升立法層次，細化救援行動的法律規(guī)定

由于搶險救災救援力量在構成上呈現出多元化、聯合性的特征，為協調武警部隊與其他救援力量之間的關系，必須盡量提升武警部隊參加搶險救災行動的法律位階，這就需在國家法律層面對武警部隊執(zhí)行搶險救災任務的情況進行具體而明確的規(guī)范和保障，具體思路有兩種：一是直接修訂《人民武裝警察法》，參照該法對武警部隊執(zhí)行安全保衛(wèi)任務的立法體例，對武警部隊參加搶險救災行動的組織指揮、任務范圍、救援原則、保障措施、處置程序、應急處置措施、法律責任等做出明確細致的規(guī)范；二是在國家法律層面，如在《突發(fā)事件應對法》、《防洪法》、《防震減災法》中就武警部隊參加搶險救災行動的具體規(guī)范授權國務院、中央軍委制定執(zhí)行性的規(guī)范性法律文件，進而解決法律規(guī)范之間的相互銜接問題，確保武警部隊搶險救災法律制度的協調配套，形成一套結構合理、內容不矛盾、條文不對立，便于部隊理解執(zhí)行的武警部隊搶險救災法律制度體系。

2.重視程序立法，確保救援行動的有序展開

目前，武警法規(guī)體系中，在具體條款設定上，普遍存在著實體性規(guī)范相對完備，保障實體性規(guī)范落實的程序性規(guī)范有所欠缺的情況[2]。武警部隊執(zhí)行搶險救災任務面臨的許多現實問題，在一定程度上與相關法律對武警部隊搶險救災行動的程序性規(guī)范相對缺失有關，例如在《突發(fā)事件應對法》、《人民武裝警察法》中，涉及到武警部隊執(zhí)行搶險救災行動的具體條款主要是以任務賦予為主，缺乏對搶險救災行動程序的具體規(guī)范。為保障武警部隊參加搶險救災行動的有序開展，在構建武警部隊搶險救災法律體系的過程中，應當把規(guī)范和保障武警部隊參加搶險救災行動的程序性規(guī)定作為一個重點進行建設，可以根據《突發(fā)事件應對法》關于“自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級”之規(guī)定，設定武警部隊執(zhí)行不同級別的搶險救災任務的啟動程序、組織程序、處置程序、使用時限等程序性規(guī)定，以保證依法用兵、科學用兵。

參考文獻：

[1]胡錦濤在中國共產黨第十八次代表大會上所作的報告：堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗.2012-11-08.

[2]歐陽華：論武警法規(guī)體系的構建與完善[J]：武警工程大學學報，2013（1）.

作者簡介：

何金鑫，男，1972年6月出生，漢族，四川省仁壽縣人，碩士學位，現為武警警官學院政治法律系副主任，主要研究方向為軍事法治研究。